王 蕾

0 引言

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2011年5月20日，上海市撤銷原黃浦區(qū)、盧灣區(qū)建制，建立新的黃浦區(qū)?！俺范ㄒ弧焙蟮男曼S浦區(qū)將跨入促進(jìn)“兩區(qū)融合，一體發(fā)展”的特殊階段，如何深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，結(jié)合“撤二建一”的契機(jī)，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)規(guī)劃和土地工作者提出了新的要求。因此，在轉(zhuǎn)型發(fā)展大背景之下，研究如何發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)調(diào)控作用，抓住兩區(qū)融合新機(jī)遇，打破區(qū)界壁壘，促進(jìn)各項(xiàng)空間資源有序統(tǒng)籌；如何立足規(guī)劃和土地管理工作，科學(xué)規(guī)劃新發(fā)展，推進(jìn)城區(qū)健康轉(zhuǎn)型，加快實(shí)現(xiàn)1+1＞2整合效應(yīng)。

1 理論指導(dǎo)

1.1 科學(xué)發(fā)展觀

黨的十七屆五中全會(huì)指出：面向未來，要以科學(xué)發(fā)展為主題，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，堅(jiān)持把保障和改善民生作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?，F(xiàn)階段，我國已跨入轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵期，必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展為主題，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，科學(xué)推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。實(shí)現(xiàn)“科學(xué)發(fā)展”，必須走好轉(zhuǎn)型發(fā)展之路；做好轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須堅(jiān)持“科學(xué)發(fā)展”這個(gè)主題。因此，黃浦區(qū)未來發(fā)展必須緊扣科學(xué)發(fā)展的主題，充分利用現(xiàn)有資源，發(fā)揮規(guī)劃對(duì)產(chǎn)業(yè)、功能、土地利用、公共設(shè)施等方面的引導(dǎo)調(diào)控職能，發(fā)展策略上有所創(chuàng)新，走好轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

1 新黃浦SWOT分析示意圖

1.2 供需理論

根據(jù)供需理論，從供給方面看，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化城區(qū)功能布局，提供更多的生產(chǎn)性、消費(fèi)性空間是激活有效需求的有效途徑。對(duì)黃浦區(qū)來說，產(chǎn)業(yè)升級(jí)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、各項(xiàng)資源整合完善配置是提升供給的發(fā)展方向。從需求方面看，注重保障和改善民生，提高人民生活水平，拉動(dòng)更多居民參與消費(fèi)至關(guān)重要。加快促進(jìn)舊區(qū)改造，優(yōu)化社會(huì)資源配置、完善城區(qū)人居環(huán)境是黃浦區(qū)刺激需求的有效途徑。

規(guī)劃從供需兩個(gè)層面入手，立足與供需關(guān)系緊密相關(guān)的土地、樓宇、文化、社會(huì)設(shè)施、空間景觀等資源的整合。供給方面緊扣重點(diǎn)功能區(qū)建設(shè)，著力提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展能級(jí)；需求方面統(tǒng)籌完善社會(huì)服務(wù)設(shè)施，改善人居生活環(huán)境，加快推動(dòng)促進(jìn)舊區(qū)改造，從而更好地引導(dǎo)和調(diào)控城區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

1.3 經(jīng)濟(jì)發(fā)展四階段理論

按照邁克爾·波特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展四階段理論，第一階段是要素驅(qū)動(dòng)階段，第二階段是投資驅(qū)動(dòng)階段，第三階段是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段，第四階段是財(cái)富驅(qū)動(dòng)階段。其中，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段中，作為企業(yè)，在應(yīng)用并改進(jìn)技術(shù)的基礎(chǔ)上，已開始具備獨(dú)立的技術(shù)開發(fā)能力。作為國家（區(qū)域），技術(shù)創(chuàng)新將成為提高國家（區(qū)域）競爭力的主要因素。作為國家中心城市之一的上海已從投資驅(qū)動(dòng)階段逐步開始跨入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段，而位于上海市核心的黃浦區(qū)推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展責(zé)無旁貸。

2 雙重背景分析

2.1 轉(zhuǎn)型發(fā)展

國家層面：“十二五”是國家應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)沖擊，努力保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，此外，我國已跨入人均GDP3000美元到10000美元的發(fā)展階段，已邁入部分國家發(fā)展經(jīng)歷的“中等收入陷阱”時(shí)期。應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)，跨過“中等收入陷阱”，亟需轉(zhuǎn)型發(fā)展，擴(kuò)大內(nèi)需，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。

市級(jí)層面：隨著土地、成本、環(huán)境等階段性發(fā)展瓶頸的日益凸現(xiàn)，粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已難以為繼；上海已邁過人均GDP10000美元的大關(guān)，擺脫原有發(fā)展路徑依賴，實(shí)現(xiàn)由投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)二三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)向服務(wù)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)粗放外延式增長向精明內(nèi)涵式轉(zhuǎn)型，繼續(xù)保持城市競爭力，上海在“十二五”期間，提出“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)型發(fā)展”的發(fā)展思路。

2 上海市各區(qū)縣區(qū)域面積柱狀圖（單位：平方公里）

3 上海市各區(qū)縣人口密度柱狀圖（單位：人/平方公里）

表1 外灘金融集聚帶范圍內(nèi)老大樓建筑使用構(gòu)成表

4 田子坊（左）和8號(hào)橋（右）

區(qū)級(jí)層面：“撤二建一”后的黃浦區(qū)作為上海市重要的核心區(qū)，同樣面臨著轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力。隨著外灘金融集聚帶戰(zhàn)略定位的明確以及世博會(huì)及其后續(xù)發(fā)展的深入影響，未來5年將是黃浦區(qū)服務(wù)上海發(fā)展大局，實(shí)現(xiàn)“兩區(qū)融合、一體發(fā)展”的關(guān)鍵時(shí)期。要實(shí)現(xiàn)1+1＞2整合效應(yīng)，黃浦區(qū)必須致力于整合提升、創(chuàng)新發(fā)展。

2.2 區(qū)劃調(diào)整

區(qū)劃調(diào)整后，黃浦區(qū)不僅區(qū)域面積、人口、生產(chǎn)總值、財(cái)政收入等各項(xiàng)要素有所擴(kuò)大，更重要的是利于產(chǎn)業(yè)整合，便于統(tǒng)籌規(guī)劃，減少協(xié)調(diào)成本?？傮w而言，非單純的區(qū)域擴(kuò)展，而是功能性的突破（圖1）。

3 聚焦發(fā)展

整合，包括各項(xiàng)資源的匯總和要素的提煉。原兩區(qū)的各項(xiàng)資源需予以梳理匯總，認(rèn)清發(fā)展機(jī)遇和未來發(fā)展優(yōu)勢。根據(jù)供需理論，資源要素主要可包括土地資源、樓宇資源、文化資源、社會(huì)公共資源、空間景觀資源等方面。

轉(zhuǎn)型，包括結(jié)構(gòu)的調(diào)整和能級(jí)的提升。兩區(qū)資源的整合并非簡單的梳理匯總，更是在原有資源要素基礎(chǔ)上的統(tǒng)籌和提升，并針對(duì)區(qū)域發(fā)展的劣勢和未來挑戰(zhàn)提出對(duì)策。即在各項(xiàng)資源要素匯總和統(tǒng)籌基礎(chǔ)之上，對(duì)應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和能級(jí)提升，根據(jù)供需理論，主要可集中在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、功能布局、土地利用、社會(huì)設(shè)施等方面。

創(chuàng)新，包括發(fā)展的深化和影響的拓展。創(chuàng)新是推動(dòng)城區(qū)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，除對(duì)原有發(fā)展面臨的難點(diǎn)、重點(diǎn)問題有所突破外，還需發(fā)揮自身特色，立足長遠(yuǎn)，設(shè)立發(fā)展目標(biāo)。比如發(fā)展理念、發(fā)展策略、實(shí)施機(jī)制等方面創(chuàng)新。

4 規(guī)劃策略確定

4.1 重整合——城區(qū)各項(xiàng)資源要素整合

（1）土地資源整合

土地資源仍然有限，用地結(jié)構(gòu)有待調(diào)整，集約化利用要求高。新黃浦面積為20.5平方公里，仍是上海市區(qū)域面積較小的區(qū)（圖2），土地資源彌足珍貴。此外，就人口密度而言，新黃浦居全市第二，略低于虹口區(qū)（圖3）。狹小的區(qū)域面積加上較高的人口密度，使得土地資源更顯稀缺。

其中，現(xiàn)狀建設(shè)用地面積約18.6平方公里，占區(qū)域總面積的91%。就用地結(jié)構(gòu)來看，現(xiàn)狀以居住用地和公共設(shè)施用地為主，居住用地比例最高，占建設(shè)用地的39.8%，但整體居住質(zhì)量水平不高，仍留存大量舊里，亟需改造。公共設(shè)施用地占建設(shè)用地的16%，相對(duì)國際大都市核心區(qū)來看，比例仍不夠高，與黃浦區(qū)作為上海市商務(wù)商業(yè)核心功能區(qū)定位不相符。綠化用地比例約6.6%，仍然偏低，對(duì)城區(qū)居民生活質(zhì)量和投資環(huán)境有一定影響。就開發(fā)動(dòng)態(tài)來看，可開發(fā)用地總量相對(duì)更少，且開發(fā)成本較高。因此，黃浦區(qū)未來發(fā)展需要突破土地資源瓶頸，促進(jìn)土地集約化利用，提高土地利用效能仍至關(guān)重要。

（2）樓宇資源

樓宇資源總量較高，老大樓資源豐富，集聚度仍需提升。區(qū)劃調(diào)整后，兩區(qū)現(xiàn)狀樓宇資源總量達(dá)到1280萬平方米。其中，經(jīng)市政府認(rèn)定的跨國公司地區(qū)總部達(dá)到33家，稅收億元樓宇達(dá)到40幢。此外，1949年前建造的老大樓資源豐富。以外灘金融集聚帶為例，其范圍內(nèi)明確保留169幢老大樓，總建筑面積約115萬平方米，其中100幢為優(yōu)秀歷史建筑。經(jīng)過對(duì)其使用功能的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在老大樓總量中仍有13%作為行政辦公和住宅（設(shè)施落后、居住擁擠），另有少量建筑空置，其文化和經(jīng)濟(jì)價(jià)值尚未充分發(fā)揮（表1）。此外，商務(wù)樓分布在各個(gè)區(qū)域，布局較分散，各商務(wù)區(qū)之間缺乏有機(jī)的聯(lián)系與互動(dòng)。

（3）文化設(shè)施資源

文化設(shè)施資源豐富，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展較快，分布較為零散，后續(xù)發(fā)展?jié)摿θ孕柰诰颉^(qū)劃調(diào)整使得原兩區(qū)的文化底蘊(yùn)、文化設(shè)施、文化產(chǎn)業(yè)得以高度融合，加上世博后續(xù)文化理念的延續(xù)，新黃浦區(qū)文化資源相當(dāng)豐富。其中，市級(jí)文化設(shè)施23處，環(huán)人民廣場1平方公里面積內(nèi)擁有20家音樂廳、電影院和劇場。田子坊、8號(hào)橋是上海市第一批文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)（圖4），其后續(xù)發(fā)展優(yōu)勢明顯。文化產(chǎn)業(yè)具有產(chǎn)業(yè)集群化的特征，未來文化發(fā)展仍需促進(jìn)文化要素的集聚，促進(jìn)要素互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展。此外，還需進(jìn)一步激活部分歷史文化遺產(chǎn)，以在新的時(shí)代背景下，發(fā)揮其潛在價(jià)值。

（4） 社會(huì)公共資源

社會(huì)公共資源總量充沛，品牌優(yōu)勢突出，但布局失衡、功效不足問題仍然存在。其中就教育資源來看，數(shù)量較多，布點(diǎn)較密，已擁有37所中學(xué)、31所小學(xué)、41所幼兒園；品牌優(yōu)勢明顯，其中市級(jí)示范性、實(shí)驗(yàn)性高中達(dá)到7處；但規(guī)模偏小，與規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)有差距。衛(wèi)生設(shè)施數(shù)量較多，市級(jí)醫(yī)院6處，區(qū)級(jí)醫(yī)院10處；區(qū)級(jí)醫(yī)院規(guī)模效益不佳，社區(qū)級(jí)醫(yī)院效能未得以發(fā)揮。公共文化設(shè)施市級(jí)24處，區(qū)級(jí)8處，是上海市文化設(shè)施最為集中的區(qū)域；空間分布不均，特別是中南部地區(qū)；社區(qū)級(jí)文化設(shè)施有弱化趨勢。公共體育設(shè)施共6處，為區(qū)級(jí)體育設(shè)施；規(guī)模較小，品質(zhì)和輻射力不夠；群眾性活動(dòng)場地不足。

（5）空間景觀資源

空間景觀資源豐富，點(diǎn)線面要素齊備，市區(qū)共管范圍較大，規(guī)劃控制嚴(yán)格。其中，就濱水景觀資源來看：黃浦江沿線岸線長約8.3公里，蘇州河沿岸岸線長約3公里，面積合計(jì)約4.73平方公里，占總區(qū)域面積的23%。就歷史風(fēng)貌資源來看：區(qū)域內(nèi)歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)面積約5.84平方公里，約占總區(qū)域面積的28.5%。涉及外灘（部分）、人民廣場、老城廂、衡山路－復(fù)興路（部分）4個(gè)歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)。優(yōu)秀歷史建筑總量為207處，約占全上海632處總數(shù)的32.7%。區(qū)內(nèi)擁有32條風(fēng)貌保護(hù)道路和36條風(fēng)貌保護(hù)街巷。上述兩類既是黃浦區(qū)的優(yōu)勢資源，又是發(fā)展受限因素，屬市級(jí)規(guī)劃行政主管部門管理區(qū)域，景觀要求高，規(guī)劃控制嚴(yán)格。

4.2 促轉(zhuǎn)型——城區(qū)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型

（1）產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向優(yōu)化

原黃浦區(qū)和原盧灣區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總體較為類似，產(chǎn)業(yè)類型也較為多樣，零售商業(yè)、商務(wù)服務(wù)業(yè)、休閑旅游業(yè)均較為發(fā)達(dá)。但主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)各略有側(cè)重，產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟度有所差異。原黃浦區(qū)更側(cè)重于金融服務(wù)業(yè)，外灘金融集聚帶集聚發(fā)展已上升至國家戰(zhàn)略，成為上海市打造國際金融中心“一城一帶”框架的重要組成部分；原盧灣區(qū)相對(duì)側(cè)重文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，并具有先發(fā)優(yōu)勢、品牌效應(yīng)，已擁有8號(hào)橋、田子坊、江南智造等一批國家級(jí)、市級(jí)文化創(chuàng)意園區(qū)。

通過對(duì)世界發(fā)達(dá)城市的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略分析（表2），轉(zhuǎn)型是世界各大城市發(fā)展過程中面臨的共同課題，芝加哥、倫敦、新加坡等許多大城市在自身發(fā)展的道路上，都經(jīng)歷過轉(zhuǎn)型發(fā)展，其成功轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)將給處于轉(zhuǎn)型階段的上海以及黃浦區(qū)的未來發(fā)展帶來一些借鑒和啟示。黃浦區(qū)未來促轉(zhuǎn)型著力點(diǎn)主要包括以下3方面：

一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元化。從內(nèi)涵來看，發(fā)展重點(diǎn)向外向型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，立足服務(wù)全國和全世界，主要為金融和商務(wù)服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、休閑旅游業(yè)和相關(guān)的零售商業(yè)等。從層次來看，由商務(wù)和金融服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)向商務(wù)和金融服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、休閑旅游業(yè)等多產(chǎn)業(yè)并進(jìn)的經(jīng)濟(jì)多元化格局的轉(zhuǎn)變。未來黃浦區(qū)在原產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢基礎(chǔ)上，可聚焦發(fā)展六大產(chǎn)業(yè)：金融服務(wù)業(yè)、商貿(mào)流通業(yè)、專業(yè)服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意業(yè)、休閑旅游業(yè)和航運(yùn)物流業(yè)，并推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈組合，增強(qiáng)各產(chǎn)業(yè)之間的相關(guān)性與聯(lián)系性，形成綜合集聚效益。

表2 世界發(fā)達(dá)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略分析

二是產(chǎn)業(yè)更新高端化。不僅包括傳統(tǒng)商業(yè)、商務(wù)服務(wù)業(yè)、休閑旅游業(yè)的檔次與能級(jí)的提升。而且包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)，不再以生產(chǎn)制造業(yè)為中心，更強(qiáng)調(diào)創(chuàng)意、營銷等概念，引進(jìn)價(jià)值鏈高端部門，引進(jìn)跨國、跨區(qū)域高端客戶（總部經(jīng)濟(jì)）。一方面，政策上采取差別性優(yōu)惠政策，提供良好的環(huán)境、服務(wù)及設(shè)施，吸引高端客戶入駐，發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)；另一方面，聚焦金融服務(wù)業(yè)同時(shí)，集合黃浦區(qū)的歷史稟賦和文化資源，利用世博后續(xù)利用的契機(jī)，做強(qiáng)做大知識(shí)含量高、能耗少、資源消耗少、污染低、附加值高的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。比如將豫園建成為黃金珠寶首飾創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)區(qū)。

三是產(chǎn)業(yè)分布集群化。現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集群發(fā)展已成為世界的潮流和趨勢，并主導(dǎo)著國際大都市中央商務(wù)區(qū)的發(fā)展。特別是部分產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展特征明顯，即產(chǎn)業(yè)中相互關(guān)聯(lián)的、在地理位置上相對(duì)集中的若干企業(yè)和機(jī)構(gòu)的集合，具有較強(qiáng)的群體競爭優(yōu)勢和集聚發(fā)展規(guī)模效益，比如金融服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等。因此，此類產(chǎn)業(yè)發(fā)展更需集聚化發(fā)展，形成高端產(chǎn)業(yè)集群，不僅空間上集聚分布，而且產(chǎn)業(yè)上聯(lián)動(dòng)發(fā)展。比如，深化建設(shè)外灘金融集聚帶，并推動(dòng)金融服務(wù)業(yè)與商貿(mào)流通業(yè)、航運(yùn)物流業(yè)等優(yōu)勢行業(yè)融合發(fā)展，形成以金融為核心的高端產(chǎn)業(yè)集群；融合休閑旅游、文化創(chuàng)意等，在世博會(huì)文博區(qū)和城市最佳實(shí)踐區(qū)等沿江集聚打造創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等。

5 “一帶”、“兩街”、“五個(gè)功能區(qū)”重點(diǎn)功能區(qū)布局示意圖

（2） 功能布局統(tǒng)籌

原黃浦區(qū)和原盧灣區(qū)總體空間布局略有差異，原黃浦區(qū)以“一帶三區(qū)”重點(diǎn)功能布局，主要聚焦重點(diǎn)功能區(qū)；原盧灣區(qū)采用的是“三區(qū)兩圈”功能布局方式，是全區(qū)范圍的滿覆蓋。劃分口徑不太統(tǒng)一。作為上海市轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心區(qū)域，未來發(fā)展既要與上海市總體空間布局相銜接，又要聚焦未來發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域。因此，規(guī)劃總體布局上圍繞濱江和北中南四個(gè)規(guī)劃片區(qū)，推動(dòng)“一帶”、“兩街”和“五個(gè)功能區(qū)”聯(lián)動(dòng)發(fā)展（圖5）。

“四個(gè)規(guī)劃片區(qū)”包括：以外灘金融集聚帶建設(shè)和世博浦西部分園區(qū)的后續(xù)開發(fā)為重點(diǎn)，以金融、商貿(mào)、文化、旅游等為主要功能的黃浦濱江片區(qū)；以人民廣場周邊的功能提升為核心，以專業(yè)服務(wù)業(yè)、高端商業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等為主要功能的黃浦北片區(qū)；包括淮海路—新天地市級(jí)商業(yè)中心、豫園市級(jí)商業(yè)中心以及大量的居住地區(qū)，以商務(wù)、商業(yè)、文化以及居住為主導(dǎo)功能的黃浦中片區(qū)；包含部分打浦橋地區(qū)商業(yè)中心，以一般住宅區(qū)為主的黃浦南片區(qū)。

重點(diǎn)功能區(qū)布局包括：“一帶”為外灘金融集聚帶，面積約2.6平方公里。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)包括金融業(yè)、現(xiàn)代商業(yè)、國際商貿(mào)業(yè)、專業(yè)服務(wù)業(yè)?！皟山帧保耗暇┞方謪^(qū)，面積約3.03平方公里，努力成為上海最繁榮繁華的都市綜合商圈，未來發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)包括精品商業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、餐飲業(yè)等產(chǎn)業(yè)；淮海路街區(qū)，面積約2.42平方公里。推進(jìn)商業(yè)商務(wù)功能向金陵東路延伸拓展，形成在國內(nèi)外有重要影響力的時(shí)尚商圈。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)包括現(xiàn)代商業(yè)、金融、貿(mào)易和專業(yè)服務(wù)等高端服務(wù)業(yè)，同時(shí)打造休閑旅游等功能?！拔鍌€(gè)功能區(qū)”：人民廣場公共文化商務(wù)區(qū)，面積為1.10平方公里，打造成為“海派百腦匯”，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)包括行政管理、文化產(chǎn)業(yè)、商務(wù)辦公；新天地國際高端商務(wù)區(qū)，面積為0.96平方公里，形成具有時(shí)尚特征的高端商務(wù)區(qū)。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)包括專業(yè)服務(wù)、商貿(mào)業(yè)、休閑娛樂；豫園商業(yè)文化旅游區(qū)，面積為0.70平方公里，打造上海最具民族特色的商業(yè)文化旅游區(qū)、特色商貿(mào)功能區(qū)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)包括旅游業(yè)、特色商業(yè)、創(chuàng)意設(shè)計(jì)；打浦橋綜合商務(wù)區(qū)，面積為1.05平方公里，打造上海具有影響力的綜合商務(wù)區(qū)。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)包括商業(yè)、休閑、旅游業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)；世博濱江文化博覽商務(wù)區(qū)，面積為2.50平方公里，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)包括文化創(chuàng)意設(shè)計(jì)、文化博覽、交流展示、產(chǎn)品體驗(yàn)等。

（3）用地結(jié)構(gòu)調(diào)整

原黃浦區(qū)和原盧灣區(qū)用地結(jié)構(gòu)較為類似，功能較為復(fù)合。土地使用構(gòu)成與各類設(shè)施布局相對(duì)上海其他區(qū)，具有高等級(jí)公共服務(wù)設(shè)施集中、公共設(shè)施用地和居住用地比重相對(duì)較高、商業(yè)服務(wù)功能全、商務(wù)功能定位高、社會(huì)服務(wù)設(shè)施完善等特點(diǎn)。但相對(duì)國際大都市用地結(jié)構(gòu)而言，現(xiàn)狀公共設(shè)施比重仍然較低，居住用地比重相對(duì)較高（圖6）。

促轉(zhuǎn)型主要為優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，包括：①提升公共設(shè)施用地，提升城市功能。黃浦區(qū)目前公共設(shè)施用地約占現(xiàn)狀建設(shè)用地的16%。其比例仍然較低，空間分布較為分散，聯(lián)動(dòng)性不夠，因此規(guī)劃需提升公共設(shè)施用地；②減少居住用地，提高居住品質(zhì)。居住用地約占現(xiàn)狀建設(shè)用地的39.8%。仍有部分舊里及危棚簡屋等4類住宅組團(tuán)用地，主要集中在南部區(qū)域的老城廂商業(yè)居住組團(tuán)和斜土路居住組團(tuán)內(nèi)。規(guī)劃需減少居住用地；③增加綠化用地，改善城市景觀。綠地面積為122.5公頃，占現(xiàn)狀建設(shè)用地的6.6%。主要集中在區(qū)域內(nèi)中部和南部，北部除蘇州河沿線綠地外，大型公共綠地較少。因此，規(guī)劃適當(dāng)增加大型公共綠地，完善集中綠地的布局，適當(dāng)補(bǔ)充小型公共綠地，使全區(qū)公共綠地布局更加均衡；④增加道路用地，滿足出行要求。道路廣場用地面積為473.5公頃，占現(xiàn)狀建設(shè)用地的25.4%，其中包含世博會(huì)園區(qū)及周邊的廣場用地。規(guī)劃需增加道路廣場用地，一方面更好滿足出行要求，另一方面創(chuàng)造更多公共活動(dòng)空間。

（4）社會(huì)設(shè)施完善

區(qū)劃調(diào)整后，設(shè)施總量更加充沛、種類更加齊全、品牌優(yōu)勢較為突出，但總體布局失衡、功效不足等問題仍然存在。同時(shí)，社會(huì)設(shè)施空間分布的不均衡、功效發(fā)揮的局限性，以及出現(xiàn)的服務(wù)不到位的問題，其自身供需矛盾仍然存在。

社會(huì)設(shè)施促轉(zhuǎn)型要點(diǎn)主要在于打破原有區(qū)界壁壘，盤活存量資源，突出服務(wù)品質(zhì)要求，走緊湊發(fā)展之路。一是繼續(xù)做強(qiáng)優(yōu)勢設(shè)施，著力彌補(bǔ)弱勢資源。以社會(huì)服務(wù)設(shè)施的跨街道共享和借用為原則，做強(qiáng)優(yōu)勢設(shè)施，擴(kuò)大品牌效應(yīng)；彌補(bǔ)部分弱勢資源，統(tǒng)籌分配，形成服務(wù)較為均衡與完善的社會(huì)服務(wù)設(shè)施體系。二是從單純追求數(shù)量到注重綜合效益轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步，生活水平的提高，人們對(duì)社會(huì)公共資源、公共服務(wù)的質(zhì)量和水平要求提高。黃埔區(qū)目前各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)設(shè)施數(shù)量上基本已經(jīng)滿足城區(qū)需要，關(guān)注重點(diǎn)需要從單純的總量增長向綜合效益均衡的轉(zhuǎn)移，重視滿足不同階層群體的需要。三是強(qiáng)調(diào)資源整合、均衡布局，促進(jìn)設(shè)施共享。注重提高土地利用效率，提升公共設(shè)施的可達(dá)性和便利性，并根據(jù)實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)設(shè)施配置模式從均勻計(jì)劃配置到分層分異供給，從單一功能區(qū)劃到綜合模塊開發(fā)的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)公共設(shè)施的共享。

6 黃浦區(qū)與紐約、東京CBD現(xiàn)狀用地結(jié)構(gòu)比對(duì)圖

4.3 謀創(chuàng)新——城區(qū)發(fā)展策略創(chuàng)新

（1） 理念創(chuàng)新

由“中央商務(wù)區(qū)（CBD）”向“中央活動(dòng)區(qū)（CAZ）”邁進(jìn)。倫敦為應(yīng)對(duì)全球化和城市自身發(fā)展的雙重需要，其新一輪空間戰(zhàn)略規(guī)劃提出并界定了中央活動(dòng)區(qū)（CAZ）的概念，對(duì)傳統(tǒng)的城市中心在功能和空間內(nèi)涵上進(jìn)行了進(jìn)一步的擴(kuò)展。打造地域范圍更加寬泛，產(chǎn)業(yè)功能更加綜合，多元用途的中央活動(dòng)區(qū)（CAZ）代替原來單一用途的金融區(qū)和商務(wù)區(qū)的發(fā)展，使倫敦成為全球城市的核心功能區(qū)。其提出的中央活動(dòng)區(qū)（CAZ）成為一種全新的城市中心區(qū)的概念。

“撤二建一”一方面增加了區(qū)域的面積，資源要素更加集聚，使新黃浦區(qū)在發(fā)展規(guī)模上更接近國際發(fā)達(dá)城市中央活動(dòng)區(qū)（CAZ）的規(guī)模；另一方面“撤二建一”又提升了整個(gè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)功能的多樣性，金融服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、商務(wù)服務(wù)業(yè)、會(huì)展業(yè)、休閑旅游、餐飲等產(chǎn)業(yè)要素更加齊備。此外，世博會(huì)的宣傳效益及世博后續(xù)的使用也使得世博園區(qū)有機(jī)會(huì)成為上海市的中央活動(dòng)中心，成為將黃浦區(qū)打造成引領(lǐng)性、標(biāo)志性、全球性的中央活動(dòng)區(qū)的重大契機(jī)。

（2）策略創(chuàng)新

策略創(chuàng)新一：提升供給層面，立足兩大核心功能產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化功能空間布局。一是集聚外灘金融集聚帶，集中金融服務(wù)創(chuàng)新。打造外灘金融集聚帶已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略，其上海金融核心的地位已經(jīng)鞏固。但要繼續(xù)發(fā)展，繼續(xù)突破，仍需聚焦金融創(chuàng)新。從倫敦的經(jīng)驗(yàn)來看，金融創(chuàng)新已經(jīng)成為推動(dòng)倫敦金融服務(wù)業(yè)集群發(fā)展的不竭動(dòng)力。作為全球金融中心，倫敦主要靠金融創(chuàng)新和保險(xiǎn)技術(shù)創(chuàng)新，以及與金融相關(guān)產(chǎn)業(yè)的全球化標(biāo)準(zhǔn)來維持金融中心的領(lǐng)先地位。二是推進(jìn)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造上海文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)核心。目前，上海尚未形成真正的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)核心。兩區(qū)合并后，原盧灣的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園優(yōu)勢加上原黃浦的文化設(shè)施資源優(yōu)勢，有條件、有機(jī)會(huì)打造上海的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)核心。

策略創(chuàng)新二：刺激需求層面，突破相關(guān)政策瓶頸，有序推進(jìn)舊區(qū)改造。舊區(qū)改造問題一直是黃浦區(qū)作為中心城區(qū)發(fā)展面臨的瓶頸問題，也是最大的民生問題。近幾年，上海市推出的保障性住房新政策為推進(jìn)黃埔區(qū)舊區(qū)改造提供了機(jī)遇。因此，要通過相關(guān)政策創(chuàng)新，將保障性住房建設(shè)和推動(dòng)舊區(qū)改造有序結(jié)合，在中心城區(qū)適當(dāng)增加廉租房、公租房的比例。此外，深入研究相關(guān)舊區(qū)改造政策，不是僅局限于規(guī)劃層面，還涉及土地、房地、動(dòng)拆遷等。從規(guī)劃層面的控規(guī)技術(shù)準(zhǔn)則、風(fēng)貌保護(hù)、建設(shè)項(xiàng)目審批、保障性住房建設(shè)等相關(guān)政策內(nèi)容；土地管理層面的國有土地征收和補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)政策內(nèi)容，樹立科學(xué)發(fā)展觀維度下的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值取向，對(duì)相關(guān)政策細(xì)化深化研究、完善，適當(dāng)補(bǔ)充具體內(nèi)容，以突破政策瓶頸，推進(jìn)舊區(qū)改造。

（3） 機(jī)制創(chuàng)新

促進(jìn)城區(qū)科學(xué)發(fā)展，不僅需要科學(xué)規(guī)劃，更需要提高規(guī)劃的可操作性，促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施落地，因此，需要科學(xué)建立規(guī)劃引導(dǎo)機(jī)制。即以規(guī)劃引導(dǎo)調(diào)控為核心，積極探索完善土地開發(fā)、土地供應(yīng)、資金平衡等相關(guān)機(jī)制。其中，以規(guī)劃引導(dǎo)機(jī)制為核心，即突出規(guī)劃的引導(dǎo)作用，嚴(yán)格按照規(guī)劃的要求，深化項(xiàng)目實(shí)施方案，保障規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在土地開發(fā)機(jī)制中，為加快地塊的動(dòng)拆遷，在現(xiàn)有貨幣化安置辦法的基礎(chǔ)上，建議探索多途徑動(dòng)拆遷安置辦法；在土地供應(yīng)機(jī)制中落實(shí)深化帶方案招標(biāo)機(jī)制；面對(duì)融資艱難、房源短缺等問題，研究資金平衡機(jī)制，比如向市級(jí)層面爭取相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金及市留部分出讓金返還，彌補(bǔ)建設(shè)資金缺口；由中標(biāo)單位負(fù)責(zé)帶建部分公共設(shè)施，降低地塊前期開發(fā)成本等。

5 結(jié)語

在兩區(qū)融合、轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，規(guī)劃作為龍頭，發(fā)揮引導(dǎo)調(diào)控作用勢在必行。重整合、促轉(zhuǎn)型、謀創(chuàng)新，將是未來規(guī)劃作用發(fā)揮的著力點(diǎn)。黃浦區(qū)在新的發(fā)展起點(diǎn)上，必須深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，按照“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”要求，抓住兩區(qū)融合新機(jī)遇，科學(xué)規(guī)劃黃浦新發(fā)展。

感謝上海市黃浦區(qū)規(guī)劃和土地管理局黨委書記徐明前先生、上海市黃浦區(qū)規(guī)劃和土地管理局調(diào)研員馬健峰先生對(duì)本文的悉心指導(dǎo)。

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