劉紅彩，唐新成，王 納

（佛坪國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，陜西佛坪 723400）

生態(tài)旅游是一種正在迅速發(fā)展的新興旅游形式，也是當(dāng)前旅游界的一個(gè)熱門話題。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，旅游資源非常豐富且整體質(zhì)量較高，如高山深谷、飛瀑激流、珍稀野生動(dòng)植物等高質(zhì)量景觀資源組合，以及保護(hù)區(qū)及其周邊社區(qū)頗具本地特色的傳統(tǒng)文化和民俗風(fēng)情，既是自然保護(hù)區(qū)所要保護(hù)的對(duì)象，也成為保護(hù)區(qū)在旅游開發(fā)過程中最具競(jìng)爭(zhēng)力的資本。截止2011年，我國林業(yè)系統(tǒng)管理的自然保護(hù)區(qū)已達(dá)2012處，總面積1.24億hm2，占國土面積的12.88%。其中，國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)247處，面積7597.42萬hm2。目前大多數(shù)的自然保護(hù)區(qū)都已開展了各種形式的旅游項(xiàng)目，沒有開展的也在積極籌備。然而就在人們?yōu)槲覈糜螛I(yè)面臨難得的機(jī)遇而歡喜時(shí)，與這熱潮相對(duì)應(yīng)的是出現(xiàn)了自然保護(hù)區(qū)內(nèi)植被遭破壞、野生動(dòng)物的生存空間和活動(dòng)規(guī)律受到人類干涉等與設(shè)立自然保護(hù)區(qū)的初衷相違背的后果。據(jù)“人與生物圈”國家委員會(huì)提供的調(diào)查表明：全國已有22%的自然保護(hù)區(qū)由于開展旅游而造成保護(hù)對(duì)象的破壞，11%甚至出現(xiàn)旅游資源退化［1］。由此也產(chǎn)生了保護(hù)區(qū)是否應(yīng)該繼續(xù)開展旅游活動(dòng)的爭(zhēng)論。采取何種形式開發(fā)旅游資源，如何協(xié)調(diào)開發(fā)與保護(hù)之間的關(guān)系，已成為保護(hù)區(qū)發(fā)展建設(shè)上所要解決的首要問題。根據(jù)1992年第一屆旅游與環(huán)境世界大會(huì)的定義，生態(tài)旅游是促進(jìn)保護(hù)的旅行。開展生態(tài)旅游是為了避免傳統(tǒng)旅游所帶來的負(fù)效應(yīng)，因此，必須對(duì)生態(tài)旅游的真正內(nèi)涵加以研究，結(jié)合我國的實(shí)際制訂出生態(tài)旅游的法制法規(guī)和管理措施，并使生態(tài)旅游成為對(duì)旅游者進(jìn)行生態(tài)教育的一所大學(xué)校，以此來保護(hù)我們的自然景觀與文化遺產(chǎn)，使旅游業(yè)成為一種可持續(xù)發(fā)展的綠色產(chǎn)業(yè)。

1 自然保護(hù)區(qū)應(yīng)提倡生態(tài)旅游的開發(fā)

1.1 開展旅游項(xiàng)目可有效解決保護(hù)區(qū)資金緊張的問題

自然保護(hù)區(qū)的建立是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利及后代的社會(huì)公益性事業(yè)，是對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對(duì)象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域。按照國外的經(jīng)驗(yàn)，保護(hù)區(qū)費(fèi)用應(yīng)納入中央政府財(cái)政總預(yù)算，自然保護(hù)區(qū)實(shí)行垂直管理，其經(jīng)費(fèi)來源主要是上級(jí)財(cái)政撥款，保護(hù)區(qū)的開發(fā)、保護(hù)資金也主要來源于國家專項(xiàng)基金。發(fā)達(dá)國家在自然保護(hù)區(qū)上的投入每平方公里每年平均約為2058美元，而我國卻只有52.7美元，僅為發(fā)達(dá)國家平均水平的1／40［1］。以我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和中央政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的資金需求，因而只能在現(xiàn)有的格局下努力改善。因此，一方面需要國家加大投入，另一方面也要靠保護(hù)區(qū)自身積極尋求發(fā)展資金，走以區(qū)養(yǎng)區(qū)的道路。此外，生態(tài)旅游所需的基礎(chǔ)設(shè)施的投資費(fèi)用也很低，僅相當(dāng)于傳統(tǒng)旅游的1／5左右。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的低投入從另一角度也相當(dāng)于增加了保護(hù)區(qū)的收益，有利于保護(hù)區(qū)發(fā)揮其保護(hù)功能。

1.2 開展旅游活動(dòng)可以帶動(dòng)自然保護(hù)區(qū)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

目前我國的自然保護(hù)區(qū)大部分都位于地域偏僻、交通不便的貧困地區(qū)，“靠山吃山，靠水吃水”是他們的主要生活方式。設(shè)立保護(hù)區(qū)、林場(chǎng)等形式的保護(hù)機(jī)制使當(dāng)?shù)鼐用竦纳畎l(fā)展進(jìn)一步受到限制，無形中加大了這些地區(qū)同其它地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距［1］。經(jīng)濟(jì)差距的壓力和外界資源需求的激增，使地方居民在致富熱情的驅(qū)使下，自覺或不自覺地使用合法或不合法手段利用和消耗現(xiàn)有資源，不能考慮生態(tài)保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。因此，幫助當(dāng)?shù)鼐用衩撠毑攀墙鉀Q這一問題的關(guān)鍵因素。而發(fā)展旅游業(yè)卻可以充分發(fā)揮保護(hù)區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)，為保護(hù)區(qū)自身的發(fā)展開辟出一條可持續(xù)道路。我國的自然保護(hù)區(qū)絕大多數(shù)是以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和野生動(dòng)植物及其棲息地為主，獨(dú)特的自然資源也正是散發(fā)旅游魅力的核心。旅游開發(fā)不但可以給保護(hù)區(qū)帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益，也為保護(hù)區(qū)所在的當(dāng)?shù)靥峁┝丝捎^的就業(yè)機(jī)會(huì)，從而可以為保護(hù)區(qū)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，保證保護(hù)區(qū)保護(hù)功能的實(shí)現(xiàn)。

2 我國自然保護(hù)區(qū)開發(fā)的現(xiàn)狀及存在的問題

我國的自然保護(hù)區(qū)在開發(fā)的過程中往往忽略了保護(hù)，在一些地區(qū)，保護(hù)區(qū)內(nèi)資源遭到破壞的現(xiàn)象極其嚴(yán)重。造成這些問題的原因是多方面的，分析起來主要有以下三點(diǎn)。

2.1 保護(hù)區(qū)多頭管理，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清

保護(hù)區(qū)管理體制中存在的一個(gè)主要問題，就是業(yè)務(wù)指導(dǎo)與實(shí)際管理權(quán)的分離［1］。目前，自然保護(hù)區(qū)較為普遍的管理體制是業(yè)務(wù)由上級(jí)主管部門管理，行政由縣級(jí)以上地方政府管理，實(shí)行業(yè)務(wù)與行政分離的管理體制。保護(hù)區(qū)建立后，保護(hù)區(qū)的人員組成、工資待遇、經(jīng)費(fèi)開支等，全由地方政府承擔(dān)，國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部等中央行政主管部門，只對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這種管理體制往往導(dǎo)致了當(dāng)?shù)胤嚼媾c生態(tài)保護(hù)發(fā)生矛盾時(shí)，保護(hù)向開發(fā)妥協(xié)的結(jié)果。青海湖鳥島自然保護(hù)區(qū)被青海省視作發(fā)展旅游的兩張王牌之一后，在處理旅游與保護(hù)的關(guān)系上，明顯具有旅游第一、保護(hù)第二的傾向。不僅將自然保護(hù)區(qū)的人力、財(cái)力主要投入到旅游開發(fā)中，還建設(shè)了敞開式的觀景臺(tái)，可直達(dá)正在孵化產(chǎn)卵的鳥近前10 m左右的地方。

2.2 缺少對(duì)保護(hù)區(qū)開發(fā)經(jīng)營的限制和監(jiān)督，致使旅游以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)

我國的自然保護(hù)區(qū)在開發(fā)過程中大都存在對(duì)開發(fā)經(jīng)營權(quán)缺少限制和監(jiān)督致使保護(hù)區(qū)內(nèi)的旅游多以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)這一現(xiàn)象［1］。不少地方政府、旅游開發(fā)商和旅游經(jīng)營部門為了滿足旅游需求，都以經(jīng)濟(jì)收益為中心，熱衷于在風(fēng)景區(qū)內(nèi)大興土木，筑路修橋、架設(shè)纜車和興建桑拿、舞廳之類一應(yīng)俱全的星級(jí)賓館、飯店，導(dǎo)致景區(qū)“商業(yè)化”、“城市化”和“人工化”嚴(yán)重，極大地破壞了自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然風(fēng)光。長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)為發(fā)展旅游業(yè)，竟違反河道管理規(guī)定，在二道白河上游河段攔河修建綜合旅游館，迫使河流改道、造成水質(zhì)污染，導(dǎo)致水土流失。這種違反規(guī)劃，盲目興建的旅游設(shè)施的現(xiàn)象也大量存在于其它保護(hù)區(qū)內(nèi)。具有世界自然與文化“雙遺”的黃山，現(xiàn)有常住人口六千多人，其中西海景區(qū)海拔2 100 m處，有賓館和招待所21處，床位近萬張。為了滿足供水需求，就地?cái)r截山泉溪流修筑水庫；北海景區(qū)的萬松林，大部分已被酒店、商店、職工公寓和宿舍所取代而成為百松林；黃山風(fēng)景區(qū)管委會(huì)及職工的生活區(qū)就建在桃花溪上，從黨政軍、工商稅務(wù)、交通金融、學(xué)校醫(yī)院到電視臺(tái)、水電站、垃圾處理廠等等一應(yīng)俱全，儼然成為一座小城市。

2.3 有關(guān)保護(hù)區(qū)開發(fā)的立法不完善，但更嚴(yán)重的問題卻是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)

對(duì)于我國大部分自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的人為破壞，地方政府及相關(guān)的行政主管部門有著不可推卸的責(zé)任。我國相關(guān)法律對(duì)保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)的保護(hù)都有嚴(yán)格的規(guī)定，而在經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先的情況下，都被公然違反。按照《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)嚴(yán)禁游客進(jìn)入，然而青海湖鳥島自然保護(hù)區(qū)的觀景臺(tái)就設(shè)立在其核心區(qū)內(nèi)，變成旅游的特區(qū)，成為近10年內(nèi)島上的鳥種群數(shù)量下降70%的主要原因。2003年破土動(dòng)工的天門山索道工程部分也位于被當(dāng)?shù)芈糜尾块T稱作“空中原始花園”的天門山自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)內(nèi)，而且這種濫建濫造的現(xiàn)象大量存在于各級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)土地管理辦法》中規(guī)定“因自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和其他特別需要在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)及外圍保護(hù)地帶修筑有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，必須編制環(huán)境影響報(bào)告書，并按照有關(guān)法規(guī)規(guī)定的程序，報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批”。因此這些與法律法規(guī)相違背的工程項(xiàng)目得以施建，與地方政府及相關(guān)的主管部門的錯(cuò)誤決策理念有很大關(guān)系。

3 協(xié)調(diào)好開發(fā)與保護(hù)之間關(guān)系的對(duì)策和措施

3.1 應(yīng)該在“保護(hù)第一”的前提下，開展生態(tài)旅游活動(dòng)

自然保護(hù)區(qū)的建立，使瀕危、珍稀物種得到了有效的保護(hù)，但不應(yīng)因“保護(hù)”而剝奪了人們欣賞獨(dú)特自然景觀的權(quán)利。人們欣賞到大自然的神來之筆的機(jī)會(huì)越多，才能越自覺地提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善已經(jīng)日益成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)問題，人們已經(jīng)越來越深刻地意識(shí)到人類與自然環(huán)境的發(fā)展是息息相關(guān)的。在保護(hù)區(qū)適當(dāng)?shù)亻_展旅游活動(dòng)更可以通過自然界本身的魅力產(chǎn)生直觀的宣傳、教育作用，使人們更加熱愛我們生存的這個(gè)環(huán)境。因此，自然保護(hù)區(qū)要提倡生態(tài)旅游。

在保護(hù)區(qū)開展旅游并不是問題，問題在于如何開展？開展何種形式的旅游？游客的大量涌入，任意丟棄產(chǎn)生的垃圾等都會(huì)對(duì)環(huán)境造成破壞。而保護(hù)區(qū)的資源又不同于其他自然資源，具有一定范圍內(nèi)的獨(dú)特性和相當(dāng)程度的珍稀性，是屬于保護(hù)性資源而不是開發(fā)性資源，因此，這種利用必須置于“保護(hù)第一”的原則下，這在保護(hù)區(qū)開發(fā)旅游業(yè)的過程中是不能忽視的問題。國內(nèi)學(xué)者在研究中提出，自然保護(hù)區(qū)尤其是國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)與世界遺產(chǎn)一樣屬于“遺產(chǎn)資源”，遺產(chǎn)資源的價(jià)值是獨(dú)一無二的，具有不可替代性［1］。遺產(chǎn)旅游經(jīng)營創(chuàng)新的關(guān)鍵是遺產(chǎn)本真價(jià)值的展示。遺產(chǎn)的管理和經(jīng)營在本質(zhì)上是非營利的。保護(hù)區(qū)的生態(tài)旅游應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格服從保護(hù)區(qū)的首要目標(biāo)，尋找與保護(hù)區(qū)職能協(xié)調(diào)的主導(dǎo)旅游模式，限制游客數(shù)量，加強(qiáng)游客管理和環(huán)境教育，擔(dān)負(fù)起引導(dǎo)和培育旅游者的任務(wù)。如四川九寨溝景區(qū)為避免因游客過多而對(duì)景物的破壞，實(shí)行游客限量，規(guī)定最大接待量為每天1.2萬人等［2］。王朗自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游在借鑒了國外自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，避開了其他自然保護(hù)區(qū)大規(guī)模、大眾化旅游開發(fā)的誤區(qū)，提供的專業(yè)性、知識(shí)性極強(qiáng)的旅游產(chǎn)品如講座、科考、專業(yè)解說等，以其鮮明的個(gè)性在保護(hù)區(qū)的生態(tài)旅游中獨(dú)樹一幟［3］。陜西佛坪自然保護(hù)區(qū)也在多年探索之后推出高山森林生態(tài)系統(tǒng)及珍稀動(dòng)植物科考線路，并嚴(yán)格控制旅游活動(dòng)頻次和強(qiáng)度，逐步走上生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展道路。

生態(tài)旅游是一種低投入，計(jì)劃性強(qiáng)的旅游活動(dòng)，對(duì)于游客的性質(zhì)，游客量以及活動(dòng)路線和安排等都有嚴(yán)格的限制。這就要求旅游資源的開發(fā)者在開發(fā)過程中，應(yīng)根據(jù)本地的自然和人文環(huán)境做出能充分保護(hù)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的開發(fā)計(jì)劃，嚴(yán)格控制生態(tài)容量和經(jīng)濟(jì)容量，避免旅游區(qū)超負(fù)荷運(yùn)載；不以人為的方式去破壞景區(qū)的自然風(fēng)貌，不能在景區(qū)盲目地建蓋與環(huán)境和地方文化不協(xié)調(diào)的設(shè)施。旅游者在旅游過程中要扮演當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的欣賞者和保護(hù)者這雙重角色，盡量減少對(duì)自然環(huán)境的影響，而不僅僅是一個(gè)消費(fèi)者。生態(tài)旅游在保證人們享受大自然，游覽觀光的同時(shí)最大程度上保證了生態(tài)系統(tǒng)不受破壞。

3.2 建立一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)規(guī)劃與管理

多頭領(lǐng)導(dǎo)、條塊分割，不能形成統(tǒng)一有效的規(guī)劃和管理機(jī)制，是長(zhǎng)期以來阻礙自然保護(hù)區(qū)開發(fā)保護(hù)工作全面展開的重要原因。為此，自然保護(hù)區(qū)應(yīng)建立起統(tǒng)一的縱向分級(jí)管理體制。以林業(yè)部門管理的自然保護(hù)區(qū)為例，國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)由國家林業(yè)局管理，省級(jí)自然保護(hù)區(qū)由?。▍^(qū)）級(jí)林業(yè)廳（局）管理，縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)由縣級(jí)林業(yè)局管理。國家局僅管理總體規(guī)劃、一級(jí)保護(hù)對(duì)象、核心區(qū)的審批；省級(jí)主管部門負(fù)責(zé)二級(jí)保護(hù)對(duì)象、緩沖區(qū)的審批；縣級(jí)主管部門負(fù)責(zé)省級(jí)保護(hù)對(duì)象、實(shí)驗(yàn)區(qū)的審批，并且各自有一定范圍的林地審批權(quán)。同時(shí)由省級(jí)主管部門監(jiān)督實(shí)施總體規(guī)劃，直接管理包括規(guī)劃、審核、投資、人事等內(nèi)容。在開發(fā)時(shí)，應(yīng)貫徹“全面規(guī)劃、積極保護(hù)、科學(xué)管理、永續(xù)利用”的方針，根據(jù)自然保護(hù)區(qū)功能分區(qū)的理論與原則，在堅(jiān)持“保護(hù)第一”的前提下，因地制宜、統(tǒng)一規(guī)劃與布局，正確處理保護(hù)與開發(fā)、旅游與教育、資源保護(hù)區(qū)與社區(qū)發(fā)展等關(guān)系。規(guī)劃要分年度、分項(xiàng)目“按部就班”地實(shí)施，年年積累，循序漸進(jìn)。監(jiān)督部門也應(yīng)將職責(zé)落實(shí)到位，責(zé)任落實(shí)到人，權(quán)責(zé)分明才能使保護(hù)區(qū)的保護(hù)管理落到實(shí)處。

3.3 經(jīng)營權(quán)從管理權(quán)中分離出來，按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作

由于自然保護(hù)區(qū)的自然資源作為獨(dú)特的旅游資源不同于市場(chǎng)上一般的資源，因此要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的限制與管理，確保其旅游開發(fā)不違背自然保護(hù)區(qū)的總體目標(biāo)。這樣，就要求將保護(hù)區(qū)旅游資源開發(fā)的經(jīng)營權(quán)從管理權(quán)中剝離出來，將經(jīng)營權(quán)交給有經(jīng)驗(yàn)、有實(shí)力的市場(chǎng)主體，才能最大限度地發(fā)揮自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。如黃山旅游股份公司成立后，其保護(hù)費(fèi)用投入由原來一年的200萬提升至上市之后2500萬；而保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)由于專注于對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源的保護(hù)管理，也強(qiáng)化了管理職責(zé)，加大了保護(hù)力度［4］。出讓景區(qū)經(jīng)營權(quán)并不一定造成資源破壞，而真正的破壞往往是規(guī)劃不周、認(rèn)識(shí)不足、政府部門監(jiān)管不到位。我國目前對(duì)景區(qū)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題還沒有相關(guān)的法律規(guī)范。通常的做法是企業(yè)與景區(qū)所在地方主管部門簽訂開發(fā)經(jīng)營協(xié)議，其他利益主體并未參與協(xié)議的商定，很容易引發(fā)生態(tài)資源利益受損或?qū)ぷ庑袨?。因此，首先要根?jù)各保護(hù)區(qū)的不同情況，確定哪些可以轉(zhuǎn)讓。在轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)讓各方利益主體都參與進(jìn)來，對(duì)經(jīng)營者的資質(zhì)要科學(xué)審核，合同中也應(yīng)對(duì)經(jīng)營者的責(zé)任和義務(wù)應(yīng)有明確細(xì)致的規(guī)定。比如規(guī)定企業(yè)的營業(yè)收入中，必須拿出一定比例用于景區(qū)保護(hù)；合同期滿后，景區(qū)保護(hù)水平必須不低于一定的指標(biāo)；經(jīng)營期間，應(yīng)嚴(yán)格遵守景區(qū)總體規(guī)劃，應(yīng)根據(jù)環(huán)境承載力來合理確定客流量；在項(xiàng)目增設(shè)過程中，應(yīng)遵守國家相關(guān)法律法規(guī)，且必須經(jīng)過國家有關(guān)方面及專家的嚴(yán)格論證等。

3.4 建立起相關(guān)的政策引導(dǎo)機(jī)制

我國許多自然保護(hù)區(qū)處在生態(tài)脆弱、經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤秸兄鴱?qiáng)烈發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的意愿。這種發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈意愿與保護(hù)區(qū)的旅游發(fā)展思路往往會(huì)發(fā)生劇烈的沖突。這種意愿和行為又因其作為一種政府意志和政府行為而影響著保護(hù)區(qū)旅游發(fā)展的方向。對(duì)于在生物多樣性保護(hù)和旅游發(fā)展中處于特殊地位的自然保護(hù)區(qū)來說，迫切需要明晰產(chǎn)權(quán)，改變產(chǎn)權(quán)主體虛設(shè)的狀況，設(shè)立權(quán)威機(jī)構(gòu)代理自然保護(hù)區(qū)的產(chǎn)權(quán)。這是使自然保護(hù)區(qū)的旅游健康發(fā)展并服務(wù)于保護(hù)區(qū)管理目標(biāo)的制度保障。在保護(hù)區(qū)的投資開發(fā)上，政府的投資應(yīng)主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等公共領(lǐng)域及民間資本不愿意介入的公益性領(lǐng)域，而經(jīng)營性投資則可以由民間資本來實(shí)現(xiàn)。民間資本追求的是利益的最大化，政府可以通過利益機(jī)制的引導(dǎo)，對(duì)企業(yè)的行為進(jìn)行約束，充分發(fā)揮其有利于資源保護(hù)的方面。地方政府過度介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而忽視自身在環(huán)境保護(hù)、社會(huì)管理、協(xié)調(diào)不同利益群體的矛盾方面的作用，這其中既有發(fā)展觀上的偏差，也有深刻的制度設(shè)計(jì)根源。從一些用景區(qū)資源上市的公司經(jīng)營報(bào)告中可以發(fā)現(xiàn)，獲得經(jīng)營權(quán)的公司要上交營業(yè)稅和所得稅，而上市公司募集的資金又必須盡早贏利以回報(bào)股東們，因此公司不得不把資金投向最能并且最快贏利的領(lǐng)域，主要是賓館、游樂場(chǎng)等［5］。對(duì)此，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)賦予開發(fā)經(jīng)營主體一定的優(yōu)惠政策來拉動(dòng)和扶持旅游業(yè)的發(fā)展，如銀行貸款、減免稅費(fèi)、技術(shù)輔導(dǎo)等。而在控制污染方面，則可以通過環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策迫使企業(yè)減少污染以及對(duì)保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞。

4 小結(jié)

自然保護(hù)區(qū)的建立對(duì)于我國珍稀、瀕危動(dòng)植物及獨(dú)特的自然風(fēng)貌的保護(hù)起到了積極的作用，但當(dāng)前旅游資源的開發(fā)已給保護(hù)區(qū)資源的保護(hù)帶來了不少負(fù)面效應(yīng)。旅游資源要開發(fā)，但如何開發(fā)以及如何處理好開發(fā)與保護(hù)之間的關(guān)系是我們目前要解決的關(guān)鍵問題?；诒Ｗo(hù)區(qū)資源所具有的獨(dú)特性，因此在開發(fā)的過程中應(yīng)當(dāng)尤其注重保護(hù)，必須走生態(tài)旅游的路線。由于我國目前保護(hù)區(qū)的旅游產(chǎn)業(yè)無論從開發(fā)上還是運(yùn)作上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到生態(tài)旅游的標(biāo)準(zhǔn)，因此，完善相應(yīng)的管理體制和配套機(jī)制，建立起完善適用的法規(guī)體系就成為我們努力的方向。

［1］ 徐正春，從艷國，魏立華.自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游開發(fā)的“體制困境”與“制度突圍”——以廣東省為例［J］.綠色中國，2005（16）：51－54.

［2］ 顏 竹.四川王朗——九寨溝的皇冠［J］.華夏地理，2007，（4）：66－83.

［3］ 連玉鑾.生態(tài)旅游的“小眾”模式管窺——從王朗自然保護(hù)區(qū)的實(shí)踐談起［J］.四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，（1）：37－40.

［4］ 程 勵(lì)，李 偉，李晟之.我國自然保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)的小規(guī)?？刂颇Ｊ窖芯浚跩］.人文地理，2007，（2）：53－57.

［5］ 徐嵩齡.論碧峰峽旅游開發(fā)模式的意義——兼論“一般風(fēng)景類土地資源”與“遺產(chǎn)資源”的旅游經(jīng)營異同［J］.四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，（1）：41－47.