◎ 李東泉 朱祁連

深圳特區(qū)制度的歷史實(shí)證分析及未來(lái)展望

◎ 李東泉 朱祁連

本文以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論為基礎(chǔ)，分析深圳特區(qū)制度的形成過(guò)程，提出了深圳制度優(yōu)勢(shì)形成的特點(diǎn)，即由國(guó)家政策、地緣優(yōu)勢(shì)和移民城市構(gòu)成的制度形成模式。然后通過(guò)對(duì)政府效率的實(shí)證分析，說(shuō)明深圳與國(guó)內(nèi)其他城市相比，確實(shí)存在制度優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，也指出深圳在制度變遷過(guò)程中存在的一些不足及原因。本文認(rèn)為，今后深圳應(yīng)該在原有的制度形成模式基礎(chǔ)上，建立以完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制試驗(yàn)區(qū)為目標(biāo)的制度框架，以繼續(xù)發(fā)揮特區(qū)的制度優(yōu)勢(shì)，順利實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。

制度創(chuàng)新 制度變遷 制度框架 實(shí)證分析 深圳特區(qū)

按照被普遍認(rèn)同的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思（North）的定義，制度包括正式規(guī)則（憲法、產(chǎn)權(quán)制度和契約）和非正式規(guī)則（規(guī)范和習(xí)俗）兩類，以及它們的實(shí)施特征。20世紀(jì)以來(lái)，由于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展，人們已經(jīng)越來(lái)越多地認(rèn)識(shí)到制度的重要性。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，好的制度，通過(guò)對(duì)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和程序的有效安排，可以降低交易成本，提高生產(chǎn)效率，并給人們帶來(lái)實(shí)際利益。同時(shí)，制度是會(huì)變化的，來(lái)自政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展多方面的原動(dòng)力，激發(fā)并推動(dòng)著新制度的產(chǎn)生。

深圳的發(fā)展奇跡，與其特殊的制度環(huán)境有直接關(guān)系。從制度建設(shè)角度分析，可以認(rèn)為深圳的產(chǎn)生和發(fā)展是一個(gè)得益于制度創(chuàng)新的城市。深圳特區(qū)成立之后，進(jìn)行了多項(xiàng)制度建設(shè)，形成獨(dú)特的特區(qū)制度優(yōu)勢(shì)，并在城市發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了積極的作用。本文對(duì)這些制度優(yōu)勢(shì)進(jìn)行了梳理、總結(jié)與實(shí)證分析。同時(shí)，基于深圳在特區(qū)制度建設(shè)方面存在的不足，為深圳今后如何進(jìn)一步發(fā)揮特區(qū)制度優(yōu)勢(shì)，提出了框架式建議。

一、深圳制度建設(shè)的歷程

制度研究，不能離開歷史材料的印證和歷史的反思①。1980年深圳特區(qū)正式成立以來(lái)，取得了舉世矚目的偉大成就，創(chuàng)造了世界工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化史上的罕見奇跡。從制度建設(shè)的角度來(lái)看，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的創(chuàng)辦與發(fā)展，是在我國(guó)實(shí)行改革開放政策和推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史大背景下，作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的先行區(qū)和試驗(yàn)區(qū)而展開的，深圳本身就是一個(gè)制度創(chuàng)新的產(chǎn)物?；仡櫳钲谔貐^(qū)制度的建設(shè)歷程，可以讓我們對(duì)這一制度創(chuàng)新的產(chǎn)物的形成過(guò)程，有一個(gè)大致清晰的輪廓。

根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的屬性，深圳以建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為實(shí)驗(yàn)區(qū)的特區(qū)制度的建設(shè)歷程可以劃分為三個(gè)階段：

（一）第一階段（1979-1991）：特區(qū)制度的初創(chuàng)階段

這個(gè)階段，深圳以市場(chǎng)為取向，以基本建設(shè)管理體制和價(jià)格體制改革為突破口，在分配制度、所有制改革、社會(huì)保障等方面進(jìn)行了初步的，也是開創(chuàng)性的改革試驗(yàn)，初步形成了以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主、計(jì)劃調(diào)節(jié)為輔的經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制。

這一階段也是國(guó)家主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷過(guò)程，深圳特區(qū)作為中國(guó)改革開放后的新事物，在這一制度變遷過(guò)程中得到極大收益。這個(gè)時(shí)期深圳發(fā)展速度迅猛，本地生產(chǎn)總值以年均30%左右的速度增長(zhǎng)。從一個(gè)默默無(wú)聞的邊陲小鎮(zhèn)，一個(gè)在1979年還只是被認(rèn)為可以建設(shè)成為“對(duì)港澳的出口商品基地、吸引港澳游客的游覽區(qū)和新型的邊防城市”的定位，成為經(jīng)濟(jì)特區(qū)（1980），國(guó)家計(jì)劃單列城市（1988），享有相當(dāng)于省一級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。

（二）第二階段（1992-2003）：特區(qū)制度的全面推進(jìn)階段

1992年，全國(guó)人大常委會(huì)授予深圳市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和市政府制定地方法律和法規(guī)的權(quán)利，即所謂的特區(qū)立法權(quán)，這一權(quán)利的獲得，成為深圳制度建設(shè)過(guò)程中的重要標(biāo)志。在這個(gè)階段，國(guó)家層面，以鄧小平南方講話和黨的十四大為標(biāo)志，我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展也進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展階段，主要表現(xiàn)為由過(guò)去主要依賴中央賦予的優(yōu)惠政策，轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽刻岣咦陨硭刭|(zhì)，增創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)階段。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，是以國(guó)家制度為框架，地方政府主導(dǎo)下的誘致性制度變遷過(guò)程。

這一時(shí)期，深圳經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持年均20%左右的增長(zhǎng)速度，城市功能不斷完善，社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)全面進(jìn)步，人民生活大幅提高。深圳的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力躍居全國(guó)大中城市前列。

（三）第三階段（2004年至今）：特區(qū)制度的深化完善階段

2003年10月召開的十六屆三中全會(huì)，繼黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)和建成完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的戰(zhàn)略部署后，十六屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，明確提出完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)、任務(wù)、指導(dǎo)思想和原則。以此為起點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)體制改革踏上建成完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新征程。黨的十六大提出的科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等思想，標(biāo)志著我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新階段。這些新理念、新思想的提出，基于我國(guó)改革開放20多年來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)。同樣，在進(jìn)入新世紀(jì)后，深圳的發(fā)展形勢(shì)和環(huán)境也產(chǎn)生了重大變化，面臨著土地、能源、人口和生態(tài)環(huán)境等難以為繼的問(wèn)題和社會(huì)矛盾凸顯的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。2005年深圳市委提出建設(shè)“和諧深圳”、“效益深圳”的目標(biāo)，城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展都進(jìn)入轉(zhuǎn)型期。

同時(shí)，基于區(qū)域和國(guó)際的發(fā)展環(huán)境，國(guó)家對(duì)深圳的支持也從直接的政策優(yōu)惠，轉(zhuǎn)變?yōu)閺母蟮膮^(qū)域可持續(xù)發(fā)展以及國(guó)家戰(zhàn)略層面的考慮，首先是CEPA（《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》）于2004年生效并分階段逐步推進(jìn)，緊接著是2004年泛珠三角區(qū)域合作協(xié)議（“9＋2”）的推進(jìn)和泛珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)的出現(xiàn)，以及國(guó)家頒布的《珠三角改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，都說(shuō)明國(guó)家對(duì)深圳的直接干預(yù)逐漸淡出，深圳今后將更多地依靠自身的努力，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。

在這個(gè)階段，深圳市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的產(chǎn)權(quán)制度、分配制度已基本建設(shè)完成，但民主法制、社會(huì)保障、政府管理等方面還需要深化與完善。對(duì)于什么是完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，深圳還需要結(jié)合自身的實(shí)踐探索，交出令人滿意的答卷。

二、深圳特區(qū)制度的主要形成因素

由深圳特區(qū)制度建設(shè)的歷程進(jìn)一步總結(jié)，可以簡(jiǎn)單概括深圳特區(qū)制度的形成主要包括兩方面的原因：一是源于由國(guó)家政策支持、鄰近港澳的地緣優(yōu)勢(shì)、移民城市的創(chuàng)新精神等三個(gè)方面的綜合優(yōu)勢(shì)，二是源于在制度創(chuàng)新方面先行先試的先發(fā)優(yōu)勢(shì)。

（一）國(guó)家政策支持

中國(guó)改革開放后最大的制度創(chuàng)新就在于建立“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，深圳作為中國(guó)的第一個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，特別得到了中央的特殊政策支持。其中最重要的是稅收優(yōu)惠政策，這是促進(jìn)深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制度保障；其次是1992年賦予深圳特區(qū)立法權(quán)，成為深圳繼續(xù)發(fā)展的重要制度供給。其中稅收優(yōu)惠政策包括對(duì)“三資” 企業(yè)實(shí)行系列稅收優(yōu)惠，對(duì)內(nèi)資企業(yè)稅收政策作出的重大修正，以及進(jìn)一步完善特區(qū)稅制，實(shí)行“五個(gè)統(tǒng)一”②等內(nèi)容。

（二）鄰近港澳的地緣優(yōu)勢(shì)

深圳借助鄰近港澳，特別是香港的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面得到香港，以及通過(guò)香港得到來(lái)自海外的資本、技術(shù)和人才投資，同時(shí)，在制度建設(shè)方面也獲益良多。香港多年的殖民統(tǒng)治留下的最大遺產(chǎn)，就是健全的法律體系，以及與之相配套的公開、公正的法律程序和深入民心的法制觀念。而深圳的地理位置及其與香港的密切往來(lái)，香港如同一個(gè)“看得見的榜樣”，使得制度的移植比內(nèi)地其他城市更直接與快捷。因此，在深圳的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)中，約有三分之一是在國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)尚未制定的情況下，借鑒香港及國(guó)外優(yōu)秀法律文化先試先行的。

（三）移民城市的創(chuàng)新精神

在深圳特區(qū)成立之前，寶安縣只有居民33萬(wàn)。今天深圳的800多萬(wàn)常住居民中，絕大多數(shù)都是外地人。所以，深圳雖然在行政管理上隸屬于廣東省，但其實(shí)是繼上海、香港之后的中國(guó)新興的第三個(gè)移民城市。

移民社會(huì)通常為各種創(chuàng)新提供了條件。一般來(lái)說(shuō)，移民通常具有萬(wàn)眾一心的協(xié)作精神、艱苦創(chuàng)業(yè)的拼搏精神和開拓開放的創(chuàng)新精神。這是移民城市具有較高創(chuàng)新精神的內(nèi)在原因。另外，由來(lái)自不同地方、多種文化背景下的人群所組成的社會(huì)，使得移民城市通常具有包容性強(qiáng)、和諧的特征，所以為創(chuàng)新提供了良好的外部環(huán)境。再加上對(duì)深圳這樣的處女地來(lái)說(shuō)，原有的體制基本不構(gòu)成約束，可以說(shuō)是經(jīng)濟(jì)特區(qū)造就的全新社區(qū)③。因此，至今有不少學(xué)者認(rèn)為，移民的創(chuàng)新精神，是深圳有別于其他城市的最具優(yōu)勢(shì)的特點(diǎn)。它使得這個(gè)城市充滿活力，勇于探索。

此外，移民城市通常也是一個(gè)陌生人社會(huì)。從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的過(guò)渡，伴隨著從熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)的轉(zhuǎn)變。在熟人社會(huì)中，發(fā)揮社會(huì)整合作用的主要是習(xí)俗、習(xí)慣和道德，而陌生人社會(huì)則需要通過(guò)健全法制和民主的途徑去獲得理性秩序④。深圳由于是移民城市，所以在城市建設(shè)之初，沒(méi)有熟人社會(huì)的束縛，從而使得與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套的各項(xiàng)法律法規(guī)能夠順利制定并得到有效實(shí)施。

總之，在制度建設(shè)方面，深圳人民充分發(fā)揮了移民城市的移民精神，使誘致性制度變遷成為深圳強(qiáng)制性制度變遷的有力補(bǔ)充。

將上述三方面的因素進(jìn)行進(jìn)一步的解析并建立它們之間的相互關(guān)系，可形成深圳三角形的制度形成特征：

圖1 深圳制度的構(gòu)成模式圖——以建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為核心的分析框架

三、深圳制度優(yōu)勢(shì)的綜合實(shí)證分析——政府效率

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)最重要的研究視角就是提出了交易費(fèi)用的概念，它為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋制度的本質(zhì)及制度的變遷提供了最為重要的工具。交易費(fèi)用是一個(gè)復(fù)雜的概念，雖然可以進(jìn)行定量分析，但因?yàn)閿?shù)據(jù)取得不容易，通常將提高政府效率看作是降低交易成本的重要途徑。在此，我們嘗試對(duì)深圳的政府效率做出評(píng)價(jià)，以說(shuō)明深圳的制度優(yōu)勢(shì)。

（一）政府效率評(píng)價(jià)模型的構(gòu)建

1.政府產(chǎn)出指標(biāo)的選取

政府的產(chǎn)出包括公共服務(wù)、人民生活、生態(tài)環(huán)境。一些文獻(xiàn)將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也作為政府產(chǎn)出，本文認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是整個(gè)城市的企業(yè)、居民和政府共同生產(chǎn)的，因而計(jì)入政府的產(chǎn)出是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

公共服務(wù)可以分為科技進(jìn)步、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障四個(gè)方面，分別由專利授權(quán)總量，公共圖書館總藏量，衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)，低保人數(shù)表示；人民生活由城鎮(zhèn)居民人均可支配收入表示；生態(tài)環(huán)境由人均公園綠地面積表示。

2.政府投入指標(biāo)的選取

衡量政府的投入包括人力和資本兩方面，因此本文用預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出表示政府的資本投入，利用國(guó)家機(jī)構(gòu)從業(yè)人員數(shù)目表示人力投入。

3.評(píng)價(jià)政府效率的投入產(chǎn)出模型的建立

本文依據(jù)指標(biāo)體系法來(lái)建立政府效率計(jì)算的模型，指標(biāo)體系法也可認(rèn)為是投入產(chǎn)出法，即各種科技資源作為投入，各種效果作為產(chǎn)出，應(yīng)用所選取的一系列指標(biāo)，建立模型進(jìn)行投入產(chǎn)出比較, 來(lái)綜合分析政府的效率。

政府投入模型：

其中, Ti為i地方政府投入綜合指標(biāo)；Tij表示為i地方政府資源的第j種投入指標(biāo)；δi表示第j種指標(biāo)對(duì)綜合投入效果影響的重要程度，即權(quán)重；m 表示投入指標(biāo)的個(gè)數(shù)總和(在這里m = 2) 。

政府產(chǎn)出模型：

其中, Ci為i地方政府產(chǎn)出綜合指標(biāo)，Cij表示為i地方政府的第j種政府產(chǎn)出指標(biāo)；λj表示第j種產(chǎn)出指標(biāo)對(duì)產(chǎn)出綜合效果影響的重要程度，也即權(quán)重；n表示產(chǎn)出指標(biāo)的個(gè)數(shù)總和(在這里n = 7) 。

表1 政府產(chǎn)出指標(biāo)

表2 政府投入指標(biāo)

通過(guò)對(duì)上述模型(1)與模型(2)的計(jì)算可以分別計(jì)算出各地方政府投入綜合指標(biāo)和地方政府產(chǎn)出綜合指標(biāo)，進(jìn)而得出各地方政府資源投入產(chǎn)出比，即地方政府效率模型。

科技資源配置效率的投入產(chǎn)出關(guān)系可以用下列模型表示：

根據(jù)Ei值的大小可以比較得出各地區(qū)科技資源配置效率的差異，Ei值越大，表明資源的配置效果越好。

（二）資料來(lái)源與數(shù)據(jù)處理

為全面地反映各地區(qū)一段時(shí)期內(nèi)的政府活動(dòng)狀況，同時(shí)為了減少隨機(jī)因素的干擾，并考慮到政府活動(dòng)由投入到發(fā)生產(chǎn)出效果有一個(gè)相對(duì)滯后的過(guò)程，因此本文在分析過(guò)程中采用了近2年的累計(jì)數(shù)據(jù)，其中政府投入指標(biāo)選擇在2005-2006年；政府產(chǎn)出指標(biāo)選擇2006-2007年的數(shù)據(jù)，科技產(chǎn)出指標(biāo)數(shù)據(jù)均比科技投入指標(biāo)數(shù)據(jù)滯后一年。

由于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出都受到通貨膨脹因素的影響，因此，這兩項(xiàng)指標(biāo)在進(jìn)行累加之前，都需利用價(jià)格指數(shù)，折算成2006年的標(biāo)準(zhǔn)值。

通過(guò)以上數(shù)據(jù)處理方法，各指標(biāo)各年度的數(shù)據(jù)折合累計(jì)計(jì)算而得到的匯總數(shù)值如表3所示。

表3 折算后的政府投入?yún)R總指標(biāo)與政府產(chǎn)出匯總指標(biāo)（兩年累計(jì)）

（三）深圳政府效率的計(jì)算與分析

1.運(yùn)用主成分分析法確定投入產(chǎn)出指標(biāo)的權(quán)重

在多要素分析中，權(quán)重的選取是個(gè)難點(diǎn)。其中，定性和定量的方法都有廣泛的應(yīng)用。在一些研究中，對(duì)不同要素的權(quán)重常常使用主觀評(píng)分的方法，根據(jù)主觀經(jīng)驗(yàn)或?qū)＜以u(píng)判，事先設(shè)定好綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中各指標(biāo)的權(quán)重。這種主觀評(píng)分的方法不可避免地增加了指標(biāo)的隨意性，減少了客觀性。為了避免這種缺陷，本文試圖采用客觀評(píng)分的方法——主成分分析法來(lái)確定各指標(biāo)的權(quán)重。

運(yùn)用SPSS 統(tǒng)計(jì)分析軟件Factor 過(guò)程對(duì)指標(biāo)進(jìn)行主成分分析。主成分個(gè)數(shù)提取原則為主成分對(duì)應(yīng)的特征值大于1且主成分累計(jì)貢獻(xiàn)率≥85%的前m 個(gè)主成分，通過(guò)表3可知，應(yīng)提取2個(gè)主成分。通過(guò)表3-2分析可知，C1，C2，C3，C4在第一主成分（F1）上，為公共服務(wù)主成分； C5，C6在第二主成分（F2）上，為市民生活質(zhì)量主成分。

用表5中的數(shù)據(jù)除以主成分相對(duì)應(yīng)的特征根開平方根便得到兩個(gè)主成分中每個(gè)指標(biāo)所對(duì)應(yīng)的系數(shù)。

用第一主成分F1 中每個(gè)指標(biāo)所對(duì)應(yīng)的系數(shù)乘上第一主成分F1 所對(duì)應(yīng)的貢獻(xiàn)率再除以所提取兩個(gè)主成分的兩個(gè)貢獻(xiàn)率之和，然后加上第二主成分F2 中每個(gè)指標(biāo)所對(duì)應(yīng)的系數(shù)乘上第二主成分F2 所對(duì)應(yīng)的貢獻(xiàn)率再除以所提取兩個(gè)主成分的兩個(gè)貢獻(xiàn)率之和，即可得到投入指標(biāo)的綜合得分模型：

同理也可得到產(chǎn)出指標(biāo)的綜合得分模型：

2.四個(gè)城市政府效率的計(jì)算與比較

首先需要將表3中的數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，公式為：

利用公式（1），（2），（3）計(jì)算四個(gè)城市地方政府的效率，可得：

表4 投入指標(biāo)主成分的全部解釋方差

表5 投入指標(biāo)主成分的載荷矩陣

表6 主成分所對(duì)應(yīng)投入指標(biāo)系數(shù)

有必要說(shuō)明，第一，政府效率值只是反映政府資源配置效率的相對(duì)效果，并非是真正的配置效率值，只說(shuō)明各地方政府資源配置效果的相對(duì)好壞，其值越大政府效率越高；第二，政府效率值高，只表明其投入產(chǎn)出比高，不表明地方政府的產(chǎn)出高。

由此可見，深圳政府產(chǎn)出少而效率高；北京、上海政府產(chǎn)出高而效率低。當(dāng)以提供城市公共服務(wù)、保障人民生活水平、維護(hù)城市生態(tài)環(huán)境作為政府的主要職能，來(lái)評(píng)價(jià)地方政府的效率時(shí)，深圳政府雖然并不像北京、上海那樣大的產(chǎn)出，但是地方政府單位產(chǎn)出占用的資源卻是相對(duì)最小的。

表7 運(yùn)用主成分分析求得的四個(gè)城市政府效率

圖2 深圳、廣州、北京、上海的政府產(chǎn)出與政府效率分析

上述分析說(shuō)明，深圳政府多年在機(jī)構(gòu)改革方面是有成效的，這就是建立了一個(gè)相對(duì)有效率的政府。今后的目標(biāo)是：一方面，要保持甚至繼續(xù)提高政府效率；另一方面，提高政府提供公共服務(wù)的數(shù)量與水平，更大程度地履行政府職能。

綜合上述原因，使得雖然在1992年之前，有廈門、珠海、汕頭等城市同樣被劃為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，但都沒(méi)有取得與深圳同樣的發(fā)展成就。這其中不能否認(rèn)深圳的綜合制度優(yōu)勢(shì)。

四、制度建設(shè)方面存在的不足

深圳的制度設(shè)計(jì)首先是以試驗(yàn)性為初衷，其次明顯以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向，并且具有速成特征（從1992年獲得特區(qū)立法權(quán)算起，至今不過(guò)20年時(shí)間），所以，在促進(jìn)深圳取得舉世矚目的成就的同時(shí)，隨著國(guó)家改革開放的深入以及深圳自身的全面發(fā)展要求，也存在明顯的制度缺陷，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：

（一）速成式的制度建設(shè)過(guò)程導(dǎo)致正式規(guī)則的移植與現(xiàn)實(shí)中非正式規(guī)則的矛盾未能及時(shí)化解

深圳的特區(qū)制度是在快速發(fā)展過(guò)程中，在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)建立起來(lái)的，因此具有一種速成特征。這種特征，一方面適應(yīng)了特區(qū)這種特殊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的需要，另一方面，也導(dǎo)致制度建設(shè)中難免存在互相矛盾、考慮不周等問(wèn)題，也就是其中正式規(guī)則與非正式規(guī)則沒(méi)有有機(jī)銜接與融合，因此沒(méi)有形成良好的制度實(shí)施環(huán)境。導(dǎo)致這一問(wèn)題的原因是在移植正式規(guī)則的時(shí)候，沒(méi)有充分考慮其與原有制度基礎(chǔ)、特別是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)多年歷史形成、并保留下來(lái)的非正式規(guī)則的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

正式規(guī)則具有可移植性。相當(dāng)部分的正式規(guī)則，尤其是那些具有國(guó)際慣例性質(zhì)的正式規(guī)則，只要不與群體的非正式規(guī)則形成強(qiáng)烈沖突，就可以從一地移植到另一地，這樣可以大大降低正式規(guī)則創(chuàng)新和變遷的成本⑤。建國(guó)后，我國(guó)建立的社會(huì)主義制度是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為主體的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制長(zhǎng)期被認(rèn)為是資本主義的產(chǎn)物。雖然改革開放后論證了社會(huì)主義制度也可以運(yùn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但必須承認(rèn)，當(dāng)時(shí)我們并沒(méi)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)。所以，在深圳作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的試驗(yàn)區(qū)開始建設(shè)以后，相當(dāng)多的制度安排是借鑒境外的規(guī)則制定出來(lái)的。這種作法本身符合制度的特性。也正是由于正式規(guī)則的這種特性，幫助深圳特區(qū)制度建設(shè)縮短了時(shí)間，使得深圳在建設(shè)之初所形成的制度創(chuàng)新力量，極大地促進(jìn)了城市發(fā)展。但是，要注意的是所移植的規(guī)則與刻有制度發(fā)展的歷史烙印的現(xiàn)存制度環(huán)境之間是否缺乏必要的“契合”（fits）。這也正是深圳在制度建設(shè)方面的缺陷之一。

今天深圳在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中形成的集體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和租金經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，可以說(shuō)是典型的制度移植過(guò)程中對(duì)現(xiàn)實(shí)的妥協(xié)表現(xiàn)。由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中對(duì)城市化的認(rèn)識(shí)不夠全面和深入，忽視了相應(yīng)的補(bǔ)充性政策建設(shè)，沒(méi)有及時(shí)化解現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)實(shí)體與傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)乃至傳統(tǒng)宗族勢(shì)力等之間的矛盾，以至于集體經(jīng)濟(jì)和租金經(jīng)濟(jì)在一條特殊的軌道中日益壯大甚至變異，成為影響今后深圳產(chǎn)業(yè)升級(jí)的一大障礙。

（二）以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為取向的發(fā)展政策形成“重經(jīng)濟(jì)、輕社會(huì)”的制度結(jié)構(gòu)

據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究揭示，后進(jìn)國(guó)家若想取得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的成功，如東亞那些成功的國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)所展示出來(lái)的，都遵循了一個(gè)共同的政策取向，它包含兩方面的主要內(nèi)容：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策（growth policies）和補(bǔ)充性政策（complementary policies）⑥。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策指那些促進(jìn)私人企業(yè)發(fā)展的措施，如描繪發(fā)展目標(biāo)、制定計(jì)劃和戰(zhàn)略、開發(fā)人力資源、提供技術(shù)、改善基礎(chǔ)設(shè)施、吸引外資、擴(kuò)大金融市場(chǎng)等。補(bǔ)充性政策則是那些為應(yīng)對(duì)快速增長(zhǎng)帶來(lái)的問(wèn)題而采取的措施，這些問(wèn)題包括不平等的擴(kuò)大、污染、城市化、人口遷移、資產(chǎn)泡沫、腐敗、享樂(lè)主義、傳統(tǒng)價(jià)值觀和習(xí)俗的淪喪等等。增長(zhǎng)政策是根本，補(bǔ)充性政策在第二位，后者為緩和因前者的成功實(shí)施而產(chǎn)生的新矛盾服務(wù)。補(bǔ)充性政策可以理解為屬于廣義的分配政策的社會(huì)政策，是產(chǎn)業(yè)政策的補(bǔ)充。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)上的高速增長(zhǎng)一旦啟動(dòng)，社會(huì)變革就不可避免，身處產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的人必將經(jīng)歷生活方式甚至生活態(tài)度的劇變，并因此埋下社會(huì)緊張關(guān)系的種子。如果這種緊張關(guān)系不能得到妥善處理，就可能導(dǎo)致政治沖突，最終影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展自身。所以，只有增長(zhǎng)政策和補(bǔ)充性政策都能有效發(fā)揮作用，發(fā)展才能持續(xù)。

我國(guó)的改革開放也是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為首要目標(biāo)，效率優(yōu)先成為很長(zhǎng)一段時(shí)間的發(fā)展定理。深圳作為改革開放的排頭兵，更是在全國(guó)率先提出了“時(shí)間就是金錢、效率就是生命”（1983）的口號(hào)。其次，深圳既然是以經(jīng)濟(jì)特區(qū)為名創(chuàng)建的，其制度安排必然更多地側(cè)重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。當(dāng)城市發(fā)展到一定階段，越來(lái)越多地面臨發(fā)展中出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題時(shí)，基于效率優(yōu)先考慮而做的制度安排，難免表現(xiàn)出阻滯性，甚至成為城市進(jìn)一步發(fā)展的障礙。

（三）誘致性制度變遷中政府占主導(dǎo)地位，由上而下的制度設(shè)計(jì)路徑忽視多元利益集團(tuán)的訴求表達(dá)

關(guān)于制度變遷的方式，經(jīng)濟(jì)學(xué)界通常認(rèn)為有兩種：強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷。誘致性制度變遷指的是一群（個(gè)）人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性變遷，而強(qiáng)制性制度變遷指的是由政府法令引起的制度變遷。在社會(huì)制度變遷過(guò)程中，政府是最重要的一個(gè)⑦，初始的制度變遷常由政府推動(dòng)。深圳的制度變遷也符合這一規(guī)律。回顧深圳經(jīng)濟(jì)體制的形成過(guò)程，可以說(shuō)是由國(guó)家的強(qiáng)制性制度變遷為先導(dǎo)，其后主要是在以政府推動(dòng)為主的誘致性制度變遷展開。

在深圳的制度變遷過(guò)程中，政府顯然在制度變遷過(guò)程中扮演了更為重要的角色。的確，產(chǎn)權(quán)保護(hù)、良好的法律和金融環(huán)境等是公認(rèn)的可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度條件，政府恰恰是這些條件的最有力的提供者。但制度從來(lái)就不是抽象的原則與完美的理論的（簡(jiǎn)單化）具體化，它是不同利益集團(tuán)彼此博弈的結(jié)果。在國(guó)家主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷作為深圳城市發(fā)展的推動(dòng)者之后，以地方政府為主導(dǎo)的誘致性制度變遷過(guò)程，必須充分體現(xiàn)不同利益集團(tuán)的“利益交集”，并能有效地調(diào)節(jié)因利益分歧而造成的“利益沖突”。此外，制度也應(yīng)該能夠與制度所處的社會(huì)意識(shí)形態(tài)、信仰結(jié)構(gòu)、道德倫理體系相吻合，否則，制度就會(huì)失去對(duì)個(gè)人行為和公共選擇行為的調(diào)節(jié)功能，因?yàn)橹贫葧?huì)隨時(shí)處在與公眾的價(jià)值訴求的沖突之中，從而失去應(yīng)有的權(quán)威性和合法性。因此，一種看起來(lái)好的制度安排或者被理論證明是高效的制度安排，會(huì)因?yàn)榕c社會(huì)公共信念、道德倫理體系不相吻合而造成個(gè)人行為和公共選擇行為“失序”，從而造成巨大的社會(huì)交易成本。因此，制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，雖然政府是最重要的角色，但也要充分體現(xiàn)不同利益集團(tuán)的訴求，以實(shí)現(xiàn)博弈均衡的制度目標(biāo)。但深圳的制度形成過(guò)程中，特別是以法律法規(guī)等為代表的正式規(guī)則部分，人為設(shè)計(jì)因素過(guò)強(qiáng)，而且是典型的由而下的制度設(shè)計(jì)路徑，缺失了制度形成過(guò)程不同利益集團(tuán)的博弈過(guò)程，使得制度不能有效代表各個(gè)利益群體的利益，進(jìn)而與現(xiàn)實(shí)中的各種利益集團(tuán)發(fā)生沖突。

五、再造特區(qū)優(yōu)勢(shì)的制度框架

長(zhǎng)期以來(lái)，人們把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力局限在資本、技術(shù)、人力資源等物的要素的投入上，忽略了制度因素，以至于使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論受到實(shí)踐的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，直到新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的出現(xiàn)。諾思通過(guò)西方經(jīng)濟(jì)史的實(shí)證研究證明，即使在技術(shù)沒(méi)有發(fā)生變化的情況下，通過(guò)制度創(chuàng)新或制度變遷也能夠提高生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)揭示了制度變遷對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決定性作用，甚至有國(guó)外學(xué)者通過(guò)對(duì)制度與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)關(guān)系問(wèn)題的研究，認(rèn)為一定的制度安排能促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的自動(dòng)轉(zhuǎn)換⑧。這對(duì)于正在轉(zhuǎn)型中的深圳的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和制度創(chuàng)新，具有啟發(fā)意義。所以，通過(guò)制度安排，為深圳產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，是政府能做也是必須要做的事情。

在今后的發(fā)展過(guò)程中，要建立具有深圳特區(qū)優(yōu)勢(shì)的制度框架，仍然要發(fā)揮深圳制度構(gòu)成中在國(guó)家支持、區(qū)位和移民城市三方面的優(yōu)勢(shì)（參見圖1），只是需要根據(jù)新的國(guó)家形勢(shì)和深圳發(fā)展需要，進(jìn)行部分調(diào)整。

與之前深圳的制度構(gòu)成相比，國(guó)家支持層面的內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生了根本性變化；區(qū)位優(yōu)勢(shì)雖然不像之前那么突出，但如果改變思路，依然有很大的發(fā)展空間；移民城市的特征雖然在弱化，但不可否認(rèn)深圳依然具有移民城市的吸引力和發(fā)展?jié)摿?，甚至有學(xué)者認(rèn)為正是移民文化創(chuàng)造了深圳的發(fā)展奇跡。其實(shí)，深圳作為移民城市，在30年的發(fā)展歷程中，移民們所具有的開拓創(chuàng)新精神，通過(guò)在嶄新的環(huán)境中的艱苦創(chuàng)業(yè)，最初的出于本能的團(tuán)結(jié)互助，已經(jīng)部分轉(zhuǎn)化、固化成更有價(jià)值的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資本，這一點(diǎn)在深圳的企業(yè)家群體中尤其明顯。與此同時(shí)，不斷涌進(jìn)的外來(lái)打工者，在離鄉(xiāng)背井的情況下，普遍具有吃苦耐勞的精神，這些都是深圳在今后的發(fā)展中，作為移民城市所表現(xiàn)出來(lái)的不同于其他城市的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

在上述基礎(chǔ)上，如果要再造特區(qū)優(yōu)勢(shì)，制度建設(shè)過(guò)程中地方政府的作用顯得至關(guān)重要，他需要凝聚各方力量，有力推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型。今后地方政府要發(fā)揮更積極主動(dòng)的作用，最關(guān)鍵者，是移民城市最核心的特點(diǎn)——開拓創(chuàng)新精神需要體現(xiàn)在政府行為中，包括通過(guò)職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)行卓有成效的制度建設(shè)；以綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)為契機(jī)，統(tǒng)籌國(guó)家、區(qū)域、和地方各個(gè)層面的發(fā)展要求和發(fā)展資源；將各方面的制度優(yōu)勢(shì)，整合轉(zhuǎn)化為引領(lǐng)城市發(fā)展的推動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)誘致性制度變遷過(guò)程。深圳未來(lái)的制度優(yōu)勢(shì)，將體現(xiàn)在繼作為中國(guó)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的試驗(yàn)區(qū)之后，又成為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的試驗(yàn)區(qū)，并最終實(shí)現(xiàn)深圳現(xiàn)代化目標(biāo)（見圖3）。

圖3 以完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的深圳制度優(yōu)勢(shì)構(gòu)成框架

注釋：

①韋森,前言,道格拉斯·C·諾思 著,杭行譯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效,上海:格致出版社,2008：26.

②五個(gè)統(tǒng)一指：統(tǒng)一特區(qū)企業(yè)所得稅稅率，統(tǒng)一內(nèi)外兩套流轉(zhuǎn)稅制，統(tǒng)一地方稅制，統(tǒng)一特區(qū)稅收優(yōu)惠政策，統(tǒng)一特區(qū)企業(yè)所得稅計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)。

③陶慶，協(xié)商民主中相互賦權(quán)的和諧社會(huì)——以深圳市福街商家草根組織為例,濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào),2006,(1)：1-9.

④張康之.“熟人”與“陌生人”的人際關(guān)系比較.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008,(2)：58-64.

⑤對(duì)于制度的定義有很多種，諾思將制度定義為規(guī)范人的行為的規(guī)則的說(shuō)法得到普遍認(rèn)同，諾思同時(shí)還將制度劃分為正式規(guī)則和非正式規(guī)則兩類以及它們的實(shí)施特征。參見：宋鍵.制度構(gòu)成之芻議.商場(chǎng)現(xiàn)代化,2005,(7):162-163.

⑥大野健一.東亞的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政治發(fā)展.青木昌彥,吳敬璉編.從威權(quán)到民主——可持續(xù)發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué).中信出版社,2008:67-86.

⑦汪丁丁.再論制度創(chuàng)新的一般過(guò)程,盛洪編.現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)(下卷) [M].北京:北京大學(xué)出版社,2003.

⑧黎文峰.制度變遷與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)研究,2003年暨南大學(xué)碩士論文.

An Empirical Analysis of the Institution of Shenzhen Special Economic Zone and Its Future Prospective

Li Dongquan, Zhu Qilian

Based on the relevant theories of New Institutional Economics, the paper analyzes the evolution of the institution of Shenzhen Special Economic Zone.It points out that the advantages of the institution come from preferential national policy, geo-advantage, and abundant inflow of migrant workers.Through an empirical analysis of the municipal government’s efficiency, it is concluded that Shenzhen has institutional advantages over other domestic cities.Meanwhile, there exist imperfections in the evolution of such an institution.The author suggests an institutional framework aimed at perfecting the socialist market economy system to be built so as to maintain the institutional advantages and to smoothen the transition process of urban development.

institutional innovation; institutional transformation; institutional framework; empirical study; Shenzhen Special Economic Zone

F127.9

李東泉，博士，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院城市規(guī)劃與管理系副教授；朱祁連，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院城市規(guī)劃與管理系碩士。

（責(zé)任編輯：盧小文）