鄧 俊，譚徐明，王英華，劉建剛

（中國水利水電科學研究院 水利史研究所，北京 100048）

1 研究背景

中國大運河（包括京杭運河、浙東運河、隋唐運河）有明確記載的歷史始于春秋的邗溝。元代開通惠河、會通河，形成了北起北京南至杭州、過錢塘江直抵寧波海口，溝通海河、黃河、淮河、長江、太湖、錢塘江六大水系，縱貫中國東部平原的南北水道。現(xiàn)在大運河仍然是重要的防汛、灌溉渠道，是南水北調東線的輸水主干線，是北煤南運和長江三角洲地區(qū)物流的運輸通道。

大運河是具有重要歷史文化價值、代表中華民族偉大創(chuàng)造力的水利工程，目前留存的運河仍然發(fā)揮著防洪、除澇、灌溉、供水、水資源調配、區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護、水運等水利與航運功能，其中北運河、南運河是海河北系和南系的干流，淮揚運河部分河段是淮河的入江水道。2006年國家文物局將京杭大運河整體公布為全國重點文物保護單位，并列入申報世界文化遺產(chǎn)預備名單。2009年大運河遺產(chǎn)保護與管理總體規(guī)劃編制工作啟動。2011年04月12日首批對外公布的《大運河申報世界文化遺產(chǎn)預備名單》中，包括了132個遺產(chǎn)點和43段河道，其中大部分河段及在用水工設施屬于水利系統(tǒng)管理。在申遺的大形勢和文化遺產(chǎn)保護的新要求新背景下，有必要盡快開展有關法律與管理機制的研究，建立起一套層次清晰、可操作性強的法規(guī)制度體系。

多年來，部分運河處于多部門管理且又難以有效管理的境地。大運河跨越8?。ㄊ校?、流經(jīng)33個城市，涉及文物、水利、航運、交通、城建、環(huán)保、發(fā)改委、國土資源等10多個管理部門。目前在國家宏觀層面上，沒有一個統(tǒng)一的運河管理機構，而是根據(jù)功能，被分散在水利部、建設部、國土部、交通部、文物局等部門；在各省市，基本上由各地的相對應部門管理。管理職能交叉，保護及管理狀況復雜。近年來運河北方河段長期斷流，致使河道萎縮、工程設施嚴重破壞，部分河道、灘區(qū)被占用，或淪為容納污水的場所；濟寧以南通航的水道，與古運河逐漸分離，遺留的具有歷史價值的河道成為區(qū)域水利工程，原運河的工程設施由于管理體制不健全，多數(shù)處于無人管理的狀態(tài)，河道被占用，閘壩廢棄。河道萎縮和水利功能蛻化后，運河遺產(chǎn)很快遭到破壞，更使運河行洪能力削弱甚至消失，使河道和周邊區(qū)域生態(tài)和景觀環(huán)境惡化。

而且由于一直以來缺乏保護水利文化遺產(chǎn)的意識，隨著工程建設、航道整治等重大工程的相繼開展，部分運河工程和沿線留存的水柜（即小水庫，為區(qū)域水源工程）、運河河道逐漸廢棄，一些具有歷史價值的工程遭受破壞。

因此，運河工程的保護和利用不僅是保護文化遺產(chǎn)的需要，更是運河的水利功能恢復，進而修復河道生態(tài)，造福沿岸百姓的需要。不僅需要在文物部門在遺址保護層面開展工作，更需要水利部門對運河工程予以搶救性保護，并對文物保護提供水利科學技術的支撐。

2 不同管理目標下現(xiàn)有法律法規(guī)體系的沖突

中國大運河已被列入全國重點文物保護單位，并在全力沖刺申遺，同時，大運河遺產(chǎn)點和河段涉及到大量在用水工設施、運河河道等，仍然承擔著重要的防洪、灌溉、生態(tài)等水利功能，當前又面臨著南水北調東線工程的開工建設。在多頭并管的形勢下，基于不同管理目標下現(xiàn)有的法律法規(guī)之間有不少沖突和矛盾的地方。

文物系統(tǒng)適用于大運河的法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國文物保護法》（2007年）；《中華人民共和國文物保護法實施條例》（2003年），見表1。

水行政法規(guī)主要有：《中華人民共和國水法》（2002年）；《中華人民共和國防洪法》（1997年）；《中華人民共和國水污染防治法》（2008年）；《中華人民共和國水土保持法》（1991年）；《中華人民共和國環(huán)境保護法》（1989年）；《中華人民共和國河道管理條例》（1988年）；《中華人民共和國防汛條例》（1991年）；《中華人民共和國航道管理條例》（1987年）；中華人民共和國文物保護法（2002）以“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”為方針。文物保護主要針對可移動文物和不可移動文物（即保護單位）（2002年文物法修訂增加了歷史文化名城的概念），保護單位一般是一個建筑個體或完整的建筑組群，見表2。

表1 《文物保護法》對文保單位的規(guī)定

我國關于水的法律是圍繞著水資源和防洪、防污展開的法律體系、水行政法規(guī)。

表2 水法規(guī)的相關規(guī)定

以上對比可知，傳統(tǒng)意義上的文物保護與河道、在用的水利設施的管理要求之間存在著以下問題：（1）保護與發(fā)展的矛盾。傳統(tǒng)意義上的文物保護單位強調時間坐標，傾向于“靜止”狀態(tài)的保護。文物法規(guī)定對文物保護單位不得改變原狀，這是我國數(shù)十年來符合國情的經(jīng)驗總結，但是是針對古遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻和壁畫（后來增加了近現(xiàn)代史跡和代表性建筑）等紀念性很強的遺產(chǎn)的。而大運河仍然發(fā)揮著重要的防洪、灌溉、供水、生態(tài)和航運等功能，面臨著發(fā)展的要求，比如防洪要求，如太湖流域水環(huán)境綜合治理重點水利工程等；南水北調工程的建設要求；航道升級要求，如京杭大運河的江南運河段“四改三”工程，航道需要加寬和局部裁彎取直，以適應新的航運發(fā)展需要等等。因此，現(xiàn)有的《文物保護法》、文物古跡保護準則對原狀、對保護范圍和建控地帶的控制要求和管理中的行政許可程序要求等文保單位管理模式難以適應大運河保護管理的實際需要。（2）管理的缺失。2011年4月大運河保護和申遺省部際會商小組第三次會議原則通過了《大運河遺產(chǎn)保護和管理總體規(guī)劃》，總體規(guī)劃基本是依據(jù)《文物法》對大運河河道、湖泊及在用古代水工設施進行管理，劃分保護范圍與監(jiān)控地帶，制定管理規(guī)定?？傮w規(guī)劃明確了河道遺產(chǎn)的管理權屬不變，保護范圍和建設控制地帶也按現(xiàn)行各省、市相關法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定的河道管理范圍或水利工程管理范圍劃定，但考慮到世界遺產(chǎn)真實性、完整性的保護需要，對保護范圍和建設控制地帶提出了相應的保護要求和控制措施。水利行業(yè)法規(guī)中的一部分要求是與大運河遺產(chǎn)保護的要求相同的，但是缺乏對水利遺產(chǎn)保護的明確規(guī)定，并不能完全覆蓋大運河的整體保護，存在對遺產(chǎn)本體和環(huán)境歷史文化價值保護方面重視不夠的缺陷，因此在以后的管理和保護工作中，無本部門的法可依。

在今后實際的管理工作中，不同的部門基于不同目標對運河的管理勢必產(chǎn)生激烈的沖突與矛盾。這些都需要出臺一部綜合性的法律、法規(guī)，對大運河實行全面完整的保護。

3 國內外案例借鑒

3.1 米迪運河管理組織法國米迪運河1996年12月7日被列入《世界遺產(chǎn)名錄》。目前米迪運河的管理分國家級和地方級。國家級涉及的行政管理部門有土地、裝備與交通部、環(huán)境部和文化部，具體管理機構為法國航道管理局（VNF），這是1991年成立的國家公共事業(yè)單位；在地方，涉及的行政管理機構有圖盧茲大區(qū)航管局。國家建筑與城市管理局負責受保護遺址和景觀的管理，具體通過大區(qū)環(huán)境管理局進行管理；文化部下屬的大區(qū)文化管理局專門管理列入《世界遺產(chǎn)名錄》的歷史紀念物。

在政策法規(guī)方面，米迪運河適用的法規(guī)是《公共水域及運河條例》，該條例管轄法國境內所有水道。條例中設有專門章節(jié)（第236-245）規(guī)定米迪運河的管理，米迪運河也是《條例》中唯一一條享有專門章節(jié)規(guī)定的法國境內水道，其中第245條規(guī)定了運河管理部門和沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)對運河的保護和維護職責[1]。該條例要求由法國航道管理局負責管理運河及其相交的引水渠，而由地方各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構負責管理供給運河水的自然河流，與運河不相交但仍在運河行政范圍內的引水渠則依情況不同分別負責，運河本體上的橋梁歸運河管理部門維護，而運河本體之外的橋梁由地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責。

米迪運河擁有權責明確的保護管理機構，并通過專門的法律，對遺產(chǎn)構成，運河上的水利設施、附屬建筑物的管理權屬以及維護運河的具體單位做了詳細的闡釋與管理規(guī)定，使管理有章可依。

3.2 美國墾務局文化資源管理（CRM）項目美國墾務局創(chuàng)建于1902年，下屬于美國內政部，負責管理美國西部的水資源管理和水力發(fā)電。

美國從20世紀60年代起越來越關注河流及其流域的長期生態(tài)和文化價值。美國墾務局1974年開始文化資源管理（CRM）項目，在管轄權限內管理文化資源。到現(xiàn)在，該項目已經(jīng)擴展到文化資源的法律、需求、公眾關注等方面，而且還在增加。其主要職責有：鑒別、評估、鼓勵對文化資源的保護；管理博物館的藏品；與利益相關者的協(xié)商；促進文物教育。

墾務局設立了“國家遺產(chǎn)名錄”，將水利遺產(chǎn)在國家注冊：對象是在美國歷史、考古、建筑、工程及文化的歷史上有重大意義的水利工程、墾務局管轄范圍內的考古遺址、構筑物等。名錄里有些是工程建筑物，例如胡佛大壩（1981年列入名錄），反映了墾務局在堤壩和灌溉系統(tǒng)的設計和施工方面的突出成就；有些是考古遺址，例如內達華州印第安人村莊遺址（Pueblo Grande De Nevada）（1982年列入名錄）；還有一些墾務局在工程開發(fā)過程中獲得的建筑物和構件。所有這些都是反映過去的不可替代資源，比如化石等。

美國墾務局通過文化資源管理項目，將管理范圍內的水利文化資源主動的進行保護、展示，達到了行業(yè)形象展示、水利科普、文化遺產(chǎn)的傳承等多重目標。

3.3 中國歷史文化名城保護實踐為了保存環(huán)境、保持成片的街區(qū)，我國出臺了《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》（2008），適用于歷史文化名城名鎮(zhèn)名村申報、批準、規(guī)劃、保護；并在《文物法》第二章第十四條增加了有關歷史文化名城保護的內容，配合《歷史文化名城保護條例》。

《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》的行政主體是國務院建設主管部門、文物主管部門；保護原則是科學規(guī)劃、嚴格保護；強調保護的是歷史真實性、風貌完整性、功能延續(xù)性，而非完全的“靜止”狀態(tài)的保護。

4 大運河保護與管理的建議

大運河作為仍在使用的活態(tài)遺產(chǎn)，現(xiàn)有的《文物保護法》和文保單位管理模式難以適應大運河保護管理的實際需要。大運河保護與管理涉及多個省市，各地、各部門的保護觀念也存在差距，具體保護措施難以統(tǒng)一，發(fā)生破壞行為時責任也難以界定和追究。

目前國家文物局已經(jīng)組織有關單位編制大運河文化遺產(chǎn)保護與管理規(guī)劃和展開基于文物保護的法律研究。在申遺的大形勢下，水利行業(yè)對大運河管理的制度建設相對滯后，開展基于水利功能的大運河保護與管理法律法規(guī)建設迫在眉睫。

大運河的保護工作是一項全面而系統(tǒng)的工程，必須聚集各方力量，形成工作合力，建立健全大運河立體保護的長效機制。綜上，對大運河的保護管理應當制定專門的法規(guī)性文件，對大運河保護的基本指導思想、原則、主要內容、保護規(guī)劃的編制與審批程序、專項保護資金的設立、保護工作的監(jiān)督檢查以及相應的法律責任等作出明確規(guī)定，推動大運河的保護與管理工作走上法制化、科學化、規(guī)范化軌道。

（1）基本指導思想。對大運河保護立法的指導思想應有別于傳統(tǒng)文物的“靜態(tài)保護”，在科學發(fā)展觀的指導下，妥善處理同國家重點水利工程的關系、保護與發(fā)展的關系，有效保護沿線文物的基礎上，進行科學合理的利用，修復運河生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?？山梃b歷史街區(qū)（村鎮(zhèn)）的立法和保護管理規(guī)定，即科學規(guī)劃、嚴格保護，強調對歷史真實性、風貌完整性、功能延續(xù)性的保護。在保護與弘揚中華文化的同時，使沿岸人民的生活更加美好；（2）行政主體。行政主體宜為水利部門會同文物部門共同保護與管理；（3）主要內容。確定保護范圍，分層次、有重點進行保護。與水利功能相關的大運河保護主體主要有河道和重點水利工程。河道又可分為：在用運河、多次改造歷史價值不高的運河以及具有代表性的重要節(jié)點段。在用運河允許在不影響其核心價值的前提下，進行必要的整治以至局部改建；對于近現(xiàn)代經(jīng)過多次改造、歷史價值不高的點段，可有較大的靈活性，以保護整體風貌為主；對具有代表性的重要節(jié)點，以原狀保護為主。

對重點水利工程首先要在功能上進行文物保護、工程管理和運用的優(yōu)先次序定位，明確文物保護與防洪、水資源調配、河道整治、水毀工程修復等工作發(fā)生沖突時，水利功能優(yōu)先。大運河應以防洪安全為前提，凡防洪調度過程中對運河遺產(chǎn)造成損害的，應在防洪任務完成后將水毀工程及岸域環(huán)境恢復原狀。

5 結論

長期以來，大運河的保護和整治，存在條塊分割、多頭并管的局面，缺乏整體保護規(guī)劃和統(tǒng)一的管理協(xié)調機制。這成為制約大運河保護和管理的一個很重要的問題。而管理與保護必須有法可依、有章可循，長達千余公里的大運河所出現(xiàn)的環(huán)保、文物和非物質文化保護、運輸、旅游等一系列問題，未能解決的主要原因是法律、法規(guī)的不健全或執(zhí)法不嚴造成的，開展基于水利功能的大運河保護與管理法律法規(guī)建設迫在眉睫。

[1]于冰.法國米迪運河考察記[J].中國文化遺產(chǎn)，2009（3）：109.