宋方剛，沈小鵬，朱益軍

(國(guó)電大渡河流域水電開發(fā)有限公司，四川成都 610041)

1 猴子巖水電站工程情況

猴子巖水電站位于四川省甘孜藏族自治州康定縣境內(nèi)，部分庫(kù)區(qū)在丹巴縣和小金縣境內(nèi)，是大渡河干流水電規(guī)劃的第9級(jí)電站。工程規(guī)模為一等大(1)型，樞紐建筑物由混凝土面板堆石壩、泄洪及引水發(fā)電建筑物等組成，最大壩高223.5 m。

水庫(kù)正常蓄水位高程1842 m，總庫(kù)容6.62億m3，具季調(diào)節(jié)能力。電站總裝機(jī)容量1700 MW(4臺(tái)×425 MW)，多年平均年發(fā)電量74.1億kW·h。

電站施工總工期96個(gè)月，其中準(zhǔn)備工程占直線工期28個(gè)月，主體工程施工56個(gè)月，首臺(tái)機(jī)組發(fā)電84個(gè)月，工程完建12個(gè)月。工程靜態(tài)投資152億元，動(dòng)態(tài)投資201億元。

2 征地移民工作基本情況

猴子巖水電站淹沒涉及甘孜州康定、丹巴兩縣和阿壩州小金縣。建設(shè)征地涉及人口398戶、1879人，耕地332.66畝，園地2756.09畝，林地13905.95畝;淹沒省道S211公路、工礦企業(yè)等專業(yè)項(xiàng)目一批。經(jīng)初步審查通過(guò)的規(guī)劃補(bǔ)償投資額度為32.60億元。

截止到2011年6月底，猴子巖水電站項(xiàng)目核準(zhǔn)所需的征地移民相關(guān)報(bào)批文件有望近期取得。其中《建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱》已獲四川省政府批復(fù)，《建設(shè)征地移民安置規(guī)劃報(bào)告》(審定本)也通過(guò)省移民辦組織的核定，土地預(yù)審取得了四川省國(guó)土資源廳的初審意見并已上報(bào)國(guó)土資源部待審。此外，猴子巖公司完成了施工區(qū)674畝土地的臨時(shí)征用及青苗補(bǔ)償工作，啟動(dòng)了過(guò)渡搬遷安置工作，共37戶、157人。通過(guò)選擇集中建房過(guò)渡、后靠安置、自謀職業(yè)、自謀出路等方式搬遷離施工區(qū)且得到妥善安置，生活日趨穩(wěn)定。省道S211復(fù)建公路(過(guò)壩段)、孔玉居民點(diǎn)建設(shè)、船頭小學(xué)遷建等一批具有重大意義的專業(yè)項(xiàng)目也相續(xù)提前實(shí)施，有效的保障了籌建項(xiàng)目工程建設(shè)的進(jìn)度要求。

3 關(guān)于移民問(wèn)題的幾點(diǎn)思考和建議

3.1 政策法規(guī)急需調(diào)整

(1)移民政策不統(tǒng)一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異大、部門法規(guī)不銜接。

2006年7月1日，新的《移民安置條例》得以頒布，各省、自治區(qū)、直轄市制定了相應(yīng)的水利水電工程移民相關(guān)規(guī)定，但政策尺度不統(tǒng)一，特別是在跨省、跨地區(qū)河流上的電站矛盾較為突出。更有甚者，在同一地區(qū)、同一河流上也存在政策不統(tǒng)一問(wèn)題。如大渡河猴子巖、長(zhǎng)河壩兩座水電站相隔僅30 km，同屬一州一縣，卻在線外實(shí)物指標(biāo)調(diào)查補(bǔ)償問(wèn)題上存在差異。2008年，四川省對(duì)移民線外實(shí)物指標(biāo)調(diào)查范圍及內(nèi)容做了新規(guī)定，上游的猴子巖水電站線外實(shí)物指標(biāo)調(diào)查根據(jù)新規(guī)定只調(diào)查登記房屋、附屬設(shè)施及其零星林木，下游的長(zhǎng)河壩水電站在新規(guī)定之前則已經(jīng)對(duì)線外耕園地進(jìn)行了調(diào)查登記。兩座相鄰電站因政策變動(dòng)而出現(xiàn)執(zhí)行差異，從而出現(xiàn)兩難局面:依法依規(guī)則兩座電站的補(bǔ)償差異大，移民相互攀比，難以執(zhí)行;若要達(dá)到兩電站平衡，則猴子巖水電站必須補(bǔ)充線外耕園地調(diào)查，從而出現(xiàn)違規(guī)行為，或者對(duì)長(zhǎng)河壩水電站已調(diào)查耕園地不做補(bǔ)償，卻又極易引發(fā)不穩(wěn)定事件。

由于目前國(guó)家對(duì)水電站建設(shè)實(shí)行核準(zhǔn)制，按照裝機(jī)的大小分別歸類不同的部門進(jìn)行審批。因此，在移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定上就很難做到一致。以猴子巖水電站為例，該項(xiàng)目屬于百萬(wàn)千瓦級(jí)的大型水電站，各類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需報(bào)國(guó)務(wù)院最終審定。而周邊的巴郎河電站、火地電站等小水電建設(shè)項(xiàng)目，以及小金縣境內(nèi)災(zāi)后重建工程等執(zhí)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏高;加之通常為加快工程建設(shè)進(jìn)度，隨意提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致移民相互攀比，從而滋生了群體性事件的隱患。

相關(guān)部門的政策銜接不夠，甚至相互矛盾。最為常見的如:國(guó)土和林業(yè)部門對(duì)園地是屬于耕地范疇還是經(jīng)濟(jì)林范疇界定不夠明確，從而使補(bǔ)償執(zhí)行難度大，給土地報(bào)批帶來(lái)困難。由于關(guān)乎部門利益，有些項(xiàng)目業(yè)主在辦理征地手續(xù)時(shí)，對(duì)同一塊土地既繳納了耕地占用稅，同時(shí)又需繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)，從而產(chǎn)生重復(fù)收費(fèi)現(xiàn)象，對(duì)于項(xiàng)目業(yè)主極為不公平，嚴(yán)重影響投資環(huán)境的建設(shè)。

(2)電站利益分配不均，影響移民工作的質(zhì)量。

按照我國(guó)現(xiàn)行的稅收政策，征稅以“生產(chǎn)活動(dòng)經(jīng)營(yíng)地和發(fā)生地”為原則。通常，水電工程產(chǎn)生的稅收由壩址或發(fā)電站廠址所在地的地方政府征收。

由于猴子巖水電站壩址位于康定縣境內(nèi)，且公司注冊(cè)在康定，工程建設(shè)期間的建安營(yíng)業(yè)稅均交付給康定縣，因此康定縣充分享有工程建設(shè)帶來(lái)的各項(xiàng)稅費(fèi)收益。而對(duì)于“淹沒損失”較大的丹巴、小金兩縣(丹巴縣淹沒土地27.8%，涉及移民54.78%，小金縣淹沒土地12.08%，涉及移民15.64%)，為了加快境內(nèi)水電開發(fā)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，也將移民工作作為中心工作來(lái)抓，投入了大量的人力和物力，在前期卻沒有見到實(shí)際“收益”，長(zhǎng)期如此，移民工作將處于政府被動(dòng)狀態(tài)，直接影響移民搬遷及安置的質(zhì)量。因此，筆者建議上級(jí)政府及主管部門在電站利益分配上作出調(diào)整，從而使電站建安營(yíng)業(yè)稅和發(fā)電后的增值稅能夠得到妥善的分配。

3.2 移民機(jī)構(gòu)仍需完善，干部素質(zhì)有待提高

近幾年來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)大型水電站相續(xù)開工建設(shè)，國(guó)家對(duì)移民問(wèn)題的進(jìn)一步重視，使得移民工作取得了很大的成績(jī)。但相比之下，移民工作的復(fù)雜程度隨著社會(huì)法律法規(guī)的健全和人們認(rèn)知程度的提高也相應(yīng)增加，許多移民任務(wù)艱巨的地方政府出現(xiàn)移民機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作程序、干部隊(duì)伍不相匹配的現(xiàn)象。

猴子巖水電站涉及的兩州、三縣政府，在移民管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上存在差異，機(jī)構(gòu)建設(shè)、級(jí)別高低、部門歸屬等不相一致。起初，移民機(jī)構(gòu)多屬臨時(shí)機(jī)構(gòu)，工作人員流動(dòng)性大，工作不穩(wěn)定，后備干部籌備培養(yǎng)較差。近年來(lái)，甘孜、康定、丹巴分別設(shè)立了移民局，干部人員配備逐漸加強(qiáng)，整體素質(zhì)也日益提高，在移民管理機(jī)構(gòu)的重視程度和加強(qiáng)該項(xiàng)工作的力度上作出了有益的嘗試。特別是成立了以移民局為主，國(guó)土、林業(yè)、水利、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、公安等部門人員共同參與的移民指揮部，在縣委、縣政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由縣委副書記親自掛帥擔(dān)任指揮長(zhǎng)，加強(qiáng)了各部門之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，使得移民工作、土地征用、政策宣傳等工作順利快捷。但由于移民工作本身的艱辛，加上政府激勵(lì)機(jī)制上的不足，使得多數(shù)人員在這個(gè)被成為“天下第一難事”的工作面前表現(xiàn)出畏懼感，喪失主動(dòng)性。從目前情況看，移民機(jī)構(gòu)的設(shè)置要不斷地得到重視，移民戰(zhàn)線上的干部數(shù)量和整體素質(zhì)有待于進(jìn)一步改進(jìn)與提高，移民后備干部的培養(yǎng)急需增強(qiáng)。只有如此，才能滿足不斷增多的水電項(xiàng)目建設(shè)的需要，才能適應(yīng)日趨艱難的移民工作要求。

3.3 科學(xué)、合理的編制好移民安置規(guī)劃

前期工作的深度和精度如何，是關(guān)系到移民群眾的切身利益，也是保證電站移民安置能否順利實(shí)施的前提條件，并最終影響電站的投產(chǎn)發(fā)電。

猴子巖水電站移民安置規(guī)劃的編制在前期做了大量細(xì)致的工作，克服了眾多困難，按照做深、做實(shí)、做精的要求完成了規(guī)劃。

其主要問(wèn)題及解決方法如下:

(1)安置容量有限問(wèn)題。移民安置容量有限是制約猴子巖水電站移民安置規(guī)劃工作的最大障礙，在目前“以土安置”為主的穩(wěn)妥安置要求下，開發(fā)出條件較為成熟的安置點(diǎn)集中安置移民已難以實(shí)現(xiàn)。必須根據(jù)實(shí)際情況，摸底調(diào)查，開展分插后靠、投親靠友、自謀職業(yè)、自謀出路等多種安置方式相結(jié)合的措施，才能真正因地制宜，科學(xué)發(fā)展的解決好安置容量有限的問(wèn)題。

(2)移民思想觀念引導(dǎo)。水電工程移民涉及地區(qū)多屬經(jīng)濟(jì)、文化、教育落后的地區(qū)，移民的思想觀念也較為落后，文化水平不高，思想保守，祖祖輩輩習(xí)慣了自己的生活環(huán)境。因此，在開展移民規(guī)劃設(shè)計(jì)工作中，一方面，必須將規(guī)劃的初步方案提交并征求移民的意見，另一方面，又要將工作做細(xì)，在認(rèn)真宣傳各種政策法規(guī)的同時(shí)，對(duì)確實(shí)好的安置方案或安置區(qū)，應(yīng)耐心引導(dǎo)移民接受。

(3)移民安置點(diǎn)的選擇。農(nóng)村移民是重點(diǎn)、難點(diǎn)。在猴子巖水電站移民安置點(diǎn)的選擇中，我們重點(diǎn)做好了以下幾點(diǎn):第一，充分考慮移民搬遷后社會(huì)融合問(wèn)題。祖輩居住于高山峽谷的移民，以宗教、民族、習(xí)俗等為紐帶，已經(jīng)有機(jī)結(jié)合成一個(gè)團(tuán)體。在《移民安置規(guī)劃大綱》、《移民安置規(guī)劃報(bào)告》意見征集工作中，移民群眾最關(guān)心的莫過(guò)于安置點(diǎn)的選擇，并且對(duì)縣外遠(yuǎn)遷安置等方案表現(xiàn)出擔(dān)憂甚至抵觸?；诖耍覀?cè)诎仓命c(diǎn)挑選中堅(jiān)持了移民搬遷不出縣，本鄉(xiāng)安置為最優(yōu)的原則，充分征求意見，讓移民群眾滿意;第二，猴子巖水電站的移民長(zhǎng)期以來(lái)依靠所謂的“蟲草山”、“材山”等國(guó)有山林中的資源維持生計(jì)，可以說(shuō)這些山林資源已經(jīng)同土地資源一樣成為移民的生存之根，發(fā)展之本。由于這種山林資源不屬于移民補(bǔ)償條例的范圍，因此，在安置點(diǎn)的選擇中，考慮地點(diǎn)也必須盡量滿足具備這些山林資源供移民生產(chǎn)開發(fā);第三，按照國(guó)家開發(fā)性移民政策的要求，安置點(diǎn)的選擇應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)爻鞘修r(nóng)村總體規(guī)劃，優(yōu)先選擇交通、就醫(yī)、上學(xué)等條件便利的地點(diǎn)作為今后的安置點(diǎn)。

3.4 充分尊重民族地區(qū)的特殊性，科學(xué)制定各類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)乎移民群眾切身利益的問(wèn)題，其標(biāo)準(zhǔn)制定的合理性直接影響移民搬遷工作的難易，甚至影響到地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。在猴子巖水電站，我們妥善處理了以下幾類特殊補(bǔ)償問(wèn)題。

(1)藏區(qū)建筑的補(bǔ)償特殊性。在藏區(qū)，居民利用當(dāng)?shù)厥霞庸こ蓷l石、塊石、片石等壘砌成石木、石混等結(jié)構(gòu)的房屋。一般下層用于養(yǎng)豬、養(yǎng)牛等牲口;二層供生活、起居用;三層用于堆糧放物;頂層則為經(jīng)堂。其建筑內(nèi)部較為復(fù)雜，可搬遷家具較少，基本為壁柜、壁廚與房屋一體，每戶的經(jīng)堂基本上是精華，全部采用浮雕、彩繪。由于山區(qū)交通、石料開采、木料加工等種種困難，使其房屋的造價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于內(nèi)地。

(2)青苗補(bǔ)償?shù)奶厥庑?。在縣相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)關(guān)于地區(qū)農(nóng)作物產(chǎn)量時(shí)，根據(jù)所得到的數(shù)據(jù)計(jì)算青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往不適合移民區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的制定。因此，必須盡可能進(jìn)行農(nóng)作物產(chǎn)量實(shí)測(cè)，且不能忽視河谷沖積糧食高產(chǎn)地區(qū)的典型調(diào)查，以多取真，最終將其作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

(3)宗教文化設(shè)施的特殊性。猴子巖水電站共涉及白塔13座。根據(jù)當(dāng)?shù)匦叛觯考颐繎魬?yīng)當(dāng)將自家最為貴重的物品在白塔修建時(shí)埋于白塔內(nèi)，供奉自己信仰的神靈。因此，每座白塔的單價(jià)測(cè)算就難以開展。為得到一個(gè)能夠覆蓋整個(gè)電站涉及的白塔的真實(shí)單價(jià)，設(shè)計(jì)單位走訪了當(dāng)?shù)刈诮滩⑦x擇了多個(gè)典型進(jìn)行估價(jià)。

3.5 努力探討新時(shí)期的移民安置辦法

按照黨中央“以人為本”、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，移民工作應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，不斷豐富移民安置的多樣性。

猴子巖水電站以土為主安置移民的環(huán)境容量極為有限，開發(fā)耕園地資源成本較高，經(jīng)濟(jì)性較差;土地資源缺乏導(dǎo)致調(diào)劑現(xiàn)有耕園地亦存在較大難度。雖然除農(nóng)業(yè)安置方式外還輔以養(yǎng)老保障、投親靠友、自謀出路等方式安置，但大多數(shù)移民仍須依托有限且造價(jià)高昂的土地資源安置。從節(jié)約投資、提升安置效果的角度考慮，研究更為經(jīng)濟(jì)合理的、妥善的移民安置新方式是在移民安置現(xiàn)實(shí)困難下提出的必然要求。探討采用并施行長(zhǎng)效補(bǔ)償安置方式后，僅需解決移民的居住生活問(wèn)題，可不配置土地，從而可節(jié)約數(shù)額巨大的墊高造地費(fèi)用，避免投入和產(chǎn)出之間不匹配的矛盾，還可在一定程度上減輕實(shí)施難度;利用社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)解決老弱病殘移民的生活問(wèn)題。這些辦法的研究和實(shí)施都將有利于水電工程移民的妥善安置。