■錢立月

近年來，中央和地方出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，財政投入逐年增加，與此同時涉農(nóng)資金違紀違法案件呈現(xiàn)多發(fā)、群發(fā)趨勢，給涉農(nóng)資金管理提出了嚴峻的挑戰(zhàn)和考驗。最近，紹興市財政局會同市檢察院、市農(nóng)業(yè)局組成聯(lián)合調(diào)查組，對市本級及6個縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)系統(tǒng)近三年來財政涉農(nóng)資金使用管理的特點、難點和薄弱環(huán)節(jié)進行了專題調(diào)研，進一步探索加強管理，規(guī)避風險，預(yù)防違法違紀行為的辦法和措施?，F(xiàn)結(jié)合調(diào)研提出一些粗淺的想法。

一、當前涉農(nóng)資金監(jiān)管的主要特點和薄弱環(huán)節(jié)

目前，屬于農(nóng)業(yè)系統(tǒng)管理的涉農(nóng)財政專項資金主要分為補貼、獎勵和項目補助三大類。市縣兩級財政、農(nóng)業(yè)部門集中反映當前涉農(nóng)資金監(jiān)管 “四多四少”矛盾突出。

其中“四多”是指：一資金數(shù)量多。隨著黨和政府對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民關(guān)心支持力度的不斷加大，政府投入的強農(nóng)惠農(nóng)資金量越來越大，工作量和管理難度也越來越大；二項目種類多。設(shè)專項資金成了開展工作的前提，且建新不撤舊，多年“滾雪球”，以致項目種類繁多；三服務(wù)對象多。特別是普惠制專項資金，一個縣（市）幾十萬農(nóng)戶，國家工作人員打交道的對象多且很復(fù)雜；四涉及部門多。涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、建設(shè)、交通、社會保障等眾多部門，財政內(nèi)部也相對地涉及多個歸口管理處（科）室，有的甚至多個處室管著同一個專項資金，多頭、分散管理，風險環(huán)節(jié)也相應(yīng)增多。

“四少”：一是監(jiān)管力量缺少。工作需要一定數(shù)量和質(zhì)量的人才能做好。但目前往往一兩個人要負責全縣市、全鎮(zhèn)鄉(xiāng)和全村的涉農(nóng)項目的管理，力不從心。同時復(fù)合型監(jiān)管人才缺乏，管資金的缺專業(yè)知識，管技術(shù)的不懂財務(wù)監(jiān)管；二是監(jiān)管經(jīng)費短少。專項資金屬于特定款項，必須?？顚Ｓ?，不可以用來作為監(jiān)管費用。鎮(zhèn)村干部往往兼職從事涉農(nóng)資金管理工作，如村一級大部分由文書兼任，但卻沒有相應(yīng)的報酬，縣級部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作經(jīng)費也很少，直接影響了監(jiān)管的力度和質(zhì)量；三是監(jiān)管手段較少。涉農(nóng)資金量大面廣，環(huán)節(jié)復(fù)雜，但有效的監(jiān)管手段很少，如土地面積審核把關(guān)、項目實施的監(jiān)管等，需要村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)把好第一關(guān)。但現(xiàn)實中一些村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)從促進當?shù)亟?jīng)濟和維護地方利益出發(fā)，只要當?shù)剞r(nóng)戶、項目主體能爭取到資金，把關(guān)不“設(shè)防”，審核只是“過堂”，一路“綠燈”。而縣市部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有直接制約權(quán)，無法追究其責任；四是管理經(jīng)驗偏少。有效完善的制度是建立在經(jīng)驗基礎(chǔ)上的。涉農(nóng)資金的設(shè)置和使用有的是根據(jù)形勢和某種需要設(shè)置，實行一項資金一個辦法管理，屬于應(yīng)急式、應(yīng)景式行為，事先對資金的管理和使用沒有也不可能提出完美的監(jiān)管辦法。實際運行中情況千差萬別、千變?nèi)f化，“你有政策，我有對策”，被一些人鉆政策漏洞和空子的情況時有發(fā)生。

由于以上“四多四少”的矛盾，帶來資金、項目管理上的“四難”，成為涉農(nóng)資金監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)：

第一，項目信息審查難。信息審查主要對立項、項目投資和工程驗收等數(shù)據(jù)信息的審核把關(guān)，重點看項目申報和實施是否符合申報條件和要求。實際工作中，操作難度很大。一是如各類種糧補貼、統(tǒng)防統(tǒng)治補貼和土地流轉(zhuǎn)補貼等涉及田畝面積信息核對，由于涉及千家萬戶，財政或農(nóng)業(yè)部門直接核對、測量等操作難度很大，即使有的將經(jīng)濟作物當成糧食作物上報，不同作物套種面積不按規(guī)定減半等，也很難核對，防不勝防；二是公示效果不理想，目前涉農(nóng)資金管理信息大多采取農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)公示和項目實施村、鎮(zhèn)公示，由于農(nóng)戶不關(guān)心或部分公示者有意無意地規(guī)避行為，公示的程序雖到位了，但效果卻大打折扣，有可能導(dǎo)致虛報、人情等不實項目；三是由于一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目存在部門間多頭管理，預(yù)算資金切塊下達，信息不公開、不對稱，易造成重復(fù)申報、多頭申報。如同一設(shè)施大棚，有可能在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資金、農(nóng)機購置補貼等方面多頭申報，重復(fù)享受財政政策。

第二，實施過程監(jiān)控難。如統(tǒng)防統(tǒng)治等機械化作業(yè)，補貼以農(nóng)業(yè)合作社與農(nóng)戶簽訂的作業(yè)服務(wù)協(xié)議作依據(jù)，實際工作中，防治要多次實施才能完成，作業(yè)面積現(xiàn)場很難界定，如村鎮(zhèn)監(jiān)督不到位，可能出現(xiàn)套取財政資金的行為。一些項目建設(shè)如對實施過程疏于管理，容易出現(xiàn)偷工減料騙取財政補助，管理人員失職、瀆職現(xiàn)象。在農(nóng)機購置補貼等工作中，有的人鉆政策空子進行指標易地借用，有的人將購買的農(nóng)機倒賣獲利等，防控難度很大。

第三，項目效果驗收難。項目驗收環(huán)節(jié)，由于人力、精力、知識等方面的缺陷，會出現(xiàn)驗收走過場，導(dǎo)致實際建設(shè)內(nèi)容與下達建設(shè)計劃不符，出現(xiàn)報多建少、虛開發(fā)票、項目“以舊充新”、套取財政資金現(xiàn)象。如在項目投資審查驗收時，由于部門缺乏工程審價專業(yè)人員，審計事務(wù)所也僅核定財務(wù)數(shù)據(jù)，對工程項目實際投資很難以審深、審?fù)?；項目建成后，由于沒有專人跟蹤問效，一些農(nóng)業(yè)企業(yè)為追求經(jīng)濟效益，在得到項目資金補助后改變實施計劃，導(dǎo)致無法實現(xiàn)涉農(nóng)資金預(yù)期社會效益，削弱了公共財政的作用。

第四，違規(guī)責任追究難。一方面，有的人包括一些國家工作人員認為涉農(nóng)資金是“唐僧肉”，給誰都一樣，誰都可以吃，這種錯誤意識一定程度上淡化了涉農(nóng)資金管理的氛圍。另一方面由于涉農(nóng)資金涉及的面很廣，環(huán)節(jié)很多很復(fù)雜，且一些資金特別是普惠制資金分解到每個農(nóng)戶或業(yè)主的份額相對較少，違規(guī)業(yè)主侵犯的是公共資金，對某個個體沒有直接利害關(guān)系，一旦出現(xiàn)農(nóng)戶或項目業(yè)主虛報冒領(lǐng)、套取騙取財政資金，或管理這些資金的工作人員出現(xiàn)失管現(xiàn)象時，責任往往很難落實、追究到位。

二、加強涉農(nóng)資金監(jiān)管的對策和建議

涉農(nóng)資金作為公共投入資源，應(yīng)遵循“優(yōu)化結(jié)構(gòu)、確保重點；規(guī)范管理、強化約束；量力而行、注重績效”的基本原則，加強監(jiān)督與管理。

（一）搞好三項整合

按照“科學(xué)設(shè)置、保障重點、指標管理”的原則，采取切塊歸并，打包整合的辦法，整合多部門、多項目、多來源的涉農(nóng)專項資金。

1、政策整合。突出支持重點，立足全局考慮，防止只求面上好看，不顧實際成效；只求應(yīng)付當前，不管解決長遠的短期行為，或撒胡椒面，人人碗里都有一星半點，但又都派不上大用場，事倍功半。2010年，紹興市政府將23個涉農(nóng)文件60多條政策整合成一個文件27條政策，改變了資金小而散、缺乏系統(tǒng)性的狀況，2011年進一步整合了改革發(fā)展、科技、經(jīng)信、建設(shè)、人社、民政、質(zhì)監(jiān)、郵政等相關(guān)涉農(nóng)資金，起到了較好的作用。

2、項目整合。確保重點，注重績效，收攏五指、捏緊拳頭，發(fā)揮財政專項資金“四兩撥千斤”的作用。按項目性質(zhì)，盡可能將使用分散但性質(zhì)相同，用途相近的資金項目進行整合；按項目實施，圍繞重點項目和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，將與之能相補的其他項目進行整合，為重點項目和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展打基礎(chǔ)；按資金級次，將上級與本級內(nèi)容、用途相同而目前分別管理核算的資金項目進行對接整合，統(tǒng)一管理。

3、管理權(quán)整合。通過縱向串聯(lián)、橫向并聯(lián)，整合管理、監(jiān)督資源。重點是三個方面：第一是財政部門內(nèi)部預(yù)算編制、資金撥付、監(jiān)督評價之間，建立既相互協(xié)調(diào)又相互制約的工作機制；第二是財政內(nèi)部對同類、相似用途的資金，而又有多個不同處室管理的資金，歸類到一個處室為主管理；第三是財政外部負責涉農(nóng)資金的部門之間，可建立常設(shè)聯(lián)合辦公機構(gòu)或松散型的聯(lián)審辦公室，實行聯(lián)審聯(lián)批。設(shè)立或增加各級部門單位的監(jiān)管工作經(jīng)費，對村一級兼職人員給予一定的津貼報酬，以保證日常監(jiān)管的有效開展。

（二）把好“三道關(guān)口”

1、把好立項關(guān)。資金項目設(shè)置“以必須為前提，以重點為基準”，嚴格審核，充分論證。完善信息公開方式，立項前要及時有效公開財政扶持政策、項目申報要求等情況，真正落實群眾對涉農(nóng)資金的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)；建立和完善涉農(nóng)項目庫，實行涉農(nóng)項目預(yù)備制度，將財政扶持的已建、在建、待建項目信息登記入庫，做到“以庫定項”；推行多部門聯(lián)審聯(lián)批，信息共享，相互制約監(jiān)督。通過這些辦法，避免無序選擇、隨意調(diào)整，多頭申報、重復(fù)立項。

2、把好現(xiàn)場關(guān)。強化對村鎮(zhèn)涉農(nóng)項目資金的一線監(jiān)管和就地監(jiān)督，聘請?zhí)匮O(jiān)督員等第三方參與監(jiān)督。要賦予鎮(zhèn)村對涉農(nóng)資金的監(jiān)管權(quán)限，明晰監(jiān)管責任，建立考核辦法，將涉農(nóng)資金監(jiān)管納入部門和單位崗位目標責任制考核范圍，加強違規(guī)行為的追究力度。財政、農(nóng)業(yè)等管理部門要改進工作作風，強化對項目現(xiàn)場的實地核查、過程監(jiān)管、實時監(jiān)控，監(jiān)管業(yè)主單位嚴格執(zhí)行涉農(nóng)資金管理辦法。

3、把好驗收關(guān)。要建立和完善項目驗收管理辦法，明確驗收參與人員、驗收標準、驗收程序、驗收責任和失職追究辦法，采取聽、看、問、查、核等多種手段，做到驗收人員一個不少，驗收程序一個不減，驗收標準一點不降，驗收環(huán)節(jié)一個不漏。對一些專業(yè)性強、技術(shù)含量高的項目，應(yīng)采取專家評審制度，聘請專業(yè)技術(shù)人員參與驗收工作，驗收達不到標準的堅決不予過關(guān)。對驗收工作中不履行職責，不負責任的工作人員給予組織處理，對有不按標準實施、不按規(guī)定操作等違規(guī)行為的業(yè)主，在嚴肅處理的同時，建立黑名單制度，限制或取消其參與涉農(nóng)資金項目。

（三）加強三項管理

1、加強制度管理。建立健全科學(xué)、規(guī)范、覆蓋全面的涉農(nóng)資金管理制度體系。第一建立標準化的操作程序，按照“先建制度，后分資金，先規(guī)范，后運作”原則，制定專項資金管理辦法，嚴格按規(guī)程操作；第二建立信息化管理系統(tǒng)，將涉農(nóng)資金管理融入到財政業(yè)務(wù)管理整個運行鏈條之中，實現(xiàn)科技支撐、信息共享、實時跟蹤、持續(xù)改進；第三建立常態(tài)化的日常管理制度，建立和完善公開公示、日常督查、內(nèi)外協(xié)調(diào)、考核考評、責任追究等管理制度。

2、加強績效管理。每年可由財政部門委托中介機構(gòu)等第三方人員，會同涉農(nóng)管理部門進行評審或?qū)徲?，做到事前有預(yù)期目標評審，事中有跟蹤問效，事后有績效評審，以強化對涉農(nóng)資金立項、實施、驗收、使用的全程監(jiān)管。對沒有達到預(yù)期目標的項目，對責任人和責任單位采取相應(yīng)的處理處罰措施。

3、加強風險管理。樹立風險憂患意識，要清醒地認識到風險無處不在，無時不在，風險防范必須人無例外，事無遺漏，時無空檔。根據(jù)涉農(nóng)資金的管理特點和規(guī)律，針對立項確定、期間管理、財務(wù)執(zhí)行、項目驗收等工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和部位，全面查找風險點，制定風險預(yù)警處置辦法，及時處置已經(jīng)出現(xiàn)的風險或風險苗頭。堅持預(yù)防廉政風險和預(yù)防執(zhí)法風險并重，高度重視對執(zhí)法風險的預(yù)防，加強案例研究解剖，分析案件發(fā)生的原因，查找制度缺陷、管理漏洞和發(fā)案規(guī)律。強化崗位風險教育，使每個干部職工明確崗位職責、明確崗位廉政風險點、明確崗位廉政要求、明確違反廉政行為規(guī)范的嚴重后果，進一步增強自覺防范、系統(tǒng)防范、預(yù)先防范的意識。