□文/劉聚梅 吳麗霞

（中共石家莊市委黨校 河北·石家莊）

加快土地流轉(zhuǎn)機制和體制改革創(chuàng)新步伐，充分發(fā)揮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中的作用，是推動經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的關(guān)鍵。本課題在對河北省部分市縣進行實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，歸納出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的諸多問題，深入分析主客觀深層次原因，總結(jié)提煉出符合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新觀念、新機制、新方法、新舉措。

一、河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的新特點

河北省行政轄區(qū)面積1，888.48萬公頃（28，327.2萬畝）。其中，耕地646.85萬公頃（9，702.8萬畝）；林地435.37萬公頃（6，530.5萬畝）；園地57.49萬公頃（862.3萬畝）；牧草地81萬公頃（1，215.0萬畝）。從中可以看出河北省是農(nóng)業(yè)大省。這有限的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是否合理，直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，跨越趕超。近年來，河北省圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不斷創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制，積極引導(dǎo)農(nóng)村土地合理有序流轉(zhuǎn)，促進土地適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，呈現(xiàn)出以下新特點:

1、土地流轉(zhuǎn)面積由零散向集中連片轉(zhuǎn)變。全省到2010年流轉(zhuǎn)土地約占承包經(jīng)營的27%。通過土地流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模、集中連片經(jīng)營，實現(xiàn)了土地由零散向適度規(guī)模集聚，催生出許多農(nóng)業(yè)科技園、農(nóng)業(yè)觀光園、綠色農(nóng)業(yè)合作社等一批具有一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)企業(yè)。例如，藁城市在確保農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的前提下，大力推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，2008年土地流轉(zhuǎn)面積達1.6萬畝，2009年土地流轉(zhuǎn)面積達3.2萬畝，2010年土地流轉(zhuǎn)面積達8.2萬畝，2011年9月前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達到92，058畝，占家庭承包總面積的12.3%，增長速度驚人。藁城市綠生蔬菜專業(yè)合作社將農(nóng)民的土地連片集中，由合作社提供種子、肥料、供水、技術(shù)和產(chǎn)品收獲，走出了“公司＋農(nóng)戶＋基地”的新路子。

2、土地流轉(zhuǎn)方式由單一向多樣化轉(zhuǎn)變。全省采取轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)約占53.7%，出租約占32.9%，入股約占3.1%，轉(zhuǎn)讓、互換、代耕等方式流轉(zhuǎn)約占10.3%，實現(xiàn)了由初期農(nóng)戶之間單一的季節(jié)性轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)向多種流轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)變，使土地流轉(zhuǎn)關(guān)系更加清晰，更加符合依法自愿流轉(zhuǎn)的要求。隨著土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，委托流轉(zhuǎn)和合作經(jīng)營成為農(nóng)民和業(yè)主樂意選擇的兩種新的模式:一是將承包地委托給村集體經(jīng)濟組織，統(tǒng)一組織對外流轉(zhuǎn)，所得流轉(zhuǎn)收入由村集體統(tǒng)一結(jié)算到農(nóng)戶；二是農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入社的形式組建土地流轉(zhuǎn)合作社，由合作社對土地進行整合連片、自行經(jīng)營或統(tǒng)一招租,農(nóng)戶按入社土地面積獲取流轉(zhuǎn)收益，這種新型的土地流轉(zhuǎn)形式發(fā)展速度驚人。

3、土地流轉(zhuǎn)渠道由自發(fā)向組織化轉(zhuǎn)變。隨著國家一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺，農(nóng)民惜地情結(jié)增強，土地流轉(zhuǎn)逐漸由農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)向有組織地協(xié)調(diào)推動轉(zhuǎn)變。組織流轉(zhuǎn)一般是由農(nóng)戶委托村土地流轉(zhuǎn)合作社或由村民委員會在征得農(nóng)戶同意的基礎(chǔ)上進行。在依法推進土地流轉(zhuǎn)中，有些市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了粗放的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，村級設(shè)置土地流轉(zhuǎn)信息員，收集農(nóng)戶流轉(zhuǎn)信息，由縣統(tǒng)一發(fā)布、統(tǒng)一交易、統(tǒng)一簽訂合同，農(nóng)戶按交易面積獲得土地租金。組織化流轉(zhuǎn)由政府引導(dǎo)，規(guī)范程度較高，土地大多成片，有一定規(guī)模，價格也較統(tǒng)一，有利于更好地促進生產(chǎn)要素優(yōu)化配置和農(nóng)業(yè)資源開發(fā)。

4、土地流轉(zhuǎn)主體由單一向多元化轉(zhuǎn)變。過去的土地流轉(zhuǎn)主要是在同村的農(nóng)戶之間進行，經(jīng)營主體大多是單一的農(nóng)戶。隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和效益農(nóng)業(yè)的發(fā)展，一些原來的種養(yǎng)大戶擴大了經(jīng)營規(guī)模，新的專業(yè)大戶不斷涌現(xiàn)。同時，還產(chǎn)生了一批新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，其中工商企業(yè)、專業(yè)合作社和科技人員等成了流轉(zhuǎn)土地的受讓主體。目前，全市工商企業(yè)、專業(yè)合作社和科技人員等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共同租賃土地，通過“公司＋合作社＋農(nóng)戶”的方式，開發(fā)建設(shè)了水果、花卉、蔬菜、食用菌、林果、中藥材等無公害綠色農(nóng)產(chǎn)品種植基地，建成標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)豬場，肉牛養(yǎng)殖基地。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正朝著規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。

5、土地流轉(zhuǎn)收益由低收益向高效益轉(zhuǎn)變。當(dāng)初農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地是為了規(guī)避稅費，很多土地撂荒無人耕種，隨著農(nóng)業(yè)稅取消，農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)收益逐年攀升，流轉(zhuǎn)價格從當(dāng)初無償代耕，到目前每畝300～1，000元不等，越是種植條件優(yōu)越、效益高的地方，流轉(zhuǎn)價格越高。從調(diào)查情況看，流轉(zhuǎn)土地，特別是集中連片流轉(zhuǎn)用于發(fā)展優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟作物、反季節(jié)作物、畜禽養(yǎng)殖和旅游觀光等高附加值農(nóng)業(yè)的較多，用于糧食種植的較少。

二、河北省農(nóng)村土地合理有效流轉(zhuǎn)，要抓住重點，攻堅克難

土地流轉(zhuǎn)問題是多年來農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中必須面對、認(rèn)真解決的新問題，根據(jù)現(xiàn)實情況，要抓住重點，攻堅克難，對癥下藥。

1、緊緊抓住政府管理不可缺位的重點，攻堅克難。土地流轉(zhuǎn)是一項涉及面廣、實踐性很強的工作，離不開政府的正確引導(dǎo)和有效管理。不久前，一位農(nóng)業(yè)大戶給記者訴說了自己的一些煩惱:他承租的100畝耕地，涉及幾十戶人家，他要一家一戶坐下來商談，而且每年都要談一次，否則哪家突然提出要收回土地自己耕種，他全年的生產(chǎn)安排就亂套了。目前，地方各級政府意識到了土地流轉(zhuǎn)的敏感性和復(fù)雜性，紛紛建立機構(gòu)，完善規(guī)章，加強管理，搞好服務(wù)。土地流轉(zhuǎn)涉及土地所有者、土地經(jīng)營者、中介組織等多方面的利益，政府應(yīng)加強規(guī)范和管理，使其步入正?；?、規(guī)范化軌道。各地盡快建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，實行土地流轉(zhuǎn)委托管理；切實維護非農(nóng)建設(shè)征地中農(nóng)民的合法利益；建立多層次的農(nóng)村社會保障體系。各級政府要加強對土地流轉(zhuǎn)全過程的監(jiān)督，不斷完善相關(guān)政策法規(guī)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受到損害，讓農(nóng)民實實在在享受到土地流轉(zhuǎn)帶來的好處。

2、緊緊抓住保障農(nóng)民土地“命根”不可缺失，攻堅克難。從調(diào)查來看，土地流轉(zhuǎn)緩慢。造成這一狀況的主要因素有:一是中央惠農(nóng)政策的貫徹落實。近年來，中央相繼出臺了一系列支農(nóng)、惠農(nóng)政策，如免除農(nóng)業(yè)稅，實行種糧補貼、購買農(nóng)機具補貼、優(yōu)質(zhì)糧種補貼等。這些惠農(nóng)政策直接或間接增加了農(nóng)民收入，調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性，從而在很大程度上使農(nóng)民更看重土地的價值，更覺得土地的寶貴。因此，許多農(nóng)民不僅不愿意讓出自己的承包地，而且還想多承包土地；二是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的日益發(fā)展。隨著科技含量日益增加，科學(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用越來越突出，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從種植到收獲的過程正日益變得簡單、便捷和高效。所以，農(nóng)民在比較輕松完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況下，不愿把土地轉(zhuǎn)移出去。盡管農(nóng)村勞動力外出務(wù)工的數(shù)量有所增長，但是這部分農(nóng)民在從事二三產(chǎn)業(yè)的同時仍兼顧家里的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，真正愿意把土地流轉(zhuǎn)出去的很少；三是農(nóng)業(yè)效益的不斷提高。近年來，一些頭腦靈活、科技意識強的農(nóng)民，大力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，土地收益每畝有的可達萬元，比外出務(wù)工收入還要多。因此，一些農(nóng)民不愿意外出務(wù)工，充分說明黨的“三農(nóng)”政策成效顯著，令人興奮。不能將農(nóng)民正當(dāng)、正常的想法當(dāng)作“小農(nóng)意識”強行扭轉(zhuǎn)，更不能強迫農(nóng)民“流轉(zhuǎn)”，剝奪農(nóng)民“土地”這個命根子。

3、緊緊抓住土地“暗渡陳倉”不可輕心，攻堅克難。從現(xiàn)實情況來看，流轉(zhuǎn)的土地用途主要為四項:一是仍然用于糧食生產(chǎn)，“流轉(zhuǎn)”只不過是變更一下耕作者；二是用于比較效益更高的經(jīng)濟作物生產(chǎn)；三是用于間接農(nóng)業(yè)項目，如建設(shè)各種養(yǎng)殖基地、農(nóng)業(yè)觀光園等模式；四是非農(nóng)項目。如用于土地開發(fā)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、實施退耕還林、修路、建房、建廠等。其中，用于非農(nóng)建設(shè)項雖然所占比重不算太大，但不得不引起高度注意。用于比較效益更高的經(jīng)濟作物生產(chǎn)是目前土地流轉(zhuǎn)的主要流向之一，雖然它仍為農(nóng)業(yè)項目，但隨著國家對糧食生產(chǎn)的日益重視，不可能讓經(jīng)濟作物一直大量擴種下去，應(yīng)該未雨綢繆。

4、緊緊抓住農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)“市場化”，土地要素“資本化”，攻堅克難。根據(jù)當(dāng)前情況，我們要緊緊抓住農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)“市場化”，實現(xiàn)要素“資本化”，攻堅克難。一定要讓土地按照生產(chǎn)要素參與市場化經(jīng)營、分配和流轉(zhuǎn)，尋找出適合農(nóng)村土地經(jīng)營的新模式。系統(tǒng)掌握土地流轉(zhuǎn)的面積、形式、流向、價格等變化，為完善政策、指導(dǎo)工作、核算農(nóng)產(chǎn)品成本等提供可靠依據(jù)。重點在于監(jiān)測土地承包經(jīng)營權(quán)（主要是耕地）流轉(zhuǎn)規(guī)模、形式、對象、期限、價格以及土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處情況。同時，系統(tǒng)掌握農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以及農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織發(fā)展情況，為培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)政策提供科學(xué)依據(jù)。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制、穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，提高家庭經(jīng)營集約化水平、統(tǒng)一經(jīng)營組織化程度，以及發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的政策、措施、做法等。

三、創(chuàng)新河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制具體構(gòu)想

在土地制度改革方面，著重從穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度、建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度、完善促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度入手，提高農(nóng)村勞動生產(chǎn)率，賦予農(nóng)村耕地資產(chǎn)屬性，明確農(nóng)民的土地收益權(quán)利，激活農(nóng)村土地活力。

1、創(chuàng)新適合河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式，走出河北農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新路徑。推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，必須緊密結(jié)合實際，本著有利于土地資源優(yōu)化配置和提高生產(chǎn)效率、經(jīng)營效益等要求，在完善代耕、轉(zhuǎn)讓、互換、反租倒包、租賃、入股等形式的基礎(chǔ)上，因地制宜，積極探索總結(jié)其他符合法律法規(guī)的多種有效流轉(zhuǎn)形式。對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較好，具備規(guī)模經(jīng)營條件的地方，推行“公司+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”的土地租賃模式；對沒有龍頭進入的地方，推行“協(xié)會+農(nóng)戶”合作經(jīng)營模式；對資金來源有限，龍頭企業(yè)又想進來的地方，推行股份制模式等。

2、創(chuàng)新政府引導(dǎo)服務(wù)機制，充分發(fā)揮政府和集體組織在促進土地流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)、服務(wù)功能。在嚴(yán)格遵循保護耕地的原則下，不能以土地流轉(zhuǎn)的名義擅自更改土地用途，要確保農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得非法轉(zhuǎn)讓土地用于非農(nóng)建設(shè)，流轉(zhuǎn)后的土地也必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。誰來確保，只有政府。政府用引導(dǎo)和服務(wù)的方式方法來實現(xiàn)合理有效的流轉(zhuǎn)，相關(guān)部門應(yīng)做好監(jiān)督核查工作，以確保農(nóng)地農(nóng)用。在土地流轉(zhuǎn)中必須遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，嚴(yán)禁采用粗暴的行政手段來做土地流轉(zhuǎn)工作。專門的土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)和提供各種服務(wù)的中介組織必不可少，相關(guān)政府部門要建立起科學(xué)的土地利用規(guī)劃，審核、認(rèn)證、調(diào)節(jié)制度，為土地流轉(zhuǎn)做好服務(wù)工作，促進土地流轉(zhuǎn)的科學(xué)化和規(guī)范化。

3、完善土地流轉(zhuǎn)仲裁機制，解決土地流轉(zhuǎn)中的現(xiàn)實糾紛，實現(xiàn)依法流轉(zhuǎn)。目前，推動土地流轉(zhuǎn)已成為促進適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要內(nèi)容，國家應(yīng)逐步完善法律法規(guī)建設(shè)，加快土地仲裁立法進程，制定出臺有關(guān)土地承包糾紛仲裁的法律，建立更為完善的、適合當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的法律體系。縣鄉(xiāng)兩級作為解決土地承包糾紛的最基層的前沿陣地，要大力加強和完善農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)建設(shè)，從體制上給予保證，以便及時處理土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的各種糾紛。

4、創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)管理機制，建立健全各類土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機構(gòu)。要按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的要求，建立健全土地流轉(zhuǎn)機制和機構(gòu)。一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，土地流轉(zhuǎn)必須簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，實行登記制度，由村委會備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門登記；二是強化管理服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門要及時向農(nóng)民提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，建立完善土地檔案，妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛；三是培育和發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，健全完善土地流轉(zhuǎn)市場，積極開展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、土地評估、政策咨詢等服務(wù)工作；四是土地主管部門要加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督，防止以流轉(zhuǎn)土地為名改變土地的農(nóng)業(yè)用途，形成全方位、多層次、立體型的土地管理服務(wù)網(wǎng)。

5、創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)政策機制，完善、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)政策。進一步明確土地權(quán)屬，允許農(nóng)戶把土地作為生產(chǎn)要素在市場上依法自由流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合，保障農(nóng)民權(quán)益。建立土地流轉(zhuǎn)扶持資金，對于全部轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶給予一定的補助，扶持其進城務(wù)工創(chuàng)業(yè)；對于引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地較多、增收效果顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村給予適當(dāng)獎勵。對于通過轉(zhuǎn)包、租賃、入股等合作方式集中農(nóng)戶土地進行規(guī)?；N植，并能切實帶動農(nóng)戶增加收益的龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶進行重獎，并從扶持資金、稅收政策、技術(shù)指導(dǎo)等方面給予傾斜。■