李 靜

0 引言

“轉變發(fā)展方式、優(yōu)化產業(yè)結構”是我國在“十二五”期間作出的重要戰(zhàn)略部署，也是上海在新時期發(fā)展的必然選擇。如何促進產業(yè)升級調整，節(jié)約集約利用土地，是上海在轉型期所面臨的重要問題。

目前，上海部分老工業(yè)區(qū)已逐步開始進行產業(yè)升級調整，但在這過程中也遇到了土地政策、規(guī)劃管理等一系列問題。如何優(yōu)化土地空間配置，促進土地循環(huán)利用，是實現(xiàn)產業(yè)轉型的關鍵問題所在。

本文結合漕河涇新興技術開發(fā)區(qū)東區(qū)產業(yè)調整規(guī)劃項目，分析東區(qū)工業(yè)企業(yè)在產業(yè)調整實施過程中存在的土地管理政策缺失、相關配套不到位、規(guī)劃指標體系不完善等問題，提出轉型期老工業(yè)區(qū)產業(yè)調整、土地政策銜接等方面的規(guī)劃策略。

1 老工業(yè)區(qū)產業(yè)調整實施問題分析

目前，上海市中心城區(qū)部分老工業(yè)園區(qū)根據國家及上海市政府關于“推動上海市經濟增長方式轉變，促進生產性服務業(yè)發(fā)展”的相關政策要求，在轉變產業(yè)結構、提升環(huán)境品質、促進土地高效利用等方面作了創(chuàng)新性的探索。例如漕河涇新興技術開發(fā)區(qū)東區(qū)，是漕河涇開發(fā)區(qū)發(fā)展最早的老工業(yè)片區(qū)，部分企業(yè)出于轉型發(fā)展需要，已進行了產業(yè)結構調整及土地再利用的探索，但在實施過程中也遇到一些問題，主要有以下幾方面：

1.1 產業(yè)調整遇到土地政策瓶頸

據調查顯示，多數(shù)企業(yè)產業(yè)由第二產業(yè)向生產性服務業(yè)及第三產業(yè)轉型，對原有工業(yè)土地進行重新開發(fā)再利用，利用方式主要有兩種：一是轉變土地用途，將工業(yè)用地轉變?yōu)樯虡I(yè)、科研等用地；二是不改變土地用途，對原有工業(yè)廠房進行改造，引入研發(fā)、商業(yè)、餐飲等第三產業(yè)活動。筆者對漕開發(fā)東區(qū)3家較大企業(yè)作了企業(yè)發(fā)展意向調查（表1）。

被調查企業(yè)主要選擇第二種方式。原因為：園區(qū)內企業(yè)當時以劃撥方式取得土地使用權，要想改變土地用途，必須重新通過土地拍牌掛的方式取得，而當前由于土地升值企業(yè)需付一定金額的出讓金或補償金，絕大多數(shù)企業(yè)不愿采取這種方式，因此大部分企業(yè)選擇第二種方式。

但嚴格的說，部分商業(yè)、餐飲等第三產業(yè)活動發(fā)生在工業(yè)用地上，導致房屋使用性質與土地使用性質不一致，缺乏土地、規(guī)劃法律依據。漕開發(fā)東區(qū)196.68公頃用地中有30.56公頃土地使用性質與房屋使用性質不符，占總用地的15.5%。如果缺乏法律保證，產權人不敢投入大量資金改造，而通常只作為臨時性的租賃，準入門檻較低，導致東區(qū)引入項目質量良莠不齊。此外，政策、法規(guī)制定部門與相關管理部門繁多，例如土地政策法規(guī)由原土地局制定，產業(yè)政策由發(fā)改委制定，空間布局由規(guī)土局制定等，政出多門容易導致政策銜接不足，缺乏統(tǒng)一籌劃。

1.2 基于企業(yè)自身發(fā)展需求的產業(yè)定位及配套存在一定局限性

由于目前老工業(yè)區(qū)企業(yè)產業(yè)調整均出于自身需求考慮，未經過統(tǒng)一規(guī)劃，導致出現(xiàn)產業(yè)定位及配套等方面的問題。以漕開發(fā)東區(qū)為例，目前已完成調整項目6項，總建筑面積約35.8萬平方米（表2）。其中sva越界（圖1）、怡虹科技園、浦園科技園等3個項目將原有工業(yè)廠房改造升級為以研發(fā)、辦公為主的生產性服務業(yè)園區(qū)。怡寶商務園、虹金商務樓等兩個項目將原工業(yè)廠房升級改造為以商務辦公為主的商務園，in town項目（圖2）則將原工業(yè)廠房升級改造為以商業(yè)為主的配套商業(yè)區(qū)。各地塊體現(xiàn)出了鮮明的特色。

但由于企業(yè)多出于自身利益考慮，對引進項目準入門檻較低，導致東區(qū)目前已改造項目存在以下問題：

（1）各產業(yè)園分布零散且規(guī)模較小，不能產生集聚效應。除sva越界地塊外，其他產業(yè)及商務園規(guī)模均偏小，無法形成完善、吸引力強的工業(yè)園區(qū)。

（2）產業(yè)類型多樣，彼此聯(lián)系性差，未能從整體統(tǒng)籌規(guī)劃的角度出發(fā)，形成地區(qū)產業(yè)鏈特色。由于開發(fā)主體不同，使得各園區(qū)間并未從集中優(yōu)勢、產業(yè)互補、統(tǒng)籌規(guī)劃的角度出發(fā)，而形成了各自為政的局面。

（3）產業(yè)及配套定位相對低端，無法與漕河涇科技綠洲及現(xiàn)代服務業(yè)集聚區(qū)相匹配。目前改造項目的入駐商家除sva越界內的韓國斗山、BYK、日立、招商銀行等極少數(shù)國際500強企業(yè)外，其他園區(qū)因規(guī)模較小及配套相對不完善而無法吸引高端、有影響力的企業(yè)入駐。而園區(qū)內的配套相對不完善，入駐商家較低端，例如sva越界內的一些餐飲店，in town的零售商業(yè)、餐飲等，無法滿足高端辦公人群的日常需求。

由此可見，政府不僅要制定與產業(yè)調整相匹配的土地規(guī)劃政策，更應對企業(yè)如何實現(xiàn)產業(yè)轉型調整、改善園區(qū)環(huán)境等方面進行引導和控制，使園區(qū)能夠統(tǒng)籌規(guī)劃，更好地實現(xiàn)經濟增長方式轉變的戰(zhàn)略目標。

表1 漕開發(fā)東區(qū)企業(yè)改造意向調查表

表2 漕開發(fā)東區(qū)改造項目調查表

1 sva越界實景圖

2 intown實景圖

1.3 相關規(guī)劃指標要求有待進一步完善

目前上海市工業(yè)區(qū)的規(guī)劃指標均按照《上海城市規(guī)劃技術管理規(guī)定》等規(guī)章、規(guī)范執(zhí)行，而缺少針對產業(yè)轉型等方面的彈性控制指標，因此需要根據相關政策進一步完善規(guī)劃指標體系。

（1） 用地容積率規(guī)劃控制要求

根據《上海市城市規(guī)劃技術管理規(guī)定》要求，中心城區(qū)內環(huán)以內工業(yè)用地容積率不應超過2.0。目前，上海市工業(yè)園區(qū)建設控制指標均按照此標準執(zhí)行。但是，此標準是按照二類工業(yè)用地建設制定的，隨著上海市經濟增長方式的轉變及產業(yè)結構調整的加快，中心城內的老工業(yè)園區(qū)將逐步由傳統(tǒng)制造業(yè)向生產性服務業(yè)及現(xiàn)代服務業(yè)轉型，對于諸如地塊容積率等規(guī)劃控制指標必將有新的要求。同時，為貫徹國務院下發(fā)的《國務院辦公廳關于加快發(fā)展服務業(yè)相關政策措施的實施意見》，促進集約利用土地，重新論證此類用地的容積率等規(guī)劃控制指標也是十分必要的。

（2） 服務配套要求

根據國土部發(fā)布的《工業(yè)項目建設用地控制指標》的規(guī)定，工業(yè)項目所需行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過工業(yè)項目總用地面積的7%。而對于以生產性服務業(yè)為主的園區(qū)來說，集中了大量有著較高層次需求的白領消費群體，7%的配套服務比例遠不能滿足園區(qū)的配套需求。

2 老工業(yè)區(qū)產業(yè)調整規(guī)劃策略

2.1 構建各職能部門的緊密協(xié)作的管理機制策略

前文提到，由于目前有關政策政出多門，導致政策法規(guī)之間銜接不足，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，使老工業(yè)區(qū)改造實施難度較大，這需要政府部門的相互協(xié)調，尋找老工業(yè)區(qū)閑置土地處置的合法性途徑，搭建順暢的實施通道。

2008年10月，上海市幾大主要部門已在此問題上邁出開創(chuàng)性的一步。由上海市經濟委員會、上海市發(fā)展和改革委員會、上海市城市規(guī)劃管理局及上海市房屋土地資源管理局4大部門聯(lián)合發(fā)布了《關于推進本市生產性服務業(yè)功能區(qū)建設的指導意見》，提出“重點加大對中心城區(qū)的老工業(yè)集聚區(qū)和工業(yè)用地中傳統(tǒng)制造業(yè)的淘汰和調整力度，加快產業(yè)置換和產業(yè)升級，集聚發(fā)展生產性服務業(yè)?！迸c此同時，2008年，上海市規(guī)劃和土地“兩規(guī)合一”相關土地法規(guī)與規(guī)劃管理政策的銜接將更為便捷有效。各部門應以此為契機，構建緊密協(xié)作機制，進一步制定詳細落實措施、提供合法性依據及制訂相關的規(guī)劃指標。

2.2 形成工業(yè)區(qū)內部用地混合發(fā)展的土地政策策略

針對老工業(yè)區(qū)閑置土地改造的復雜情況，應采取一種更為靈活、彈性的改造方式，使其能充分適應市場不斷變化的需求。目前，城市規(guī)劃領域已提出了“混合用地”的新型發(fā)展模式，相對傳統(tǒng)理念中嚴格的功能分區(qū)，混合模式具有更能集約利用土地、避免長距離出行等優(yōu)勢。我們可以借鑒新加坡、香港等地區(qū)的工業(yè)用地內部混合發(fā)展的相關案例，比如，新加坡緯壹科技園園區(qū)（圖3）內部集中了科技產業(yè)、科技研發(fā)、辦公、商業(yè)、酒店、娛樂等多種功能。即使老工業(yè)區(qū)的工業(yè)用地性質短期無法改變，規(guī)劃部門仍然可以采取彈性的規(guī)劃控制方式，在統(tǒng)籌規(guī)劃、專家論證、公眾參與的基礎上，給予臨時性改變建筑使用功能許可，允許一般辦公、商業(yè)、生產性服務業(yè)、先進制造業(yè)等活動暫時共同發(fā)展，從而使規(guī)劃與市場相互促進，有利于老工業(yè)區(qū)改造的進一步落實。

3 新加坡緯壹科技園功能結構圖

2.3 采取更為彈性的城市規(guī)劃策略

以生產性服務功能區(qū)為平臺，采用適用于功能區(qū)發(fā)展、更為靈活的規(guī)劃方法。結合漕河涇東區(qū)產業(yè)調整過程中所遇到的問題，城市規(guī)劃應在以下幾方面采取更為靈活的規(guī)劃策略：

（1）用地性質與房屋使用性質的有效銜接策略

針對前面所提到的房屋使用性質與用地性質不符的問題，園區(qū)可采取用地性質M1不變，補充增加小類用地的方法。例如：在不改變土地使用性質（中類）的前提下，根據產業(yè)園區(qū)的產業(yè)結構特點補充園區(qū)配套服務用地（包括商業(yè)、文化、娛樂等公共配套服務）、研發(fā)辦公用地（包括研發(fā)、辦公、創(chuàng)意產業(yè)等用地……）、人才公寓等小類用地；或采取園區(qū)用地性質M1不變，在一定比例用地范圍內允許工業(yè)用地與公共設施及研發(fā)類用地兼容的方法，為彈性操作留有余地。

（2）園區(qū)公共服務配套設施規(guī)劃策略

產業(yè)轉型將吸引更多高端科技人才，因此對公共服務配套設施有更高的需求。從國內外較成熟的相似案例來看，園區(qū)的配套標準所占比例較高。例如，新加坡緯壹科技園是以生物醫(yī)藥、科技研發(fā)為主的綜合性科技園，園區(qū)用地面積共92公頃，其中配套服務區(qū)面積17公頃，占總用地的18.5%；又如，上海創(chuàng)意產業(yè)園區(qū)的公共服務配套控制要求為其建筑面積不超過園區(qū)建筑總量的20%。規(guī)劃部門應深入研究生產性服務業(yè)的業(yè)態(tài)特點，尋找產業(yè)與公共配套用地的比例關系，劃定公共配套的集中區(qū)域，確定公共服務設施所占比例，形成規(guī)?；?、層次高的配套服務中心，從而更好地吸納高端人才進駐，同時又能避免零散、低端的商業(yè)業(yè)態(tài)形式，充分體現(xiàn)規(guī)劃的引導和控制作用。

3 結語

新時期產業(yè)轉型調整需要各方面的政策與之協(xié)調配合。作為相關政策制定及落實的主要部門——規(guī)劃部門應從宏觀產業(yè)定位、規(guī)劃布局、規(guī)劃措施等方面推動老工業(yè)區(qū)產業(yè)轉型調整的進一步落實，在新的歷史時期賦予它新的內涵，創(chuàng)造新的內容、發(fā)揮新的作用。

References

[1] 國土資源部網站. 土地管理相關法律、法規(guī)［EB/OL］. http://www.bjgtj.gov.cn.Ministry of Land and Resources of the People’s Republic of China Website. Land Management Laws and Regulations［EB/OL］. http://www.bjgtj.gov.cn.

[2] 李江，王芬芳. 資源緊約束條件下的深圳城市更新政策評價與對策研究[C]//中國城市規(guī)劃年會論文集，2006.LI Jiang，WANG Fenfang. Urban Renewal Policy Appraising and Strategy Research in Shenzhen under the Condition of Resource Decreasing[C]//.Annual National Planning Conference Proceedings，2006.

[3] 洪亞敏，王文. 存量劃撥工業(yè)用地處置方式研究——基于北京市存在問題的實證分析[J]. 中國土地科學，2007（10）：15-19.HONG Yamin，WANG Wen. Research on Disposition Ways of Stock Unremuner atively Granted Industrial Land-use Right: A Case Study of Beijing[J]. China Land Science，2007（10）：15-19.

[4] 管娟. 上海中心城區(qū)城市更新運行機制演進研究[D]. 上海：同濟大學碩士學位論文，2008.GUAN Juan. The Operation Mechanism Development of Urban Regeneration in Shanghai Downtown[D]. Shanghai：The Dissertation for Master Degree of Tongji University，2008.

[5] 科學發(fā)展編輯部. 破解土地資源瓶頸 積極推進經濟發(fā)展方式轉變——“上海轉變城市發(fā)展方式思路與重點”研討會綜述[J]. 科學發(fā)展，2010（6）：109-112.Editorial Department of Scientific Development.Summary of the Seminar about the Thinking and Focus Regarding the Change of Urban Development Means in Shanghai[J]. Scientific Development，2010（6）：109-112.

[6] 上海城市規(guī)劃編輯部. “ 經濟中心城市產業(yè)結構調整與空間布局優(yōu)化”專題研討會[J].上海城市規(guī)劃，2011（1）：51-58.Editorial Department of Shanghai Urban Planning Review . Seminar on the Industry Restructure and Spatial Arrangement Optimization of the Economic Center City[J]. Shanghai Urban Planning Review，2011（1）：51-58.

[7] 曾剛，林蘭，葉森. 長三角區(qū)域產業(yè)聯(lián)動的理論與實踐[J]. 上海城市規(guī)劃，2011（2）：18-25.ZENG Gang，LIN Lan，YE Sen. Theoretical and Empirical Analysis on Regional Industry Cooperation in the Yangtze River Delta [J]. Shanghai Urban Planning Review，2011（2）：18-25.