文/王光杰

全面預(yù)算管理是按照企業(yè)可持續(xù)經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以一系列的預(yù)算、控制、協(xié)調(diào)、考核為主要內(nèi)容，自始至終地將各單位經(jīng)營目標(biāo)同企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)聯(lián)系起來，對經(jīng)營活動全過程進(jìn)行控制和管理，并對實(shí)現(xiàn)的業(yè)績進(jìn)行考核與評價的內(nèi)部控制管理系統(tǒng)。油田企業(yè)作為油氣資源開發(fā)企業(yè)，開發(fā)難度和生產(chǎn)經(jīng)營壓力逐年增大，按照可持續(xù)經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，立足油田開發(fā)生產(chǎn)，緊密聯(lián)系生產(chǎn)實(shí)際，不斷創(chuàng)新全面預(yù)算管理的方法，持續(xù)開展經(jīng)營優(yōu)化，不斷穩(wěn)固和促進(jìn)油田企業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。

一、實(shí)施全面預(yù)算管理在油田企業(yè)的重要性

首先，實(shí)施全面預(yù)算管理是提高油田企業(yè)開發(fā)生產(chǎn)質(zhì)量的重要保證。目前油田企業(yè)大都面臨勘探區(qū)域少、勘探對象日益復(fù)雜，儲采矛盾突出的根本問題；同時，稠油開采、三次采油在產(chǎn)量結(jié)構(gòu)中比例不斷增加，生產(chǎn)開發(fā)結(jié)構(gòu)也隨之不斷發(fā)生變化，油田的生產(chǎn)經(jīng)營管理需要根據(jù)開發(fā)生產(chǎn)的動態(tài)情況，不斷調(diào)整、完善和優(yōu)化成本結(jié)構(gòu)，確保油田開發(fā)質(zhì)量和生產(chǎn)經(jīng)營管理水平的不斷提高。

其次，實(shí)施全面預(yù)算管理是提高油田企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量的內(nèi)在需要。油田企業(yè)開展以進(jìn)一步規(guī)范和精細(xì)成本管理為主要內(nèi)容，以不斷優(yōu)化生產(chǎn)源頭，強(qiáng)化過程監(jiān)控為主要手段的成本管理工作，是油田企業(yè)提高微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量的內(nèi)在需要。無論是生產(chǎn)開發(fā)方向和產(chǎn)量結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是成本責(zé)任的逐級落實(shí)，都需要分析成本投入結(jié)構(gòu)，做好消耗標(biāo)準(zhǔn)評價，繼而在運(yùn)行過程中，有針對性的組織源頭優(yōu)化、節(jié)點(diǎn)監(jiān)控和分析考核，減少無效、低效投入，才能確保油田企業(yè)開發(fā)效益最大化。

再次，實(shí)施全面預(yù)算管理是理順和保障成本預(yù)算運(yùn)行秩序的需要。實(shí)施全面預(yù)算管理，能夠在油田企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)實(shí)施過程中，根據(jù)不同生產(chǎn)經(jīng)營階段變動趨勢，調(diào)整和統(tǒng)一單位內(nèi)部的成本預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，保證各單位在公平、公正、公開的基礎(chǔ)上，開發(fā)生產(chǎn)的合理有效投入，增進(jìn)油田企業(yè)管理水平提高的均衡性，更加有效的實(shí)施經(jīng)營管理目標(biāo)考核，積極支持原油開發(fā)生產(chǎn)，促進(jìn)油田企業(yè)可持續(xù)經(jīng)營發(fā)展目標(biāo)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

二、全面預(yù)算管理在油田企業(yè)經(jīng)營管理中的任務(wù)和目標(biāo)

1.油田企業(yè)全面預(yù)算管理的任務(wù)

油田企業(yè)全面預(yù)算管理包括經(jīng)營成果預(yù)算管理、財(cái)務(wù)狀況預(yù)算管理、投資預(yù)算管理、勞動力成本預(yù)算管理、現(xiàn)金流量預(yù)算管理和其它特殊預(yù)算管理。

油田企業(yè)全面預(yù)算管理的基本任務(wù)是根據(jù)股份公司發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，確定年度經(jīng)營目標(biāo)并組織實(shí)施。一是明確各部門預(yù)算管理的職責(zé)和權(quán)限，發(fā)揮各級預(yù)算分管部門和預(yù)算責(zé)任單位的職能作用，合理配置油田企業(yè)各項(xiàng)資源；二是對油田企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行管理、控制、分析和監(jiān)督；三是為考核評價油田企業(yè)及其下屬單位的經(jīng)營業(yè)績提供有效依據(jù)。

2.油田企業(yè)全面預(yù)算管理的目標(biāo)

油田企業(yè)的全面預(yù)算管理目標(biāo)是以油田企業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的愿景規(guī)劃為方向,按照“勘探、投資、成本、效益”一體化原則，以“全員、全額、全過程、全方位”為手段，以“零基預(yù)算”方法，采用科學(xué)先進(jìn)的定額標(biāo)準(zhǔn)，通過“自下而上、自上而下”不斷持續(xù)優(yōu)化的過程，達(dá)到“儲量、產(chǎn)量、工作量、工作目標(biāo)、價值量”有機(jī)配比，體現(xiàn)不同時期油田企業(yè)的價值趨向和戰(zhàn)略目標(biāo)，使用有效的監(jiān)督考核機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)油田企業(yè)效益最大化的目標(biāo)。

三、全面預(yù)算編制原則與分類

1.全面預(yù)算編制原則和導(dǎo)向

油田企業(yè)全面預(yù)算編制原則，是緊緊圍繞油田增儲上產(chǎn)工作，按照“儲量、投資、產(chǎn)量、成本、效益”五個統(tǒng)一，堅(jiān)持“效益優(yōu)先，積極穩(wěn)健，業(yè)務(wù)量與價值量匹配，權(quán)責(zé)明確對等，預(yù)算結(jié)構(gòu)優(yōu)化，內(nèi)部控制”的原則。

全面預(yù)算導(dǎo)向上，優(yōu)先保證油田勘探開發(fā)和增儲上產(chǎn)資金投入，保障直接生產(chǎn)性和老區(qū)穩(wěn)產(chǎn)的投入。進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算投向，預(yù)算重點(diǎn)向重大科研、關(guān)鍵油氣設(shè)施維修、藥劑投放、水井治理、降低能耗、安全環(huán)保等方面傾斜，努力增加油田穩(wěn)產(chǎn)基礎(chǔ)投入。

預(yù)算責(zé)任上，推進(jìn)責(zé)權(quán)對等機(jī)制的完善。按照“所有成本費(fèi)用都要納入財(cái)務(wù)預(yù)算，所有預(yù)算支出都要落實(shí)責(zé)任部門和單位”的原則，將年度預(yù)算細(xì)化形成二級承包預(yù)算、部門單項(xiàng)預(yù)算、部門控制預(yù)算和部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

2.全面預(yù)算編制的分類和依據(jù)

按照預(yù)算編制的期間分為四類：中長期預(yù)算，對企業(yè)的遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃，體現(xiàn)企業(yè)的持續(xù)發(fā)展能力，編制相對概括性的中長期預(yù)算規(guī)劃，一般體現(xiàn)為五年規(guī)劃中；年度預(yù)算，體現(xiàn)油田企業(yè)年度總體生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)；季度預(yù)算，體現(xiàn)油田企業(yè)階段生產(chǎn)開發(fā)部署和配套政策實(shí)施，保證年度預(yù)算的目標(biāo)；月度預(yù)算，體現(xiàn)油田企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)律和各項(xiàng)費(fèi)用的特性，保證季度預(yù)算的目標(biāo)。

按照預(yù)算編制的方法分為兩類：零基預(yù)算，適用于主要生產(chǎn)費(fèi)用要素對應(yīng)生產(chǎn)過程的編制；增量預(yù)算適用于政策性費(fèi)用、管理性費(fèi)用按照政策因素和管理政策進(jìn)行調(diào)整。

按照預(yù)算編制的對象分為四類：業(yè)務(wù)預(yù)算、經(jīng)營預(yù)算、投資預(yù)算及財(cái)務(wù)預(yù)算。業(yè)務(wù)預(yù)算是將業(yè)務(wù)量安排與財(cái)務(wù)收支預(yù)算統(tǒng)一起來，并與基層單位責(zé)任預(yù)算在本系統(tǒng)的分配相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)對生產(chǎn)經(jīng)營活動支出的共同控制。經(jīng)營預(yù)算是指對預(yù)算期會計(jì)主體經(jīng)營過程中可能形成的收入、支出、盈虧所作的計(jì)劃和測算，預(yù)算結(jié)果形成預(yù)算期的經(jīng)營目標(biāo)，主要包括產(chǎn)量預(yù)算、收入預(yù)算、生產(chǎn)成本預(yù)算、期間費(fèi)用預(yù)算等。投資預(yù)算是指對預(yù)算期經(jīng)營主體資本性支出計(jì)劃和測算，包括維持簡單再生產(chǎn)的投資和擴(kuò)大再生產(chǎn)投資。財(cái)務(wù)預(yù)算是以經(jīng)營預(yù)算和投資預(yù)算為基礎(chǔ)，對經(jīng)營預(yù)算和投資預(yù)算在財(cái)務(wù)上的綜合反映，是對會計(jì)主體預(yù)算期間經(jīng)營成果和現(xiàn)金流量所作的預(yù)計(jì)。財(cái)務(wù)預(yù)算主要包括資金籌集、預(yù)計(jì)現(xiàn)金流量表、預(yù)計(jì)資產(chǎn)負(fù)債表和預(yù)計(jì)損益表的編制，在經(jīng)營預(yù)算和資本預(yù)算基礎(chǔ)上，遵循投資成本一體化原則，嚴(yán)格區(qū)分資本性支出和收益性支出，在不突破成本和投資總量指標(biāo)下，相互平衡后編制。

3.全面預(yù)算編制流程

①年度預(yù)算編制 年度預(yù)算一般在上年度第四季度開始編制，年初下達(dá)執(zhí)行。各企業(yè)根據(jù)上級下發(fā)的預(yù)算條件，結(jié)合本單位勘探、開發(fā)、生產(chǎn)實(shí)際，組織各相關(guān)業(yè)務(wù)部門，以保障可持續(xù)發(fā)展和效益最大化為原則，編制本單位年度預(yù)算并上報(bào)上級；上級相關(guān)業(yè)務(wù)處室按職責(zé)分工與各單位進(jìn)行預(yù)算對接和審核；各級單位根據(jù)確定的年度經(jīng)營目標(biāo)和審核反饋意見修正年度預(yù)算，按照輕重緩急和對年度經(jīng)營目標(biāo)的影響程度進(jìn)行工作量篩選和排隊(duì)，制定全年各項(xiàng)工作量計(jì)劃，根據(jù)工作量計(jì)劃，采用零基預(yù)算方法編制費(fèi)用預(yù)算；油田預(yù)算委員會將審批后的預(yù)算批復(fù)到各級單位，作為年度生產(chǎn)、經(jīng)營和分析的依據(jù)。

②季度預(yù)算編制 季度預(yù)算一般在上季度末開始編制，季初下達(dá)。各企業(yè)以批準(zhǔn)實(shí)施的年度預(yù)算為基礎(chǔ)，根據(jù)開發(fā)方案和生產(chǎn)部署確定季度商品量、作業(yè)（施工）工作量、各項(xiàng)費(fèi)用項(xiàng)目消耗量計(jì)劃，并據(jù)此編制季度控制預(yù)算并上報(bào)上級。上級相關(guān)部門與各企業(yè)進(jìn)行季度預(yù)算對接和審核，各企業(yè)根據(jù)批復(fù)的季度預(yù)算組織生產(chǎn)經(jīng)營，并確保季度預(yù)算控制在年度預(yù)算之內(nèi)。

③月度預(yù)算編制 月度預(yù)算一般在月初編制。各企業(yè)根據(jù)季度預(yù)算,結(jié)合實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營情況，將開發(fā)、生產(chǎn)、作業(yè)（施工）工作量、消耗量等主要指標(biāo)分解到月度，形成月度運(yùn)行預(yù)算并報(bào)上級批復(fù)后執(zhí)行。

四、全面預(yù)算管理的實(shí)施與過程監(jiān)控

油田企業(yè)在全面預(yù)算管理過程中，要構(gòu)建多區(qū)間預(yù)算管理體系，推行滾動預(yù)算；按照“誰使用、誰控制，誰負(fù)責(zé)、誰分析”的原則，強(qiáng)化動態(tài)監(jiān)控；實(shí)現(xiàn)所有費(fèi)用項(xiàng)目逐項(xiàng)打開分析，做到分析制度化、模板化、全員化；依靠預(yù)算管理的“四道防線”，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)預(yù)算額度，確保預(yù)算均衡實(shí)施。

1.全面預(yù)算管理的實(shí)施

①建立月度動態(tài)業(yè)務(wù)預(yù)算管理制度 形成“以月保季、以季保年”的預(yù)算管理模式。在年度預(yù)算總目標(biāo)指導(dǎo)下，根據(jù)月、季度生產(chǎn)目標(biāo)，將年度預(yù)算(包括業(yè)務(wù)量和價值量)分解落實(shí)到月度預(yù)算中，編制月度業(yè)務(wù)預(yù)算、定額消耗標(biāo)準(zhǔn)和資金預(yù)算，由業(yè)務(wù)部門審核，工作量通過月度生產(chǎn)建設(shè)計(jì)劃公報(bào)確定，作為月度控制依據(jù)。

②加強(qiáng)源頭設(shè)計(jì)和質(zhì)量管理 重點(diǎn)強(qiáng)化開發(fā)方案設(shè)計(jì)與實(shí)施、鉆井工程設(shè)計(jì)與施工、作業(yè)方案設(shè)計(jì)與施工、材料采購、維修工程設(shè)計(jì)等，通過生產(chǎn)源頭設(shè)計(jì)和質(zhì)量的改善，修正和完善年度定額標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步提高定額標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)性和科學(xué)性，將其落實(shí)到生產(chǎn)開發(fā)實(shí)施過程中。結(jié)合生產(chǎn)管理實(shí)際，油田緊緊圍繞油藏、井筒、地面三大生產(chǎn)系統(tǒng)，做好生產(chǎn)開發(fā)調(diào)整、井下作業(yè)參數(shù)和地面設(shè)備設(shè)施日常參數(shù)的三個源頭優(yōu)化，建立了地質(zhì)、工藝、生產(chǎn)管理方案效益論證機(jī)制，以單井噸油費(fèi)用投入定額標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，各系統(tǒng)聯(lián)動、協(xié)作，規(guī)范了設(shè)計(jì)、編審、實(shí)施全程序，有效地降低了無效、低效工作量，實(shí)現(xiàn)了源頭降本增效。

③充分發(fā)揮業(yè)務(wù)部門的作用，統(tǒng)一優(yōu)化和利用資源 對重點(diǎn)費(fèi)用及單項(xiàng)費(fèi)用設(shè)立項(xiàng)目組(或部門)責(zé)任負(fù)責(zé)制，對控制費(fèi)用承擔(dān)連帶控制責(zé)任。突出過程挖潛、措施挖潛、技術(shù)挖潛三個重點(diǎn)，對作業(yè)費(fèi)、水電費(fèi)、人工成本、燃料費(fèi)、外雇運(yùn)費(fèi)、注采維修費(fèi)等推行項(xiàng)目組管理。二級單位根據(jù)生產(chǎn)開發(fā)運(yùn)行情況，組織落實(shí)優(yōu)化措施，及時調(diào)整運(yùn)行方案、控制目標(biāo)和成本定額。項(xiàng)目組重點(diǎn)負(fù)責(zé)科技應(yīng)用推廣、監(jiān)督質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和成本定額標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行。在作業(yè)費(fèi)過程優(yōu)化監(jiān)控方面，油田實(shí)施包括作業(yè)材料、勞務(wù)成本的節(jié)點(diǎn)控制管理，通過規(guī)范和落實(shí)躺井控制措施，降低油水井維護(hù)工作量；加強(qiáng)單井方案，實(shí)施全過程管理，落實(shí)工程設(shè)計(jì)統(tǒng)一編審和現(xiàn)場監(jiān)督管理責(zé)任，把好有效投入的簽認(rèn)關(guān)；強(qiáng)化下井工具管理，加大修舊利廢力度，降低投入，提高井下作業(yè)綜合效益。電費(fèi)過程優(yōu)化監(jiān)控方面，油田以注采系統(tǒng)工藝流程為控制節(jié)點(diǎn)，以提高五大系統(tǒng)（采油、注水、注汽、注聚、集輸）效率為突破口，重點(diǎn)做好技術(shù)優(yōu)化、系統(tǒng)優(yōu)化和工藝優(yōu)化工作，達(dá)到降低五大系統(tǒng)單耗的目的。

④實(shí)施成本分級、分類、分階段、分系統(tǒng)優(yōu)化管理 根據(jù)油田中長期開發(fā)、生產(chǎn)優(yōu)化方案，適時調(diào)整生產(chǎn)成本結(jié)構(gòu)，分級分類加強(qiáng)系統(tǒng)資金投入，改善整體生產(chǎn)系統(tǒng)。根據(jù)管理狀況排序，設(shè)定不同階段優(yōu)化指標(biāo)，調(diào)整資金投向，促進(jìn)管理優(yōu)化系統(tǒng)。

⑤完善四級成本控制體系 以“油田——油田二級單位——采油礦(或管理區(qū))三級單位——采油隊(duì)四級單位為體系，各級行政負(fù)責(zé)人為預(yù)算控制第一負(fù)責(zé)人，各預(yù)算責(zé)任人對本級既定預(yù)算負(fù)責(zé)。將預(yù)算指標(biāo)和目標(biāo)定額標(biāo)準(zhǔn)的管理控制延伸至基層隊(duì)，形成上下統(tǒng)一的成本管理指標(biāo)體系，逐步細(xì)化到區(qū)塊、開發(fā)單元、單井（單設(shè)備）為開發(fā)管理節(jié)點(diǎn)的成本標(biāo)準(zhǔn)定額管理上。不斷強(qiáng)化三、四級生產(chǎn)過程動態(tài)優(yōu)化管理，完善基層責(zé)任承包體系，從基層、從生產(chǎn)過程入手，夯實(shí)源頭優(yōu)化、過程監(jiān)控的基礎(chǔ)。

2.全面預(yù)算管理的過程監(jiān)控

①加強(qiáng)生產(chǎn)成本定額動態(tài)跟蹤監(jiān)控 一方面建立重點(diǎn)單耗水平(噸液提液耗電、注水單位耗電、單位措施作業(yè)成本等)月度公示制度，另一方面建立優(yōu)化措施落實(shí)評測制度，規(guī)范統(tǒng)一的成本臺賬，建立標(biāo)準(zhǔn)評測指標(biāo)體系，及時跟蹤控制指標(biāo)、壓減指標(biāo)優(yōu)化方案實(shí)施情況，根據(jù)生產(chǎn)開發(fā)動態(tài)及時調(diào)整成本運(yùn)行。

②前移成本考核節(jié)點(diǎn) 各級單位從生產(chǎn)現(xiàn)場出發(fā)，前移審批環(huán)節(jié)，全面組好重點(diǎn)生產(chǎn)成本的實(shí)時控制，在申報(bào)立項(xiàng)、簽訂合同時嚴(yán)格審核把關(guān)，避免結(jié)算滯后造成的數(shù)據(jù)差異，保證了各項(xiàng)成本預(yù)算考核數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

3.全面有效的組織預(yù)算考核

全面有效的組織預(yù)算考核工作，應(yīng)該做到“四個明確”：一是明確各級單位責(zé)任控制目標(biāo)；二是明確各級管理職能部門的監(jiān)控管理職能，確保資金投入效益；三是明確各級單位審核責(zé)任；四是明確各級領(lǐng)導(dǎo)管理責(zé)任。

一是考核制度的落實(shí)，油田的預(yù)算考核制度是公司考核體系的重要組成部分，油田制定的預(yù)算考核制度中規(guī)定對預(yù)算編制質(zhì)量、預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核。經(jīng)營管理部門是油田預(yù)算考核的牽頭部門，各級預(yù)算執(zhí)行部門應(yīng)當(dāng)將各自承擔(dān)的預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行分解，直至到個人，油田對單位、個人的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核。油田預(yù)算考核實(shí)行按月考核，并按考核結(jié)果根據(jù)公司預(yù)算考核制度按季度進(jìn)行相應(yīng)的激勵和懲罰。

二是考核方式的多樣化，通過經(jīng)營考核、財(cái)務(wù)監(jiān)控、審計(jì)紀(jì)檢和行政追究制度的全面實(shí)施，確?？己说臏?zhǔn)確、到位和效果。

經(jīng)營考核手段：月度考核、季度預(yù)兌現(xiàn)、年度硬兌現(xiàn)，實(shí)行嚴(yán)考核硬兌現(xiàn)制度，確保生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；

財(cái)務(wù)監(jiān)控手段：經(jīng)濟(jì)活動分析會制度、超成本單位重點(diǎn)解剖分析制度、重點(diǎn)費(fèi)用分析制度、內(nèi)控管理制度、TR控制制度、資金集中管理控制制度、考核指標(biāo)公示制度、稽核制度；

審計(jì)紀(jì)檢制度：效能監(jiān)察制度、經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)；

行政追究制度：對黨政一把手、總會計(jì)師責(zé)任追究制度。

五、全面預(yù)算管理存在的問題和發(fā)展方向

全面預(yù)算管理在油田企業(yè)的實(shí)施成效顯著，提高了油田企業(yè)開發(fā)生產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量，有力促進(jìn)了油田的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。但在全面實(shí)施過程中，相關(guān)部門、人員對這種管理理念雖然有了一定認(rèn)識，但是還需要一個深入細(xì)致了解的過程，相關(guān)的配套制度還不夠完善，尚存在一些問題和不足，同時這也是下步預(yù)算管理改進(jìn)和發(fā)展的重點(diǎn)。

一是在預(yù)算編制過程中，全面預(yù)算管理需要與油藏經(jīng)營進(jìn)一步結(jié)合，按照油藏經(jīng)營管理的理念，以增儲上產(chǎn)為目標(biāo)，編制不同開采方式的預(yù)算方案，體現(xiàn)不同油藏類型的開發(fā)特點(diǎn)和開發(fā)方式的成本投入差異，體現(xiàn)出區(qū)塊差異的特點(diǎn)。

二是在預(yù)算層層分解過程中，相應(yīng)的財(cái)務(wù)預(yù)算和業(yè)務(wù)預(yù)算還不能實(shí)現(xiàn)完全匹配，一定程度上影響了油氣資源的持續(xù)開發(fā)和穩(wěn)定發(fā)展。

三是預(yù)算執(zhí)行和考核監(jiān)督過程中，會計(jì)核算與預(yù)算項(xiàng)目不協(xié)調(diào)，增加了財(cái)會人員工作量，部分預(yù)算缺乏彈性，月度預(yù)算應(yīng)考慮如何滿足生產(chǎn)變動的需要，各級監(jiān)督、考核、兌現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)行的保障手段需要進(jìn)一步完善。