楊利云

（廊坊師范學(xué)院，河北 廊坊 065000）

一、引 言

所謂政府審計(jì)，是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)中央和地方政府各部門(mén)及其他公共機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性、公允性，運(yùn)用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性，以及提供公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行審計(jì)。其實(shí)質(zhì)是對(duì)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行結(jié)果進(jìn)行獨(dú)立性的監(jiān)督。我國(guó)政府審計(jì)包括中央、地方以及行政單位預(yù)決算審計(jì)。從現(xiàn)階段政府審計(jì)所處的法律地位、擁有的審計(jì)資源、審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平等各方面看，政府審計(jì)已發(fā)展到能夠?qū)?quán)力監(jiān)督和制約的水平。但是，目前地方政府審計(jì)仍然面臨著較為突出的審計(jì)獨(dú)立性軟化問(wèn)題。

二、地方政府審計(jì)獨(dú)立性軟化問(wèn)題

（一）政府審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)體制問(wèn)題

我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度總體上屬于行政領(lǐng)導(dǎo)型，審計(jì)署是全國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)。我國(guó)《審計(jì)法》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府的審計(jì)機(jī)關(guān)， 分別在省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作，地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，行政上受同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)?！边@種體制在很大程度上與我國(guó)國(guó)情有良好的相容性和適應(yīng)性，在運(yùn)行過(guò)程中促進(jìn)了我國(guó)審計(jì)事業(yè)發(fā)展。但是，由于受行政機(jī)關(guān)的干預(yù)和領(lǐng)導(dǎo)，行政領(lǐng)導(dǎo)型的審計(jì)職能發(fā)揮受到限制，獨(dú)立性軟化。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的缺陷反映到審計(jì)實(shí)踐中，表現(xiàn)為政府審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為，又受到行政機(jī)關(guān)的干預(yù)和影響，最終會(huì)造成“以權(quán)壓審”的現(xiàn)象。

（二）政府審計(jì)范圍和審計(jì)職能問(wèn)題

由于我國(guó)審計(jì)準(zhǔn)則并未對(duì)政府審計(jì)范圍作出明確規(guī)定，因此，在我國(guó)地方政府審計(jì)實(shí)踐中，主要是根據(jù)《審計(jì)法》來(lái)確定審計(jì)范圍，對(duì)政府機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)等開(kāi)展真實(shí)性和合規(guī)性審計(jì)，而經(jīng)濟(jì)效益性審計(jì)比較少，且經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)局限于揭露管理不善、決策失誤造成損失和國(guó)有資產(chǎn)流失。政府審計(jì)范圍狹窄，無(wú)法滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)政府審計(jì)的新要求，無(wú)法適應(yīng)政府審計(jì)的最新發(fā)展趨勢(shì)，不利于我國(guó)政府審計(jì)的發(fā)展。我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)包括檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、報(bào)告權(quán)和部分處理權(quán)。 如《審計(jì)法》第三十四條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位正在進(jìn)行的違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為有權(quán)予以制止，制止無(wú)效的，經(jīng)縣級(jí)以上審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，通知財(cái)政部門(mén)和有關(guān)主管部門(mén)暫停撥付與違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為直接有關(guān)的款項(xiàng)，已經(jīng)撥付的，暫停使用。”這說(shuō)明審計(jì)機(jī)關(guān)擁有一部分處理權(quán)和經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)，但權(quán)力小，且受到有關(guān)部門(mén)的影響和制約，審計(jì)職能不能充分發(fā)揮。

（三）政府審計(jì)人員問(wèn)題

由于目前法律的不健全，沒(méi)有建立審計(jì)人員的經(jīng)濟(jì)賠償制度，導(dǎo)致審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)人員不需承擔(dān)多少法律責(zé)任，審計(jì)人員在執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)，很可能迷失在權(quán)力與利益中，難以維護(hù)審計(jì)的公正與權(quán)威。此外，在我國(guó)，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的正職領(lǐng)導(dǎo)人由本級(jí)政府行政首長(zhǎng)提名，本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定任免，報(bào)上一級(jí)人民政府備案；副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級(jí)人民政府任免。即各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的提名和任免，都要由同級(jí)政府決定，也就是直接受到被審計(jì)單位的控制。政府掌握著審計(jì)負(fù)責(zé)人任免、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲等的主要權(quán)限，顯然很大程度上影響審計(jì)人員能否獨(dú)立地開(kāi)展審計(jì)工作。

（四）政府審計(jì)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題

《審計(jì)法》第十一條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)人民政府予以保證?！本唧w辦法是：（1）同級(jí)政府以預(yù)算的形式核定一定數(shù)額的行政經(jīng)費(fèi)，以維持正常的人員費(fèi)用開(kāi)支和必要的行政辦公經(jīng)費(fèi)；（2）同級(jí)財(cái)政部門(mén)核定少量的事業(yè)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，主要用于彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的不足；（3）同級(jí)財(cái)政部門(mén)按照審計(jì)工作計(jì)劃撥入的審計(jì)辦案經(jīng)費(fèi)或按財(cái)政部有關(guān)規(guī)定撥入的其他經(jīng)費(fèi)，這部分經(jīng)費(fèi)要占整個(gè)審計(jì)經(jīng)費(fèi)的一半以上。這種法律制度安排雖然為政府審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)獨(dú)立提供了法律上的保證，但由于政府審計(jì)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)是由本級(jí)政府予以保證的，審計(jì)機(jī)關(guān)能不能得到所需經(jīng)費(fèi)要由被監(jiān)督的財(cái)政部門(mén)決定，因此，審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)常在加強(qiáng)監(jiān)督和經(jīng)費(fèi)保障兩者之間進(jìn)行艱難選擇，這嚴(yán)重影響了審計(jì)工作的順利開(kāi)展。

三、解決地方政府審計(jì)獨(dú)立性軟化問(wèn)題的對(duì)策和建議

（一）改革政府審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制

我國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)受到地方政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制導(dǎo)致了我國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)相對(duì)于地方政府的獨(dú)立性沒(méi)有表現(xiàn)出來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)在人員配備和獎(jiǎng)懲、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等多方面受制于地方政府。為加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性，可以實(shí)行審計(jì)機(jī)構(gòu)的集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，即各級(jí)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)均由國(guó)家審計(jì)署集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和獎(jiǎng)懲、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面一律按照自上而下，垂直層層管理的原則。這樣，可以消除地方政府的行政干預(yù)，保證中央政府的調(diào)控力度，同時(shí)加強(qiáng)地方政府審計(jì)的獨(dú)立性和公允性。

（二）完善政府審計(jì)的法律法規(guī)

由于我國(guó)政府審計(jì)相關(guān)法律和準(zhǔn)則中對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、審計(jì)范圍、審計(jì)人員職責(zé)及審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)等方面規(guī)范的過(guò)于籠統(tǒng)，因此需要對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行修改和完善，以便明確政府審計(jì)機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、審計(jì)范圍、審計(jì)職則以及審計(jì)人員的配備和獎(jiǎng)懲等內(nèi)容。首先，應(yīng)在法律中明確政府審計(jì)的范圍，具體包括中央和地方政府財(cái)政預(yù)決算、信貸資金投放、國(guó)家掌管的企業(yè)集團(tuán)、重大投資項(xiàng)目、公用建設(shè)項(xiàng)目和財(cái)政撥款的政府部門(mén)和事業(yè)單位等方面。為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)效益性審計(jì)應(yīng)成為審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。其次，應(yīng)在法律中具體明確審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)擁有行政處理權(quán)和經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)，以此來(lái)促進(jìn)審計(jì)職能的實(shí)現(xiàn)，防止審計(jì)獨(dú)立性軟化。最后，應(yīng)在法律中具體規(guī)定審計(jì)人員的法律責(zé)任，即應(yīng)明確、詳細(xì)地規(guī)定政府審計(jì)人員在什么情況下，應(yīng)承擔(dān)什么法律責(zé)任。在法律責(zé)任中應(yīng)增加對(duì)審計(jì)人員的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，以增強(qiáng)審計(jì)人員的責(zé)任心。

（三）改變政府審計(jì)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源

地方政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于本級(jí)人民政府，這種經(jīng)費(fèi)來(lái)源機(jī)制制約了審計(jì)機(jī)構(gòu)職能的充分發(fā)揮。為此，可以采用由審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)職責(zé)、任務(wù)和計(jì)劃及定員定額標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算草案，報(bào)請(qǐng)上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，并由國(guó)家審計(jì)署直接撥付審計(jì)經(jīng)費(fèi)，上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行監(jiān)督管理。這種自上而下的審計(jì)經(jīng)費(fèi)管理方式，能夠避免地方政府利用審計(jì)經(jīng)費(fèi)干擾審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)的行使，促進(jìn)審計(jì)獨(dú)立性的實(shí)現(xiàn)。

（四）提高審計(jì)人員的工作獨(dú)立性

審計(jì)人員是具體實(shí)施政府審計(jì)的主體，審計(jì)人員工作的獨(dú)立性直接影響到審計(jì)結(jié)論的客觀和公允。因此，首先，各級(jí)地方政府應(yīng)著手大力提高審計(jì)人員的素質(zhì)，審計(jì)人員除了具備審計(jì)、會(huì)計(jì)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)和方法外，還需要具備計(jì)算機(jī)、基建工程、財(cái)政金額、政策法規(guī)等相關(guān)知識(shí)和技能，并具備良好的表達(dá)和社交能力。其次，改變審計(jì)人員崗位的管理體制，通過(guò)立法，改變地方政府對(duì)審計(jì)工作崗位的牽絆和影響，由上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)審計(jì)工作崗位的調(diào)整和審計(jì)人員的聘任。實(shí)行審計(jì)人員定期輪崗制度，加強(qiáng)審計(jì)工作崗位的管理和監(jiān)督，提高政府審計(jì)的效率，保證審計(jì)工作質(zhì)量。最后，加強(qiáng)審計(jì)人員的繼續(xù)教育工作，審計(jì)對(duì)象的特殊性決定了專(zhuān)業(yè)知識(shí)和查賬能力是做好審計(jì)工作的基礎(chǔ)，審計(jì)人員應(yīng)仿照會(huì)計(jì)人員實(shí)施繼續(xù)教育制度，繼續(xù)教育工作應(yīng)由上級(jí)審計(jì)主管部門(mén)統(tǒng)一實(shí)施，繼續(xù)教育的內(nèi)容包括財(cái)務(wù)收支、審計(jì)信息化、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、基礎(chǔ)建設(shè)等方面。通過(guò)繼續(xù)教育，加強(qiáng)審計(jì)人員之間的學(xué)習(xí)交流，拓展工作視野，提高業(yè)務(wù)技能素質(zhì)。

［1］ 劉家義同志在全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上的講話［J］.審計(jì)研究，2009，（1）.

［2］ 蔡春，李江濤，劉更新.政府審計(jì)維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的基本依據(jù)、作用機(jī)理及路徑選擇［J］.審計(jì)研究，2009，（4）.

［3］ 梁素萍.我國(guó)政府審計(jì)存在的問(wèn)題與解決對(duì)策［J］.財(cái)會(huì)月刊，2010，（5）.