劉新逢

（婁底職業(yè)技術學院，湖南 婁底 417000）

1 現(xiàn)階段婁底市農村土地流轉的現(xiàn)狀

近年來，隨著我市不斷推進城鎮(zhèn)化和快速發(fā)展二、三產業(yè)，大量農村剩余勞動力實現(xiàn)了向城市向工業(yè)領域的轉移，過去他們所承包的土地可以通過租賃等方式流轉到農業(yè)大戶、農業(yè)合作化組織的手中，發(fā)揮種糧大戶的專業(yè)特長，從而促進了農村土地的合理有序流轉。理清目前農村土地流轉現(xiàn)狀，以及影響土地流轉的各種因素，能夠加快農村土地承包經(jīng)營權流轉速度，有利于農村土地的集中，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，最終促進農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，下表為婁底市農業(yè)基本數(shù)據(jù)。

表 2002-2011年婁底市農業(yè)基本數(shù)據(jù)

（1）總體流轉程度偏低，但不同地區(qū)流轉規(guī)模有所差異。從上世紀80年代初實行家庭聯(lián)產承包責任制以來，婁底市土地經(jīng)營權的流轉就從沒有間斷過。八十年代中后期，農村土地已經(jīng)開始小規(guī)模流轉，持續(xù)到現(xiàn)在已有二十多年，不過流轉的規(guī)模一直不高，流轉時間不長，寧可到期又繼續(xù)流轉，無論是從流轉的時間長度還是從流轉的規(guī)模等方面看，農地流轉市場都不算發(fā)達，流轉土地面積占全部農村耕地面積不足5%。只是到了2002年以后，土地流轉的速度才不斷加快，流轉的規(guī)模也在不斷擴大。從婁底市范圍看，農村土地承包經(jīng)營權流轉數(shù)量和規(guī)模都是一年比一年有所提高。到2011年，全市流轉的農村土地承包總面積 達到了23.37千公頃，占家庭承包耕地面積 14%。比 2002年的 4%左右有較大幅度的提高。雖然如此，婁底市的絕對土地流轉速度仍然偏慢，相對流轉比例偏低。對于不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分析看，各地地形地貌不同，勞動力外出數(shù)量也不相同，土地流轉呈現(xiàn)較大的地域差異。雙峰、漣源兩地，土地相對較為平整，易于機械化作業(yè)，加上本區(qū)域內鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較少（漣源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要為建筑修路等在外地施工的企業(yè)），農民外出打工數(shù)量較多，土地流轉比例相對較高，達到16.5%，婁星區(qū)、冷水江區(qū)域內企業(yè)多，農民本地就業(yè)較充分，就近打工的同時也耕作了自家的土地，雖然經(jīng)濟更活躍一些，土地的流轉反而不及雙峰漣源，流轉面積占總耕地面積之比約為12.7%,新化多山區(qū)，農地分散，不利于機械化作業(yè)，經(jīng)濟也不活躍，農民外出打工的數(shù)量也相對較少，土地流轉的比例最低，只有9.3%。

（2）參與土地承包經(jīng)營權流轉主體多元化，土地流轉模式多元化。早期農村土地流轉主要發(fā)生在農戶與農戶之間，但是，隨著農村土地流轉規(guī)模不斷加大，速度不斷加快，農地的流轉已經(jīng)不只是限于農戶之間了。參與土地流轉的主體除了普通農戶外，還有種養(yǎng)大戶、農業(yè)企業(yè)、農民專業(yè)合作組織以及股份合作社等（對于農業(yè)用地轉為非農用地，參與主體主要為政府、開發(fā)商、工業(yè)企業(yè)等，不在本論文研究范圍內）。農地流轉參與主體日益多元化，土地流轉模式日益多元化。

2 對幾種土地流轉模式的特點分析

隨著越來越多的農業(yè)人口從事非農產業(yè)，實現(xiàn)勞動力轉移，大力發(fā)展城鎮(zhèn)化，讓更多的農民從農村進入城市，促使土地承包經(jīng)營權流轉日益加速，由于不同地區(qū)有不同的地形特點，不同的人員流動情況，不同的經(jīng)濟發(fā)展狀況，流轉模式也呈現(xiàn)出各自不同的特點，學術界對此進行了探討，分析各種流轉模式的優(yōu)劣。在黨的十七屆三中全會上，提出了土地承包經(jīng)營權允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉，通過對現(xiàn)行土地流轉模式進行剖析，從中找出有利于土地流轉，有利于農民保障，有利于農民收入提高的流轉模式。

（1）轉包模式。土地轉包，指的是農戶將自己承包期內的土地，轉包給第三方，受讓人向原承包方履行新約定的權利義務，原承包方與發(fā)包方依然履行原承包合同所約定的權利義務，新舊承包方共同承擔農業(yè)生產風險。根據(jù)土地質量好壞、農民預期土地收益，轉包模式又可以分為三種類型:一是有償轉包，新承包方向原承包方支付一定數(shù)量的轉包費，取得土地使用權，國家支持農業(yè)的各類補貼費用也由原承包方獲得；此類情況多發(fā)生在城鄉(xiāng)結合部，農業(yè)收益較高的地方。二是無償轉包，新承包方不需要支付給原承包方轉包費，國家在土地上的各類補貼仍由原承包方獲得；此類情況也是我調查婁底市各區(qū)域內最普遍的轉包類型。三是倒貼轉包，即轉包人需向新承包人提供一定數(shù)量的補貼，此情況通常出現(xiàn)在較富裕的地區(qū)，農民一般不愿從事農業(yè)生產，政府為了防止土地撂荒，對撂荒土地有一定經(jīng)濟處罰，為了避免經(jīng)濟上被罰而倒貼轉包。轉包模式的優(yōu)點是，運作簡便，易于實施，目前婁底市的土地流轉主要采用這一模式，在土地流轉中占有較大的比重，達到了48%（實際比例只會更高，好多此類流轉沒有統(tǒng)計出來）。缺點是隨意性較大，阻礙農業(yè)生產經(jīng)營者長期大量對農業(yè)的投入。這種模式并不能根本解決農地規(guī)模經(jīng)營的問題，農地分散經(jīng)營依然存在。

（2）轉讓模式。土地轉讓，指的是農戶將自己承包期內的土地，轉讓給新的承包者，原承包方與發(fā)包方之間的權利義務關系取消，由受讓方與發(fā)包方之間建立新的承包關系，由新的承包方承擔相應的義務，也享受相應的權利，土地的生產經(jīng)營與原承包方無關，原承包方的土地承包經(jīng)營權資格喪失。轉讓模式的優(yōu)點是，轉讓這一土地流轉模式帶有永久性質，通過轉讓可實現(xiàn)分散土地向生產經(jīng)營能力強的專業(yè)大戶轉移，有利于土地的集中和規(guī)模的擴大，對加速實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，提高土地的農業(yè)利用價值，發(fā)展農業(yè)機械化都有積極意義，如果這一地區(qū)的二三產業(yè)很發(fā)達，社會保障體系健全，廣大農業(yè)人口實現(xiàn)了向非農產業(yè)轉移，已脫離了土地，不需以土地作為基本保障，在政府的引導下可以發(fā)展這一模式。轉讓模式的缺點是，轉讓帶有永久性改變土地承包經(jīng)營權，首先，轉讓會造成土地失去其生存保障功能，如果經(jīng)濟出現(xiàn)大的波動，會造成失地農民失去生活來源，帶來社會動蕩風險，其次，農民往往無法準確評估土地實際價值，轉讓會使農民利益受損，可能成為資本對弱小者的掠奪，最后，土地價值總是隨著經(jīng)濟的發(fā)展而提高，轉讓將使農民得不到土地的增值收益，因此政府一定要慎重對待轉讓模式，加強對農民利益的保護，切忌盲目推行，更不能強制推行，近期報道的農民被上樓事件，應引起政府的高度重視。婁底市土地流轉中通過轉讓流轉的規(guī)模很少，不到總流轉面積的3%。這也與婁底市當前的經(jīng)濟發(fā)展狀況相適應。

（3）出租模式。土地出租，指的是承包方將所承包土地按照出租合同的約定，在一定期限內，租賃給承租方，由承租方從事農業(yè)生產經(jīng)營活動，承租方向出租方支付一定租金的土地流轉模式，原承包方與發(fā)包方的承包合同不變，出租又分公司租賃型、大戶承租型和反租倒包型，實踐中反租倒包可能存在著村集體強制農戶流轉，侵害農民利益的事情發(fā)生，政策對此模式不予支持，現(xiàn)階段出租模式主要是大戶承租型和公司租賃型。

根據(jù)調查數(shù)據(jù)顯示，婁底市土地流轉中，出租模式達到了41%，尤其在雙峰縣地勢比較平坦的地區(qū)，出租模式最為普遍，有學者認為，出租模式應該成為土地流轉的首要選擇。這是因為出租模式有這幾個優(yōu)點：首先，相對于轉包模式，出租往往時間更長，有嚴格的出租合同保護雙方的利益，土地權益更穩(wěn)定，可以實現(xiàn)土地的集中和規(guī)模的擴大，激發(fā)承租人投資積極性，有利于農業(yè)機械化的發(fā)展和農業(yè)生產經(jīng)營的進步，其次，運作較為簡便，易于操作實施，不需發(fā)包方同意，只需在發(fā)包方處備案即可，是現(xiàn)階段土地流轉的較佳選擇，出租模式的不足是，出租往往只發(fā)生在土地有較好經(jīng)營效益的較平坦地區(qū)，由于承租人并沒有獲得土地的承包經(jīng)營權，制約了承租人對基本農田水利建設這種長周期大投入的積極性，難以更進一步解決土地規(guī)模經(jīng)營的問題。

（4）土地互換模式。土地互換，指的是同一集體經(jīng)濟組織內部的幾個土地承包方之間互換承包地，互換經(jīng)營權，在發(fā)包方處變更承包合同，雙方都按新的承包合同的權利義務來執(zhí)行，土地互換模式在上世紀80年代末90年代初家庭承包責任制初期較為普遍，是一種規(guī)模較小的土地承包經(jīng)營權流轉模式。通過互換土地及承包經(jīng)營權，可以實現(xiàn)連片經(jīng)營，對改變地塊分散零粹有一定的作用，也可方便經(jīng)營管理，不足之處是不能夠根本解決小農經(jīng)濟模式，不能實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，不能帶動農業(yè)機械化發(fā)展，其互換規(guī)模很小，是土地流轉的初級階段。

（5）入股模式。入股是指承包戶將自己經(jīng)營的部分或者全部土地的承包經(jīng)營權折合成股份入股，與發(fā)起者共同組成股份制公司或股份制企業(yè)，發(fā)起者可能是集體經(jīng)濟組織，可能是農業(yè)公司，也可能是具有實力的農業(yè)大戶和農機大戶，組成利益共享、風險共擔的共同體，集體擁有土地所有權，農戶擁有土地承包權，經(jīng)營單位擁有土地經(jīng)營權，農民的收入來源主要有兩個方面，一個是參加經(jīng)營單位的生產勞動，依法獲得工資收益，另一個是按土地折算而成的股份數(shù)參與分紅。入股模式的優(yōu)點是：可以將農戶零散土地集中起來，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，有利于引進科學技術，提高經(jīng)營效益，提高農業(yè)機械化水平，增強抵抗市場風險的能力，需具備的條件是：第一集體內非農經(jīng)濟發(fā)達，農業(yè)收入占比低，絕大部分農民有穩(wěn)定的非農收入，村集體自身經(jīng)濟實力強，第二領導能力強，綜合開發(fā)效益高，民主意識強，第三所選產業(yè)項目好，經(jīng)濟效益顯著，產業(yè)化開發(fā)便利。婁底市的土地股份合作制約占全部流轉土地面積的9%，大多發(fā)生在城市郊區(qū)的村集體里面，比如婁星區(qū)的中陽村、高溪村，村集體產業(yè)很強大，三產業(yè)也很發(fā)達，農業(yè)產值所占比重很低，農村土地由村集體統(tǒng)一經(jīng)營，按股份分紅。由上可知，實施土地入股要求較高，目前我國大部分農村地區(qū)并不具備這些條件，并沒有普遍適用性。入股模式的缺點是，在世界范圍內實踐表明家庭農場是最適合農業(yè)生產經(jīng)營特點的模式，公司化運作并不是很適合農業(yè)領域，第二，公司化運作中資本總是占據(jù)更強大的力量，如果土地所占股份太少，也就失去分紅的意義，第三，一部分公司經(jīng)營風險將轉移到農民身上，以當前中國農民的經(jīng)濟能力和綜合素養(yǎng)還不足以承擔，第四，當公司出現(xiàn)倒閉時，土地的處理沒有現(xiàn)行的法律依據(jù)，如果用土地來承擔破產清算，失地農民將失去生存保障。

3 土地流轉中存在的主要問題

在加快發(fā)展社會主義新農村建設，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的時期，要調整農業(yè)產業(yè)結構，要大力減少農業(yè)就業(yè)人口使之向城鎮(zhèn)轉移，要使土地上的經(jīng)濟效益得到提高，使土地利用率增加，必須合理適度流轉土地承包經(jīng)營權，然而，由于我國自身不夠完善的土地制度，各方面人的因素的影響，各地復雜的社會實際情況，使土地流轉過程中產生了一系列的問題，怎么貫徹落實黨的富民政策，怎么保證農民利益不受損害，怎么規(guī)范土地流轉市場，是土地流轉上政府要重點解決的問題。

（1）土地流轉收益分配不合理，農民利益受到侵害。我國土地存在主體多元化的特點，可能出現(xiàn)“三權分立”，集體有土地的所有權，但集體又分多種不同的級別，有生產隊、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體等，農戶有承包經(jīng)營權，通過土地流轉二者可能分離，既農戶有承包權，承租者、股份企業(yè)等有經(jīng)營權，所以各方有各自不同的利益訴求，農戶更多時候處于弱者的地位，利益容易受到損害，引發(fā)諸多矛盾和問題，實踐中，有些是農戶之間自發(fā)完成的流轉，有些是集體主導完成的流轉，其中轉包、轉讓、互換等土地流轉模式往往在農戶之間自發(fā)完成，集體不會分享土地流轉的收益，農戶的利益較不容易受到損害，只是在轉讓模式中需政府加強監(jiān)督防止農民的利益損失，集體主導模式主要包括反租倒包、土地入股等方式，對于集體流轉的方式，就可能會發(fā)生利益分配上的不公。如反租倒包模式，常見的流轉過程是集體先與農戶簽訂委托合同，取得委托資格后再代表全體農戶與受讓人訂立合同，受讓人只與集體進行交易，合同約定的租金再返還給農戶手中，爭取利益者和利益獲得者的不一致，必然導致它缺乏對農戶意愿的足夠尊重，往往會產生某些強制性流轉。也可能存在集體侵占農戶利益的情況，土地入股也往往由集體主導，很多時候村集體領導就是土地入股形成的股份制公司領導，在這樣一個民主決策民主監(jiān)督并不健全的時代，集體侵占、公務消費等都會損害到農戶的利益，例如漣源市橋頭河鎮(zhèn)某村委會通過委托合同得到村民土地的代理權，通過招商把土地出租給了一家園林綠化公司，經(jīng)營城市綠化用的苗木，共計500多畝，合同約定農戶每年可得租金為450元/畝村集體獲得50元/畝的管理費，這一項目確實給當?shù)剞r民帶來了經(jīng)濟效益，公司雇用的農民也獲得了工資收入，還帶動了當?shù)厝藙?chuàng)立自己的苗木經(jīng)營企業(yè)，但后來調查發(fā)現(xiàn)，實際地租是550元/畝，一部分租金被村干部以各種名目花消了，明面上的合同租金是做了手腳的。除此之外，有些流轉收益農民也享受不到，比如隨時間所產生的增值收益。集體流轉模式的租期往往較長，一般是一定幾十年不變，流轉期間不再調整，這當然有利于受讓方經(jīng)營的開展，有利于資本的長期投資，對農業(yè)機械化的發(fā)展也是大有好處的，但目前農地的流轉價格大都只是以土地種糧食的收益作為參照，租金很低，在土地流轉合同的約定上，流轉收益沒有隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展而相應得到增長。

（2）政府角色錯位，存在強制土地流轉的現(xiàn)象。政府為了農業(yè)生產的發(fā)展一直希望土地能實現(xiàn)快速流轉，出發(fā)點雖好，但行為有問題，一是政策激勵方向失誤，影響了農民土地流轉的意愿，二是政府行政干預過度，沒有按市場化要求規(guī)范操作，而是違背農民的意愿，強制土地流轉，因此損害到了農民的根本利益。

土地流轉必須堅持“依法、自愿、有償”的原則，中央也在一系列文件中再三加以強調，政府的職責應是市場的培育者，規(guī)則的制定者，紀律的維護者，秩序的監(jiān)督者，但在一些地方政府卻并不是這樣，不只滿足裁判員的角色，而成為了裁判員與運動員的綜合體，親自參與到土地流轉市場中來，以調結構、上規(guī)模、促效益為名，強制推行土地流轉，并從中獲取自己的利益，在轉出方與受讓方的搏弈中，政府又不自覺站在了企業(yè)、資本方的立場上，只追求效率，忽略了公平，忽略了對弱勢群體的保護。有的地方政府甚至在農民不贊成的情況下，僅依靠村集體組織的同意，改變現(xiàn)有的承包關系，讓經(jīng)營大戶或工商企業(yè)進入農業(yè)領域通過強制推動，為企業(yè)獲得大量耕地，進行土地的規(guī)模開發(fā)，有的地方政府利用反租倒方式，把農民手中的土地集中起來，再承包給大戶，表面上看，有利于農業(yè)機械化發(fā)展，但從實際操作來看卻存在很多弊端。比如雙峰縣三塘鋪鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)與開發(fā)商簽訂的土地承包協(xié)議，并沒有征得全體村民的同意，這實際上否定了農戶的市場經(jīng)濟的主體地位，使家庭承包責任制變成政府經(jīng)營，對不同意反租的農戶則視為“釘子戶”，采取行政的強制手段，自愿的原則得不到體現(xiàn)，以上的種種弊端都是由于政府的角色錯位，因此，政府從土地流轉市場的參與者回歸服務者、引導者的角色定位，可適當通過合理的激勵機制來實現(xiàn)土地合理有序流轉，應該充分相信農戶的能動性和創(chuàng)造性，充分相信市場對資源的合理配置能力，讓農戶選擇最適合自己家庭實際的土地流轉模式，讓市場選擇最高效且低成本的土地流轉模式。

（3）擅自改變土地用途，破壞農民根本利益。實行土地用途的嚴格管制是我國土地管理的一項重要政策制度，農地只能農用，農村土地承包經(jīng)營權流轉，不得改變土地所有權的集體性質、不得改變土地的農業(yè)生產用途、不得損害土地上農民承包權益，當土地以各種不同模式流轉時改變的只是土地的承包經(jīng)營權，沒有改變所有權，也沒有改變土地的農業(yè)用途，不能把農業(yè)用地用于非農建設，不得在農業(yè)用地上建造永久性建筑，不得閑置拋荒土地。隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市化進程的進一步加快，城市范圍日益擴大，城市建設用地越來越緊張，有很多城市以土地為載體，以經(jīng)營城市為口號，大搞土地財政，把農用地以公益事業(yè)用途為借口改為了商業(yè)開發(fā)用地，使我國農業(yè)耕地總面積不斷下降。在農村，地方政府招商引資條件并不充分，但為了上項目，在未經(jīng)農戶同意前就與外來企業(yè)簽訂土地包租合同;有些農戶也因為眼前利益，無視包租者非農用途，而簽訂轉包合同，近幾年來，全國各地都不同程度出現(xiàn)了非法占用耕地現(xiàn)象，個別地方還發(fā)生了暴力強占耕地的現(xiàn)象，從表中可以看出婁底市的耕地面積在這十年來都是呈現(xiàn)逐年減少，2011年耕地面積相較2002年減少了14.12千公頃,十年時間減少了8%。從全國范圍來看，18億畝耕地紅線面臨嚴峻考驗。一有風吹草動，將對國家糧食安全帶來嚴重考驗。