■專題策劃：孔向陽 秦繼平 鄭家余 王毓江 執(zhí)行：汪名旵 吳明

消除貧困、實現(xiàn)共同富裕，是我國一項重要的扶貧開發(fā)政策，也是黨和政府矢志不渝的奮斗目標。在這一目標的指引下，地方各級政府大力實施扶貧開發(fā)，以徹底解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，讓全體人民共享科學發(fā)展的成果。

新世紀以來，合肥市堅持“開發(fā)、開放、開拓”的扶貧方針，以穩(wěn)定解決溫飽、實現(xiàn)脫貧致富為首要任務，以提高貧困地區(qū)自我發(fā)展能力、建立穩(wěn)定長效增收機制為重點，以破除貧困地區(qū)發(fā)展屏障、縮小區(qū)域差異為主攻方向，努力先行先試，大膽創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)，初步形成了以縣域工業(yè)化推動貧困地區(qū)發(fā)展、以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化促進貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)轉型升級、以農(nóng)村土地整治提升貧困地區(qū)新農(nóng)村建設水平、以體制機制創(chuàng)新激發(fā)貧困地區(qū)發(fā)展活力、以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念推動扶貧開發(fā)工作的新格局，探索了一條頗具“合肥特色”的扶貧開發(fā)之路。

長豐“摘帽”

3月19日，國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室發(fā)布了《國家扶貧開發(fā)工作重點縣名單》，合肥市國家級重點貧困縣長豐縣成功“摘帽”。

“長豐縣‘摘帽’的成功，源于合肥市經(jīng)濟社會快速發(fā)展所形成的帶動和輻射，更是長豐縣委、縣政府長期努力的結果。”長豐縣扶貧辦副主任朱正道總結道。

據(jù)朱正道介紹，長豐縣1994年被國務院扶貧開發(fā)領導小組確定為國定貧困縣，列入國家“八七”扶貧攻堅計劃主戰(zhàn)場。自此以后，長豐縣在合肥市的統(tǒng)一部署和安排下，牢固樹立以人為本的扶貧理念，認真貫徹落實國家及省市各項扶貧開發(fā)政策，按照開發(fā)式扶貧方針和開發(fā)與救助相結合的方式，突出重點，強力推進，力爭早日脫貧致富。

首先，發(fā)揮項目載體作用，全力推進整村扶貧。積極整合項目資金。近十年來，長豐縣整合資金51204.2余萬元，完成149個整村推進村“8+1”目標。積極發(fā)動群眾參與。按照“村民廣泛參與，貧困戶優(yōu)先受益，扶貧資源效益最大化，扶貧項目量力而行”的方式，廣泛發(fā)動重點村群眾參與項目論證、選擇、確定、建設和管理。積極加強項目資金管理，確保資金安排到項目、支出核算到項目，從資金分配到項目實施各個環(huán)節(jié)，實行全程跟蹤管理。

其次，發(fā)揮扶貧資金作用，全力推進產(chǎn)業(yè)扶貧。依托扶貧貸款發(fā)展產(chǎn)業(yè)，十年全縣累計投放扶貧小額貼息貸款8450萬元，補助財政貼息資金150萬元，受益農(nóng)戶4560戶；篩選農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、勞動密集型工業(yè)企業(yè)63個，申報產(chǎn)業(yè)化扶貧貼息貸款資金1.42億元，補助貼息資金228萬元。2006年，在全縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）、58個村實施村民生產(chǎn)發(fā)展互助資金，依托互助資金發(fā)展產(chǎn)業(yè)。投入財政資金1058萬元，受益農(nóng)戶2038戶，戶均增收1730元。

其三，發(fā)揮培訓政策作用，全力推進轉移培訓。長豐縣建立了農(nóng)村勞動力轉移培訓聯(lián)席會議制度，按照統(tǒng)一工作協(xié)調(diào)機制、統(tǒng)一轉移培訓、統(tǒng)一轉移培訓機構認定和管理、統(tǒng)一資金安排、統(tǒng)一技能鑒定、統(tǒng)一就業(yè)服務、統(tǒng)一監(jiān)督管理“七統(tǒng)一”要求，全力推進貧困農(nóng)民轉移培訓，不斷提升貧困農(nóng)民素質，有力促進了全縣勞動力的就近、就地轉移和就業(yè)。截止目前，全縣已開辦貧困勞動力轉移培訓班85期，轉移培訓貧困勞動力5161人，資助在校貧困家庭大中專學生400人，農(nóng)村實用技術培訓3980人次。

其四，發(fā)揮社會幫扶作用，全力推進扶貧成效。自2002年定點幫扶工作開展以來，省直各定點幫扶長豐單位積極履行扶貧開發(fā)職責，嚴格遵守定點幫扶聯(lián)絡工作制度，將定點幫扶工作作為一項政治任務，作為學習實踐科學發(fā)展觀的具體行動，列入本單位的工作計劃，廣泛發(fā)動，明確責任，強化措施，合力幫扶，為長豐扶貧開發(fā)工作作出了積極貢獻。

最后，大膽創(chuàng)新，發(fā)揮機制建設作用。一是健全對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核機制。將扶貧開發(fā)工作列入年度縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標考核范疇，縣直部門聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）工作由組織部會同扶貧辦進行考核，結果納入干部管理檔案，作為干部提拔任用的重要參考。二是完善管理和監(jiān)督機制。三是完善社會幫扶機制。建立相應的政策引導機制，健全和完善省、市、縣三級社會幫扶網(wǎng)絡，鼓勵、動員推進社會扶貧多元化和長效化。四是完善貧困統(tǒng)計監(jiān)測和檔案管理制度。五是扎實開展農(nóng)村最低生活保障和扶貧開發(fā)政策“兩項制度”有效銜接擴大試點工作，為扶貧開發(fā)工作科學決策提供依據(jù)。

十多年的努力終得回報。長豐縣地區(qū)生產(chǎn)總值由2000年的19.9億元增至2011年的210億元，財政收入由1.3億元增至21億元，農(nóng)民人均純收入由1461元增至7110元，成功躋身中部百強縣。貧困人口由2001年的18.14萬人減少到2010年3.98萬人，貧困發(fā)生率下降至1.5%。先后多次獲得全省、全市扶貧開發(fā)工作先進縣，全省水庫移民后期扶持項目實施先進縣，連續(xù)多年榮獲全省扶貧辦系統(tǒng)優(yōu)秀單位。

“‘摘帽’的成功并非意味著長豐縣扶貧開發(fā)工作的結束。只要貧困人口還存在，我們就需要繼續(xù)努力?！敝煺勒J為，在貧困人口規(guī)模依然不小、農(nóng)村基礎設施還很滯后、返貧現(xiàn)象仍然嚴重、扶貧資金投入不足等困難下，長豐縣的扶貧工作任重而道遠。

全面告捷

長豐縣的成功“摘帽”，是合肥市多年來堅持扶貧攻堅的一個重要成果，同時也是合肥近些年來扶貧開發(fā)取得重大成效的一個注腳。多年努力，終結碩果。合肥扶貧開發(fā)工作進入推進力度最大、貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展最快、農(nóng)村面貌變化最明顯、農(nóng)民得實惠最多的時期。

農(nóng)村貧困人口大幅度下降。2010年全市農(nóng)村貧困人口6.96萬人，在貧困標準比2005年提高50%的情況下，貧困人口比2005年減少1400人。

貧困地區(qū)農(nóng)民收入明顯增加。長豐縣農(nóng)民人均純收入由2005年的2560元增加到6120.07元，增長2.2倍，年均增長19.04%，高于同期全國和全省年均增長速度，實現(xiàn)了由低于全國、全省平均水平到全面趕超的大跨越。

貧困地區(qū)縣域經(jīng)濟實力顯著提升。長豐縣地區(qū)生產(chǎn)總值由2005年的35.1億元增長到2010年的164.5億元，年均增長達到36.1%，財政收入由2.45億元增長到13.88億元，年均增長41.46%，綜合實力進入到中部百強。

貧困地區(qū)基礎設施大幅改善。實現(xiàn)了行政村水泥路通達率達到100%，農(nóng)村客車通村率達99%。新建安全飲水工程174處，解決了74.33萬農(nóng)村人口飲水安全問題?？h鄉(xiāng)村三級環(huán)衛(wèi)隊伍配備齊全，環(huán)衛(wèi)設施實現(xiàn)全覆蓋，貧困地區(qū)衛(wèi)生條件和人居環(huán)境大幅改善。實現(xiàn)了農(nóng)村通訊、廣播電視、寬帶網(wǎng)絡行政村全覆蓋。

貧困地區(qū)社會事業(yè)全面發(fā)展。農(nóng)村教育全面實現(xiàn)“兩免一補”，農(nóng)村中小學危房改造全面完成，創(chuàng)新開展了城市重點學校與貧困地區(qū)中小學教育結對合作。健全縣鄉(xiāng)村三級衛(wèi)生服務體系，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和98.93%村衛(wèi)生室都實現(xiàn)了標準化建設，鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務一體化管理率達到100%，社區(qū)衛(wèi)生服務機構實現(xiàn)全覆蓋。農(nóng)家書屋、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、農(nóng)民建設工程全面實施。

貧困地區(qū)社會保障基本實現(xiàn)全覆蓋。長豐、肥東、肥西三縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療與居民醫(yī)保“二險合一”，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保率穩(wěn)定在98%以上。建立健全了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度、新型農(nóng)民養(yǎng)老保險制度、農(nóng)村居民最低生活保障制度和城鄉(xiāng)一體的社會救助體系，基本實現(xiàn)了社會保障制度的全覆蓋，因“老弱病殘”致貧、返貧現(xiàn)象得到有效遏制。

農(nóng)村貧困人口發(fā)展能力不斷增強。以雨露計劃為抓手，整合陽光工程、農(nóng)民工技能培訓，累計培訓農(nóng)村勞動力達二百萬人次，絕大多數(shù)貧困人口掌握了一門實用技術，增強了外出務工和就地就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。通過建立從市到村四級就業(yè)服務網(wǎng)絡，形成了城鄉(xiāng)一體的勞動力市場、就業(yè)培訓、就業(yè)促進政策、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園、就業(yè)救助、就業(yè)工作責任等體系。

創(chuàng)新扶貧

扶貧開發(fā)是一項長期性的艱巨任務，除了常規(guī)性的安排以外，還必須在體制、機制方面予以突破和創(chuàng)新。唯有如此，才能取得實效。合肥市扶貧開發(fā)工作嶄新局面的創(chuàng)立正是與他們在這方面的有益探索密切相關。

首先，堅持“三化”聯(lián)動，推進貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。合肥市委、市政府從合肥工業(yè)化比較發(fā)達的實際出發(fā)，走以“三化”促扶貧的發(fā)展道路，積極探索了一條具有合肥特色的扶貧開發(fā)路徑。

以工業(yè)化強縣。堅持把“工業(yè)強縣富民”作為加快貧困地區(qū)發(fā)展的第一發(fā)展方略。采取一系列措施支持縣域工業(yè)園區(qū)發(fā)展，創(chuàng)新推進開發(fā)區(qū)與縣區(qū)共建特色園區(qū)，促進工業(yè)向縣域轉移。縣域工業(yè)化的推進，增強了對鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)戶增收的帶動能力，2010年，全市農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)率達59%，長豐縣為43.8%。

以城鎮(zhèn)化改貌。堅持把科學規(guī)劃作為加快貧困地區(qū)發(fā)展的重要前提。通過產(chǎn)業(yè)、基礎設施、公共服務對接，促進城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置。積極推進扶貧重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)新市鎮(zhèn)建設，增強要素吸納能力，有組織、分層次地引導農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉移和集中居住。2010年全市城鎮(zhèn)化率提高到68.2%，其中長豐縣由2000年不足10%提高到38%。

以產(chǎn)業(yè)化富民。堅持把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為加快貧困地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎，走產(chǎn)業(yè)化扶貧的路子。建立農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與貧困農(nóng)戶“公司+農(nóng)戶”的利益共同體和產(chǎn)業(yè)風險保障機制，支持貧困戶發(fā)展種、養(yǎng)、加項目，帶動貧困戶增收致富。十年間，長豐縣形成了以養(yǎng)殖、果蔬、林木、優(yōu)質糧油四大主導產(chǎn)業(yè)為核心的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局，其中“長豐草莓”獲批國家地理標志，種植面積達15萬畝，成為全國草莓種植第一大縣。市級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展到67家，農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值達到85億元。農(nóng)民專業(yè)合作組織從無到有，發(fā)展到352家。農(nóng)民人均純收入由2000年的1460.93元增加到6120.07元，年均增長15.4%，高于同期全國和全省年均增長速度5.3和4.8個百分點，實現(xiàn)了由低于全國和全省平均水平到趕超的大跨越。

其次，堅持以城帶鄉(xiāng)，推進公共服務向貧困地區(qū)延伸。

統(tǒng)籌貧困地區(qū)基礎設施建設。在145個重點貧困村實施了整村推進扶貧工程，推進城鎮(zhèn)基礎設施加快向貧困地區(qū)延伸，城鄉(xiāng)交通、水利、電力、電信、環(huán)保等重大基礎設施建設形成了統(tǒng)籌推進的格局。貧困地區(qū)衛(wèi)生條件和人居環(huán)境大幅改善，實現(xiàn)了農(nóng)村通訊、廣播電視、寬帶網(wǎng)絡行政村全覆蓋。

統(tǒng)籌推進貧困地區(qū)公共服務。堅持把促進公共服務作為統(tǒng)籌貧困地區(qū)發(fā)展的重要內(nèi)容和最直觀的衡量標準。長豐、肥東、肥西三縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保率穩(wěn)定在98%以上，基本實現(xiàn)了社會保障制度的全覆蓋。同時，加快貧困地區(qū)就業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)發(fā)展。

統(tǒng)籌各級財政對扶貧開發(fā)的投入。重點在建設安排、分配政策、財政支出等方面更多地向“三農(nóng)”傾斜，努力做到予得更多、取得更少、放得更活。十年來，市級財政累計安排扶貧資金3.41億元，帶動各類資金投入達百億元，形成了以項目投入為基礎，以政策獎補為引導，以社會資本、金融資本投資為主體的多元扶貧投入機制。

再次，堅持創(chuàng)新突破，積極推進扶貧開發(fā)體制機制改革。

創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃機制。突破就扶貧抓扶貧的小模式，按照城鄉(xiāng)一體化全覆蓋要求，讓城市和農(nóng)村的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居住、生態(tài)、水系等重大專項規(guī)劃逐步實現(xiàn)對接。以規(guī)劃為引領，打破貧困地區(qū)與先發(fā)地區(qū)的發(fā)展屏障，全市形成了中心城區(qū)-城市組團-新市鎮(zhèn)-中心村的城鎮(zhèn)發(fā)展格局和開發(fā)區(qū)-產(chǎn)業(yè)集中區(qū)-農(nóng)業(yè)園區(qū)-生態(tài)保護區(qū)新型產(chǎn)業(yè)布局形態(tài)。全面完成了合肥市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的修編和包括貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村居在內(nèi)的鎮(zhèn)村規(guī)劃編制工作，初步形成了四規(guī)融合的規(guī)劃體系。

創(chuàng)新農(nóng)村土地使用制度。改革土地使用制度，推進貧困地區(qū)土地節(jié)約集約利用，優(yōu)化土地資源配置，探索完善集體建設留用地、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和農(nóng)田綜合整治等政策措施，以土地股份合作等新型合作經(jīng)濟組織為載體，加快推進土地流轉，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，與扶貧開發(fā)整村推進和連片開發(fā)模式相結合，實行田、水、路、林、村綜合整治和開發(fā)，開創(chuàng)了萬畝土地整治整村推進新農(nóng)村建設的“合肥模式”。

探索農(nóng)村股份合作改革。樹立“跳出扶貧抓扶貧”的開放式扶貧理念，探索推進貧困地區(qū)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化，大力發(fā)展土地股份合作、農(nóng)民專業(yè)合作等經(jīng)濟組織，使之不僅成為增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要途徑，形成集體經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)民持續(xù)增收的長效機制，也大大促進了農(nóng)民變市民和土地適度規(guī)模經(jīng)營，進一步創(chuàng)新、豐富和發(fā)展了合肥扶貧開發(fā)的模式，形成了由“輸血到造血”的可持續(xù)的扶貧機制。

創(chuàng)新政策扶持制度。以公共財政制度改革為重點，建立覆蓋貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)支持保護制度，在全省率先建立了市級支農(nóng)惠農(nóng)強農(nóng)的政策支撐體系，不斷增強農(nóng)業(yè)發(fā)展支撐力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災害能力和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富能力。全市政策性農(nóng)業(yè)保險領域和規(guī)模不斷擴大，基本形成國家、省、市、縣四級保險體系。

構建扶貧項目管理長效機制。建立了扶貧項目備案制、兩級公示制、招投標制、資金報賬制、竣工決算和驗收制度、項目審計制等多項管理制度。凡市里審批下達的扶貧項目一律在項目村和縣級報紙上公示，竣工完成后要設立永久性標志牌，自覺接受群眾監(jiān)督，10萬元以上的扶貧項目要進縣招投標中心，通過公開招標確定施工單位，項目竣工后要進行決算和縣級組織的綜合驗收。對市級扶貧項目實行目標管理責任制，市扶貧辦與三縣扶貧辦簽訂扶貧項目目標管理責任書，保證建設質量和工期，如果市里抽查或群眾舉報有質量問題，經(jīng)核實，將消減該縣下一年度項目資金規(guī)模。

任重道遠

據(jù)資料顯示，截止2010年底，合肥市仍有貧困人口6.96萬人，有9個省級重點扶貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)，貧困人口主要分布在江淮分水嶺嶺區(qū)、巢東北、廬南和偏遠落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)。自去年國家將扶貧標準提高到2300元后，合肥市扶貧工作呈現(xiàn)出人口數(shù)量大幅增加、分布范圍更加寬泛、由點上扶貧向面上轉變的明顯特點。部分家庭因病、因殘，缺少勞動力和致富途徑，增收困難；部分貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展仍然滯后，農(nóng)民收入與全市平均水平差距仍然較大；貧困地區(qū)農(nóng)村基礎設施仍然滯后，農(nóng)村社會保障和公共服務水平較低，自我發(fā)展能力不強；從根本上解決貧困地區(qū)農(nóng)村落后面貌，還需要長期艱苦努力。

有鑒如此，在區(qū)域調(diào)整后，全市農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展空間得到拓展，省級重點貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量增加，貧困線下人數(shù)大幅增加，扶貧開發(fā)工作面臨新形勢、新任務、新要求的新階段，合肥市將認真貫徹落實國家新一輪扶貧開發(fā)綱要，進一步加大扶貧投入與工作力度，大力實施整村推進、產(chǎn)業(yè)化扶貧、雨露計劃、連片開發(fā)扶貧、金融扶貧、資金互助扶貧工程，大力推進社會扶貧工程，實施救濟和扶貧開發(fā)雙輪驅動，努力構建大整合、大扶貧、大發(fā)展工作格局，加快推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和全面建設小康社會工程。力爭貧困地區(qū)基礎設施顯著改善，社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，人口素質明顯提高，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基本形成，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，絕對貧困現(xiàn)象基本消除。

從具體目標來說，合肥將深入實施新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶動戰(zhàn)略，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)工業(yè)化來致富農(nóng)民、城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)村、產(chǎn)業(yè)化提升農(nóng)業(yè)，推動貧困地區(qū)經(jīng)濟社會五年上臺階，十年大跨越。到2015年，按照國家扶貧標準，貧困人口數(shù)量比2010年減少一半，農(nóng)村貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入實現(xiàn)倍增，其增長幅度和基本公共服務主要領域指標高于和接近全市平均水平。到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿、不愁住，保障其義務教育、穩(wěn)定就業(yè)、基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險。扶貧對象生活水平大幅改善，貧困地區(qū)與發(fā)達地區(qū)發(fā)展差距明顯縮小，農(nóng)民收入差距擴大的趨勢逐步得到扭轉，基礎設施、社會保障、公共服務等主要領域指標達到全市平均水平。

扶貧開發(fā)，非一朝一夕之功，重在堅持與深入。本著這一思路，合肥市在國家和全省的統(tǒng)一部署下，沿著自己特色的扶貧開發(fā)之路，進一步創(chuàng)新和深入，力爭早日消除貧困，實現(xiàn)共同富裕，朝著建設區(qū)域性特大城市的目標進一步邁進。