薛美根 邵 丹

2010年世博會的召開實現(xiàn)上海交通的跨越式發(fā)展。世博會后，上海正處于實現(xiàn)“四個率先”、加快建設(shè)“四個中心”的關(guān)鍵時期，也處在城市功能提升、發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段。上海要打造成為具有較強(qiáng)國際競爭力的世界級城市群核心城市，特別是經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化和新型城鎮(zhèn)化都對上海綜合交通的發(fā)展提出了更高、更新的要求。面對城市化、機(jī)動化的飛速發(fā)展，城市交通必須走可持續(xù)發(fā)展的道路，通過打造集約化、供需平衡、一體化、智能化的城市交通體系，不斷提升和改善城市整體環(huán)境。

1 世博交通保障經(jīng)驗借鑒

（1） 堅持交通為導(dǎo)向的用地開發(fā)

世博會選址于中心區(qū)邊緣的濱江區(qū)域，既有用地性質(zhì)為工業(yè)、倉儲等，其外圍則為中心區(qū)高強(qiáng)度的建成區(qū)，與全市核心的就業(yè)崗位區(qū)域的空間距離僅3-5公里。為減少世博會地塊的交通需求增量對背景城市交通穿越影響，在選址規(guī)劃階段就明確了以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)戰(zhàn)略，結(jié)合不同世博客流規(guī)模與日常交通的疊加影響分析，提出了明確的交通時空出行目標(biāo)、交通方式結(jié)構(gòu)目標(biāo)和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)導(dǎo)向，為后續(xù)的世博交通保障有序開展提供了針對性的硬件保障。

（2） 倡導(dǎo)低碳集約的綠色交通出行

為減少世博交通對日常交通的影響，并充分展示綠色交通出行理念。世博交通保障方案制定了有針對性的政策引導(dǎo)方案。核心政策導(dǎo)向即限制個體交通、鼓勵公共交通、發(fā)展新能源交通工具。限制類政策包括管控區(qū)的社會車輛限行政策、停車泊位控制政策（園區(qū)周邊只設(shè)置大巴停車泊位，郊區(qū)設(shè)置P+R停車場）等，鼓勵類政策包括鼓勵游客使用軌道、公交專線、旅游團(tuán)體預(yù)約等多種方式的公共交通、在園區(qū)和園外推廣使用新能源綠色車輛等。上述政策再配合全方位的出行引導(dǎo)宣傳，有效控制了小汽車方式的觀博交通，集約化交通出行比重超過95%，小汽車出行比重不足2%。綠色交通戰(zhàn)略在世博期間帶來的全市CO2減排量約為83萬噸，觀博人群碳減排量約為6.3萬噸，分別相當(dāng)于少燒了3.5億升和2600萬升汽油。實踐證明，發(fā)展低碳集約的綠色交通是解決城市核心區(qū)域交通擁堵、減少交通污染的唯一途徑。

（3） 以信息化為抓手的交通組織管理

交通情況瞬息萬變，為切實發(fā)現(xiàn)和解決世博期間產(chǎn)生的交通問題，必須依靠信息化的動態(tài)數(shù)據(jù)采集和研判技術(shù)。在世博交通保障方案的編制階段，就制定了一套詳細(xì)的數(shù)據(jù)采集、研判分析、發(fā)布保障機(jī)制，實現(xiàn)了對道路、公交、城際交通、世博客流等全方位交通出行數(shù)據(jù)的動態(tài)采集，及以日-周-月為時段的預(yù)測研判技術(shù)。實踐證明信息研判是保障世博交通有序的重要因素，也是未來城市交通管理的發(fā)展方向。

2 對世博后交通發(fā)展趨勢的判斷

為籌備世博會，上海以“十五”、“十一五”期間的超常規(guī)投資政策，拉動了交通基礎(chǔ)設(shè)施的跨越式發(fā)展，中心城基本形成以軌道交通、快速路為骨架的交通基礎(chǔ)設(shè)施，中心城軌網(wǎng)密度0.41公里/平方公里，快速路規(guī)模達(dá)202公里。郊區(qū)形成以公路為核心的交通骨架，公路里程達(dá)11974公里，其中高速公路占775公里。港口、航空、鐵路等對外樞紐布局基本形成，對外運(yùn)輸能力顯著增加。展望后10年，上海將進(jìn)入城市化發(fā)展的第二階段，即由中心城向區(qū)域、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，機(jī)動化水平加速提高、交通基礎(chǔ)設(shè)施相對完善、社會參與意識全面提升的新發(fā)展階段。其發(fā)展趨勢如下：

（1）國際航運(yùn)中心建設(shè)，郊區(qū)新城建設(shè)，使得交通統(tǒng)籌區(qū)域范圍進(jìn)一步擴(kuò)大

“四個中心”建設(shè)要求在更大的區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌交通發(fā)展，在區(qū)域?qū)用鎸崿F(xiàn)區(qū)域設(shè)施的規(guī)劃銜接、運(yùn)輸管理機(jī)制的統(tǒng)籌，內(nèi)外交通的整合。郊區(qū)新城建設(shè)要求在市域?qū)用鎸崿F(xiàn)由中心城為主向郊區(qū)及城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)移，在這個過程中更要重視交通先導(dǎo)作用，研究合理的開發(fā)強(qiáng)度和拓展模式。

（2）交通需求總量剛性增長，交通供需矛盾更加突出

“四個中心”的建設(shè)，拉動城際交通快速增長，預(yù)計2020年對外旅客吞吐量（含社會客車）11億人，較2010年增加1.3倍。貨運(yùn)交通量13.4億噸，較2010年10.9億噸增加30%。如果延續(xù)目前的人口增長趨勢，到2020年全市常住人口可能會接近3000萬人，出行量達(dá)7300萬人次/日，較2010年增長45%。機(jī)動化水平進(jìn)一步提高，機(jī)動車保有率170輛/千人，道路交通量2.1億車公里/日，較2010年增加60%。交通需求的快速增長，必將進(jìn)一步增加交通基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行壓力。

（3）用地、環(huán)境、社會等外部因素影響程度日益增加，對交通發(fā)展提出更高的要求

交通用地供給的潛力越來越小。上海城市土地利用總體規(guī)劃全市建設(shè)用地規(guī)模需控制在2981平方公里之內(nèi)，而2010年全市建設(shè)用地面積已經(jīng)達(dá)到2851平方公里，且年均仍保持40平方公里的增幅。地下空間的開發(fā)及集約化的土地利用模式將成為主導(dǎo)。隨著能耗控制指標(biāo)的日益嚴(yán)格、PM2.5空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的提前實施，節(jié)能減排對交通運(yùn)輸發(fā)展的約束影響日益增加，交通發(fā)展面臨挑戰(zhàn)和轉(zhuǎn)型。此外，交通問題已經(jīng)日漸上升為社會公共問題，必須將社會民生需求作為制定交通政策的重要考量，評估政策措施的社會影響。

1 上海市2010年城市建設(shè)用地布局

3 上海交通發(fā)展面臨的若干重大問題

（1）交通與用地協(xié)調(diào)發(fā)展問題

未來上海城市空間拓展模式呈現(xiàn)較大的不確定性，一方面人口隨著郊區(qū)新城和大型居住區(qū)的建設(shè)逐步外遷，但另一方面中心城的開發(fā)規(guī)模仍在增加，崗位集聚功能進(jìn)一步強(qiáng)化，向心交通壓力持續(xù)增加，受用地供給和交通容量限制，交通與用地矛盾將進(jìn)一步突出（圖1）。面臨宏觀層面的城鎮(zhèn)體系布局和交通體系的戰(zhàn)略性整合發(fā)展問題。既有的郊區(qū)交通體系在通道容量和出行時耗等方面均無法適應(yīng)城市空間拓展的要求。需要進(jìn)一步論證中心城的合理開發(fā)量、人口與崗位的統(tǒng)籌布局、郊區(qū)新城的發(fā)展模式及郊區(qū)交通體系的構(gòu)建完善等重大事宜。此外也要在中微觀層面，關(guān)注地塊開發(fā)中的交通與用地容量匹配及開發(fā)模式等操作性整合問題。

（2）城際交通與貨運(yùn)交通發(fā)展問題

2 上海市2010年集卡流量分布

隨著“四個中心”建設(shè)、長三角一體化進(jìn)程的加速發(fā)展，城際交通、貨運(yùn)交通重要程度日益增加，而既有的城市交通綜合管理仍以中心城客運(yùn)交通為主要抓手，主要存在2個方面的問題。一是對外交通與市內(nèi)交通整合不夠。對外樞紐集疏運(yùn)時間過長，隨著高鐵的開通運(yùn)行，市內(nèi)交通集散時間往往超過城際旅行時間，此外主要通道內(nèi)外交通功能混雜，省際交通信息缺乏互通。二是貨運(yùn)交通發(fā)展問題日益嚴(yán)峻（圖2）。市區(qū)道路依然實施貨車限行政策，與當(dāng)前城市物流快速發(fā)展的趨勢不適應(yīng)，產(chǎn)生大量客改貨、電動車配送行為。此外公路為主的集散模式，導(dǎo)致大型集卡運(yùn)輸對公路造成較大的壓力，并給城市交通帶來了安全隱患。

（3）城市客運(yùn)體系持續(xù)優(yōu)化完善問題

目前上海已經(jīng)初步形成以公共交通為導(dǎo)向的交通方式結(jié)構(gòu)，但受小汽車、電動車的快速發(fā)展，以及公交自身服務(wù)水平不足影響，交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化依然問題突出。一是軌道交通高峰擁擠、地面公交效率不高，降低了公交吸引力。目前上海大部分軌道線路高峰發(fā)車間隔超過3分鐘（北京地鐵高峰行車密度大部分線路在3分鐘以內(nèi)），高峰擁擠區(qū)段運(yùn)力不足，服務(wù)水平下降。公共汽電車運(yùn)行可靠性差，網(wǎng)絡(luò)布局層次不清晰，路權(quán)管理缺乏保障，運(yùn)行速度低。二是既有車輛控制政策面臨新挑戰(zhàn)。若延續(xù)既有車輛額度政策，中心城路網(wǎng)將在“十二五”末達(dá)到飽和，需要進(jìn)一步研究新的車輛發(fā)展政策，并擴(kuò)展停車管理、環(huán)境治理等車輛使用管理政策。此外，隨著郊區(qū)新城規(guī)模不斷擴(kuò)大和功能提升，原先開放式的滬C牌照政策，日益面臨郊區(qū)新城內(nèi)部道路交通擁堵的挑戰(zhàn)，需要創(chuàng)新郊區(qū)牌照的管理政策。三是電動車的發(fā)展問題必須得到重視?！笆晃濉逼陂g，電動自行車的出行比重提高近10個百分點(diǎn)，達(dá)15%，增速明顯高于小汽車和公共交通。截止2011年底，電動自行車規(guī)模已經(jīng)達(dá)400萬輛，全日出行量約700萬人次，大量的超速、超重的超標(biāo)車輛的行駛及物流配送功能的強(qiáng)化，導(dǎo)致交通安全事故頻發(fā)，干擾正常交通秩序，且對城市方式結(jié)構(gòu)的優(yōu)化產(chǎn)生較大的影響。

（4）綜合管理能力全面提升問題

交通綜合管理越來越受到來自能耗、環(huán)境、社會公平等方面的約束。一是交通能耗管理要求高。對外交通行業(yè)作為交通用能大戶，其發(fā)展模式面臨轉(zhuǎn)型。公共交通也面臨客運(yùn)需求增加和能耗控制的兩難處境。二是環(huán)境質(zhì)量關(guān)注度越來越高。機(jī)動車尾氣排放是造成空氣污染物主要因素，也是PM2.5的主要排放源。隨著PM2.5指標(biāo)將納入空氣質(zhì)量監(jiān)控，將進(jìn)一步嚴(yán)格機(jī)動車尾氣排放管理，并可能對使用提出一定的約束性要求。三是交通安全問題依然突出。近年來，由城市快速發(fā)展引發(fā)的施工車輛交通事故、超標(biāo)電動車違章行駛、軌道交通安全事故等現(xiàn)象頻發(fā)，雖然萬車死亡率等指標(biāo)呈下降趨勢，但交通事故總量仍較大，形勢不容樂觀。四是交通文明宣傳力度需要加強(qiáng)。行人交通文明素養(yǎng)有待進(jìn)一步提高，低碳交通出行理念尚未建立，需要更加重視市民交通文明的建設(shè)。

4 未來上海交通發(fā)展的若干思考

對照未來上海交通發(fā)展的主要問題，世博會交通組織管理的相關(guān)經(jīng)驗依然對后續(xù)的城市交通管理有一定的借鑒意義。

（1）堅持以交通引導(dǎo)用地的聰明式增長。未來上海面臨更大層面的交通與用地統(tǒng)籌問題，必須在構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)布局體系的基礎(chǔ)上，設(shè)定不同區(qū)域合理的人口、崗位規(guī)模，并根據(jù)不同區(qū)域的時空出行服務(wù)目標(biāo)，優(yōu)化交通設(shè)施和運(yùn)營服務(wù)。

（2）堅持以集約化交通理念應(yīng)對城市化地區(qū)的交通擁堵問題。以人為本的交通客運(yùn)組織管理是在有限交通設(shè)施供給能力下，解決更多交通出行需求的唯一途徑。未來的上海面臨更快的機(jī)動化發(fā)展趨勢，只有堅持小汽車使用和管理“雙控”政策，完善公交銜接配套交通設(shè)施，并持續(xù)提升公共交通的運(yùn)行效率，才能進(jìn)一步提升交通出行方式的集約化水平。

（3）堅持以減少交通外部影響為目標(biāo)提升交通品質(zhì)?；谖磥泶髿猸h(huán)境、能耗控制等相關(guān)外部約束因素影響漸強(qiáng)，交通發(fā)展必須堅持綠色低碳的發(fā)展理念，在交通節(jié)能、交通排放控制、交通能源消費(fèi)品種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變等方面要有突破，并建立與治理交通擁堵相關(guān)聯(lián)的配套政策。

（4）堅持以信息化、法制化為抓手，完善交通管理。未來綜合交通管理需要更加精細(xì)化的數(shù)據(jù)和信息支撐，交通政策的出臺也均必須得到有效數(shù)據(jù)的支持，才能滿足公眾社會參與意識增強(qiáng)的民主性要求。此外交通發(fā)展要充分滿足多層次的需求，不能以犧牲環(huán)境和其他社會成員利益為代價，要設(shè)法提高所有方式的運(yùn)行效率，并兼顧社會公平，這就需要法治環(huán)境支撐。

5 結(jié)語

2011年，倫敦、紐約兩個城市均發(fā)布了面向未來20年的綜合交通戰(zhàn)略規(guī)劃和政策，在著力緩解城市交通擁堵的同時，更加注重和提高交通運(yùn)行效率，倡導(dǎo)交通公平，提升交通品質(zhì)，注重節(jié)能減排，強(qiáng)調(diào)社會責(zé)任，成為未來城市交通發(fā)展的綜合管理目標(biāo)。面對新的發(fā)展階段和發(fā)展要求，世博后，上海交通發(fā)展也必然是遵循多元化、多目標(biāo)的發(fā)展導(dǎo)向，以信息化、法制化為手段，加強(qiáng)交通政策對交通管理、交通參與行為的調(diào)節(jié)和引導(dǎo)。

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