卡米拉·維恩 著 沈 璐 編譯

倫敦的交通發(fā)展經(jīng)歷了步行時(shí)代-馬車時(shí)代-鐵路時(shí)代-汽車時(shí)代的整個(gè)近現(xiàn)代交通的演變過程。從大歷史角度研究交通政策可見，倫敦交通問題的由來和交通政策的制定并非一時(shí)一事，而是與當(dāng)時(shí)的國家政策導(dǎo)向、城市政策、交通科技的發(fā)展都有著密不可分的關(guān)系。在倫敦現(xiàn)代城市交通體系的建構(gòu)中，每一次城市交通的重大變化都會導(dǎo)致城市產(chǎn)業(yè)、城市形態(tài)和區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的興衰。

1 倫敦規(guī)劃系統(tǒng)概況

自1979年保守黨執(zhí)政后，1986年英國政府撤銷了大倫敦政府，倫敦的33個(gè)自治市便“各自為政”，根據(jù)其政治愿景以及經(jīng)濟(jì)需要來發(fā)展轄區(qū)。1997年布萊爾擔(dān)任首相后，推行“第三條路線”。2000年，重新建立了大倫敦政府，包括直選的市長和25人組成的市議會。第一任市長是肯·利文斯頓，連任兩屆，于2008年卸任。博爾斯·約翰遜接任市長至今。2012年5月，倫敦將會進(jìn)行新一輪市長的選舉。

發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)、完善交通體系和保護(hù)生態(tài)環(huán)境是市長和議會職責(zé)的重要組成部分。因此，倫敦市長負(fù)責(zé)制定《大倫敦規(guī)劃》、《市長交通發(fā)展戰(zhàn)略：20年愿景》、《機(jī)會地區(qū)發(fā)展框架》以及其他綜合性的戰(zhàn)略規(guī)劃。

《大倫敦規(guī)劃》是一份長期的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，確定倫敦未來20年的發(fā)展目標(biāo)。規(guī)劃注重綜合性，統(tǒng)籌考慮城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、舊城改造以及改善交通等議題。《大倫敦規(guī)劃》總圖（圖1）上顯示了35個(gè)倫敦未來發(fā)展的潛力發(fā)展地區(qū)、改造地區(qū)、重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)，即倫敦未來20年住房建設(shè)、崗位增長的區(qū)域，以及與此相配套的交通、市政等設(shè)施。值得一提的是，《大倫敦規(guī)劃》中提到的任何戰(zhàn)略都不是“單一”的，而是“組合拳”，都有賴于戰(zhàn)略部門間的協(xié)作。

在《大倫敦規(guī)劃》出臺之前，政府對規(guī)劃草案作了綜合影響力評估（Integrated Impact Assessment），將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、環(huán)境保護(hù)這三個(gè)核心議題做了深化，進(jìn)行了可持續(xù)性評估(Sustainability Appraisal)，生態(tài)環(huán)境評估（Strategic Environment Assessment）、生物棲息地監(jiān)管評估（Habitat Regulation Assessment），以及健康、公平和社區(qū)安全評估（Healthy, Equalities and Community Safety Assessment）。所有這些評估工作都是在公眾參與的基礎(chǔ)上做出的，公眾在此平臺上表達(dá)對該規(guī)劃的看法、建議和批評。在此基礎(chǔ)上，《大倫敦規(guī)劃》的第3稿作為最終稿，于2011年7月發(fā)表。

2 新版《大倫敦規(guī)劃》的主要內(nèi)容

《大倫敦規(guī)劃》是指導(dǎo)城市發(fā)展和土地利用的政策框架，保證了公共交通、市政配套與城市更新、投資緊密結(jié)合。它也是下位規(guī)劃，如地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和項(xiàng)目批準(zhǔn)的框架法規(guī)。33個(gè)倫敦的自治市在制定各自發(fā)展計(jì)劃時(shí)，必須由倫敦市長批準(zhǔn)，并符合整個(gè)大倫敦的規(guī)劃。

《大倫敦規(guī)劃》是跨領(lǐng)域、跨部門的大計(jì)劃，對倫敦的城市發(fā)展和建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)作起到了重要的引領(lǐng)作用。2011年倫敦市長辦公室為了響應(yīng)變化的國際形勢及倫敦新的發(fā)展需求，對2004版的《大倫敦規(guī)劃》做了較大的調(diào)整，修編后的新規(guī)劃主要由以下幾個(gè)部分組成：（1）城市概況和規(guī)劃背景；（2）城市場所和環(huán)境；（3）人口預(yù)期和分布；（4）應(yīng)對氣候變化；（5）居住環(huán)境；（6）監(jiān)督和實(shí)施。

1《大倫敦規(guī)劃》總圖

倫敦向來是一個(gè)多種文化交匯的世界城市，這里居住和工作著來自不同國家、不同民族的人。未來20年，倫敦人口將達(dá)到760-890萬，工作崗位從現(xiàn)有的470萬增加到545萬。為了保持其世界第一等級城市的能級，在全球資本市場上持續(xù)占有支配地位，“發(fā)展和增長”成為本輪規(guī)劃的核心思想，保證商務(wù)活動(dòng)的多樣性和多元化是其中非常關(guān)鍵的一點(diǎn)。具體來講，倫敦的產(chǎn)業(yè)界將繼續(xù)保持“平等和信任”的精神，允許和支持經(jīng)濟(jì)主體的多元化和多樣性，以保持經(jīng)濟(jì)的活力。

倫敦過往的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)顯示，相對均質(zhì)化的城市有利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，緩解地區(qū)間相對貧困的問題依然是政府重要任務(wù)，而為相對落后的城市地區(qū)尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展的刺激點(diǎn)是政府解決貧富差距的有力抓手?；诖朔N考慮，政府將2012年奧運(yùn)會場館選在了泰晤士河門廊地區(qū)（Thames Gateway），恰恰是倫敦相對較落后的東倫敦地區(qū)（圖2）。為舉辦奧運(yùn)會而建的市政基礎(chǔ)設(shè)施、高速鐵路的貫穿必將為東倫敦經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入活力。

“人”是倫敦這個(gè)國際大都市的重要因素之一。盡管“發(fā)展和增長”是本輪規(guī)劃的首要關(guān)鍵詞，但經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能以犧牲人們的生活質(zhì)量為代價(jià)?！洞髠惗匾?guī)劃》為公眾提供生活、工作平衡的健康的生活方式，提供和保障更多的開放空間、公園，以期創(chuàng)造更好的環(huán)境。這里，公眾是指所有的人，包括吉普賽人或游客，平等地為他們提供所需社會服務(wù)設(shè)施，教育設(shè)施和體育設(shè)施。在城市周邊已建成的綠帶圈，以及城市內(nèi)部開放空間的基礎(chǔ)上，力爭在未來的30年中保持45%的綠化覆蓋率，經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展絕對不能侵占這些綠色空間。

除了自然景觀之外，作為英國最古老的城市之一，保持傳統(tǒng)而有特色的城市景觀十分重要。站在倫敦任何一個(gè)重要的地方，比如國會大廈，從人視角看，它的背景不應(yīng)出現(xiàn)其它的構(gòu)筑物，這就是所謂景觀管理，它對天際線做出了明確的規(guī)定，從法律上對城市重要景觀做出了保護(hù)。

如果說前文提到的社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市景觀的保護(hù)、生態(tài)自然的保育是城市可持續(xù)發(fā)展的重要保證，那么未來的城市交通則是城市發(fā)展的重要支撐。交通正在從市政配套轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)城市重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展的重要抓手。倫敦未來的交通體系構(gòu)建將以更便捷、更安全為目標(biāo)。具體來說，應(yīng)保證出行的安全性、行程時(shí)間穩(wěn)定性、公共交通的可承受度以及包容性。具體的措施包括：減少私人小汽車數(shù)量、增加公共交通的運(yùn)量、鼓勵(lì)步行和自行車，以及保證城市開發(fā)和交通發(fā)展的同步性。

中心城的交通始終是倫敦交通系統(tǒng)中的短板。2000年時(shí)，倫敦市中心的時(shí)速只有5英里/小時(shí)（約為8公里/小時(shí)），似乎又退回到了維克多利亞時(shí)代。2003年，前市長肯·利文斯頓推出了交通擁堵費(fèi)政策（Congestion Charge）。2年后推出第二輪擴(kuò)展計(jì)劃（圖3中的粉紅色斜線地區(qū)），雖然被現(xiàn)任市長取消，但仍然保留了第一輪計(jì)劃的范圍。

這項(xiàng)收費(fèi)政策達(dá)到了立竿見影的作用：交通流量降低了21%，擁堵減少了30%，減少了交通事故，改善了空氣質(zhì)量。第一年就收到了1.2億英鎊的交通擁堵費(fèi)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，所有這些收入用作改善交通硬件設(shè)施的投入。

在規(guī)劃實(shí)施、跟蹤和檢討方面，倫敦政府著意消除開發(fā)建設(shè)對環(huán)境的負(fù)面影響，采用以社區(qū)為單位的收費(fèi)制度。在項(xiàng)目開始前就對其可能產(chǎn)生的外部效應(yīng)作出評估，用交通模擬工具來估算開發(fā)項(xiàng)目對周圍環(huán)境，包括交通的影響，并向開發(fā)商收取負(fù)外部效應(yīng)的賠償金。如果帶來的環(huán)境影響和交通壓力過大，賠償金不能完全抵消時(shí)，則否決該項(xiàng)開發(fā)。有些自治市，賠償金的稅率是固定的，有些自治市則規(guī)定了2-3級不同的稅率。對于一些社會效應(yīng)較大的公共設(shè)施，補(bǔ)償費(fèi)可以酌情低一些。

3 城市更新與交通優(yōu)化的綜合開發(fā)案例

Vauxhall、Nine Elms和Battersea（ 合稱VNEB地區(qū)）是緊鄰倫敦的市中心的三個(gè)自治市。在新版的《大倫敦規(guī)劃》中VNEB地區(qū)被列為“機(jī)會發(fā)展區(qū)”。巴特西發(fā)電站（Battersea Power Station）是1980年代建造的發(fā)電廠，現(xiàn)已廢棄，位于倫敦潛力地區(qū)VNEB內(nèi)。近2平方公里的地塊成為倫敦最靠近倫敦城的棕地，也是商業(yè)、辦公和居住潛力最大的地塊。其北端有Vauxhall、Oval和Kennington三個(gè)現(xiàn)狀地鐵站。

根據(jù)公共交通可達(dá)性水平（Public Transportation Accessibility Level，PTAL）的測度，綠色或黃色表示可達(dá)性較差的地方，相反，紫色和紅色表示可達(dá)性好的地方（圖4）。因此，除了地塊北部的部分區(qū)域外，這個(gè)區(qū)域的交通可達(dá)性普遍較差，成為棕地更新的一個(gè)重要制約因素。

為了改善該地區(qū)的交通通達(dá)性，比對新增地鐵線路、增加公交車線路等選擇，比較好的解決方案是將現(xiàn)有的地鐵北線（Northern Line）進(jìn)行延伸，增加Nine Elms站和Battersea兩個(gè)站點(diǎn)（圖5）。經(jīng)過交通可達(dá)性模擬，使整個(gè)區(qū)域的可達(dá)性達(dá)到相對均值的水平（紅色和紫色水平）。

2 倫敦2012年夏季奧運(yùn)會場地效果圖

這項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要政府約7億英鎊的資金投入。其中的5億英鎊將通過交通基建融資系統(tǒng)支付，商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的開發(fā)商在開發(fā)項(xiàng)目時(shí)，支付一定資金進(jìn)行市中心地區(qū)的公共交通的建設(shè)。其他2億英鎊投資及貸款利息通過收取地區(qū)內(nèi)各類物業(yè)的“商業(yè)稅”（Business Rates）償還。

在巴特西發(fā)電站棕地改造的總體方案中，規(guī)劃師和設(shè)計(jì)師強(qiáng)調(diào)了地塊內(nèi)部與泰晤士河的聯(lián)系，利用現(xiàn)有的道路網(wǎng)絡(luò)，拓寬成一條雙向六車道的主干路；通過與主干路垂直的次級道路、景觀道路和地下空間，打通地塊與濱水區(qū)的聯(lián)系，營造很好的居住、辦公和商業(yè)環(huán)境（圖6）。

3 倫敦?fù)矶沦M(fèi)收費(fèi)區(qū)域

4 巴特西發(fā)電站基地

5 地鐵北線（Northern Line）延伸段（藍(lán)線）和新增站點(diǎn)（紅色虛線框）

6 巴特西發(fā)電站區(qū)域棕地改造概念方案（上）/ 總體規(guī)劃方案（下）

7 美國大使館建筑形態(tài)模型

巴特西發(fā)電站區(qū)域的招商工作仍在進(jìn)行中，美國大使館新址已經(jīng)在地塊中確定下來，由美國費(fèi)城KT建筑事務(wù)所設(shè)計(jì)，將成為該地塊的標(biāo)志性建筑（圖7）。以這個(gè)項(xiàng)目為代表的該區(qū)域的所有項(xiàng)目，在其開發(fā)策劃階段，就應(yīng)將交通問題考慮進(jìn)去，進(jìn)行交通綜合評估，模擬新增的通勤量和各種交通形式的占比，計(jì)算公共交通需要的投資。交通改善和優(yōu)化的問題貫穿整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)，盡可能地把公共交通建設(shè)跟城市發(fā)展結(jié)合起來，不以新建公路、擴(kuò)張運(yùn)能為主要的發(fā)展模式，而是強(qiáng)調(diào)以政策措施來提高路網(wǎng)設(shè)施的交通效率，從而引導(dǎo)市民選擇合理的出行方式。開發(fā)商在提交項(xiàng)目審批時(shí)，也需將交通通達(dá)能力納入其中，作為審批的綜合評估。

4 結(jié)語

倫敦的城市規(guī)劃建設(shè)包括交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，市場發(fā)揮的作用極為明顯。由于缺乏先行經(jīng)驗(yàn)，基本選擇的途徑都是“先發(fā)展、后治理”，卻為其他大城市的發(fā)展帶來了豐富的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。交通作為典型的公共產(chǎn)品，交通政策作為城市公共政策的重要組成部分，交通發(fā)展建設(shè)在公共和私人機(jī)構(gòu)合作（publicprivate-partnership）時(shí)，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)在項(xiàng)目引導(dǎo)方面起到更大的作用，充分考慮項(xiàng)目的邊界效應(yīng)、環(huán)境影響、社會影響，防止市場失靈。

因此，《大倫敦規(guī)劃》的最大意義在于其對城市建設(shè)的導(dǎo)向和項(xiàng)目審批的衡量標(biāo)準(zhǔn)。在項(xiàng)目評估時(shí)，綜合考慮基礎(chǔ)設(shè)施、生活質(zhì)量、氣候變化等影響因素，規(guī)劃師和決策者要在市場和規(guī)劃、企業(yè)和市民、建設(shè)和自然、支出和收益之間做出權(quán)益和平衡。交通管理的政策和管理措施也非常有效果，對國內(nèi)交通策略和城市發(fā)展有重要的借鑒作用。

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