□文/王國新岳磊磊 薛 亮 張 翔

（1.安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；2.安徽大學(xué)商學(xué)院 安徽·合肥）

2012年初，安徽省小麥主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民們再次投入到緊張的抗旱保苗中。嚴(yán)重的旱情，愈加凸顯出當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)的急迫性。水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐。安徽省水利廳根據(jù)2011年中央1號文件五大任務(wù)的要求科學(xué)謀劃“十二五”水利改革發(fā)展，加快水利科學(xué)發(fā)展、提高水利支撐和保障能力為主線，以“治水保安、以水興業(yè)、興水富民”為核心，全面推進(jìn)“水利安徽”發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌抓好“治、蓄、排、節(jié)、引”五水文章，加快建設(shè)防洪減災(zāi)、水資源保障、農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施、水環(huán)境和水生態(tài)保護(hù)、水利公共服務(wù)管理五大體系。在各種制約農(nóng)田水利工程的因素之中，對于水利工程的融資問題一直沒有很好的解決策略，安徽省要想實現(xiàn)由水利大省向水利強(qiáng)省的跨越就必須找突破性的路徑解決融資問題。

一、安徽省農(nóng)田水利工程現(xiàn)狀

（一）政府投資逐年增長，但仍不能滿足大量的需求。截至2011年底，全省共投入各類水利興修資金60億元，投入勞動工日1，538萬個，出動機(jī)械臺班223萬個，完成土石方2.58億立方米。近年來，安徽農(nóng)田水利基本建設(shè)得到恢復(fù)性增長，“十一五”期間，中央和省累計直接投入安徽小型農(nóng)田水利建設(shè)資金9.59億元。2007～2009年，市縣鄉(xiāng)合計投入分別約4.3億元、6.7億元、8.3億元。制約農(nóng)田水利建設(shè)的最大瓶頸是投入不足。在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)田，溝渠橋涵等田間水利設(shè)施配套投入每畝大約需要1，000元，這并不能滿足安徽現(xiàn)有耕地中的中低產(chǎn)田改造平均投資強(qiáng)度，加上多年累加的水利“欠賬”，投工投勞相差甚遠(yuǎn)，使得農(nóng)田水利基本建設(shè)依然是任重道遠(yuǎn)。

（二）水利收費能力弱。農(nóng)村基本水費全部取消后，計量水費收取難度較大，農(nóng)田水利設(shè)施維護(hù)收到較大影響。目前，安徽省計量水費收取的只占到應(yīng)收的50%～60%。水費征收困難主要表現(xiàn)在，風(fēng)調(diào)雨順的年份，農(nóng)民不需要用水；干旱年份，農(nóng)民因歉收而不交費。由于資金繳納的不足或不及時，花幾十萬興建的水利工程項目因無力運行和維護(hù)最終會導(dǎo)致癱瘓，農(nóng)村水利已經(jīng)陷入收費難、管理難的惡性循環(huán)。

（三）小型水利工程管理體制沒有理順，產(chǎn)權(quán)歸屬不明確。目前，安徽許多農(nóng)村小型水利工程基本上是有人用、無人管，特別是農(nóng)村土地由集體經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民分散經(jīng)營后，農(nóng)村小型水利工程管理體制沒有理順，產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，國家、集體、受益戶三者的職責(zé)和義務(wù)沒有明確界定，工程建、管、用脫節(jié)。一些地方存在重建輕管、重樞紐輕配套的觀念，導(dǎo)致農(nóng)村小型水利工程國家管不到、集體管不好、農(nóng)民管不了。一些建好的水利工程由于缺乏有效管護(hù)，很快就失去灌溉能力。

（四）安徽省農(nóng)田水利工程投融資渠道比較窄，主要來自財政資金、企業(yè)資金、受益群眾自籌資金。“十一五”期間，中央和省累計直接投入安徽小型農(nóng)田水利建設(shè)資金9.59億元。2007～2009年，市縣鄉(xiāng)合計投入分別約4.3億元、6.7億元、8.3億元，雖然政府在近幾年對農(nóng)田水利的建設(shè)資金不斷增加，但對于農(nóng)村的廣大需求工程建設(shè)資金明顯不足，另外由于群眾上交的水費嚴(yán)重不足，加上在農(nóng)田水利工程的市場融資渠道機(jī)制還沒有很好地完善，這些都不利于解決當(dāng)?shù)厝罕娪盟a(chǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)的問題，制約了該地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

二、農(nóng)田水利工程項目的公共性特征與政府加強(qiáng)投資力度的聯(lián)系

（一）公共物品的含義。公共產(chǎn)品是私人產(chǎn)品的對稱，是指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產(chǎn)品。公共物品指能為絕大多數(shù)人共同消費或享用的產(chǎn)品或服務(wù)。如義務(wù)教育、公共福利事業(yè)以及投入巨額資金的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。它的特點是一些人對這一產(chǎn)品的消費不會影響另一些人對它的消費，具有非競爭性；某些人對這一產(chǎn)品的利用，不會排斥另一些人對它的利用，具有非排他性，正是由于這些特征，公共產(chǎn)品一般由政府或社會團(tuán)體提供。

（二）水利工程不具有消費排他性。水利工程的修建是服務(wù)于整個上下游地區(qū)的，它能夠為整個水域帶來益處，也就是說，水域內(nèi)的居民在利用水利工程灌溉農(nóng)田，或享受防洪防旱的同時，并不妨礙其他人也享有工程帶來的效益，每個受益者互不影響，因而便出現(xiàn)了搭便車的現(xiàn)象，一些農(nóng)民即便是不繳納水費同樣可以利用其獲得效益。

（三）水利工程具有非競爭性。非競爭性是指新增一個消費者的邊際成本等于零，這就意味著：如果公共物品若是按邊際成本定價，那么，私人部門提供就得不到最大的利潤，所以私人部門不愿提供公共物品。政府作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，其具有的社會職能決定了政府可以通過征稅來提供公共物品。由于農(nóng)田水利工程投入資金巨大，并且沒有直接的經(jīng)濟(jì)受益，利潤較小，況且每年的災(zāi)情有很大的不確定性，所以減災(zāi)效益很難預(yù)測控制，投資者不愿意修建這類工程，而只能由政府來投資。

三、建立政府投資與BOT方式融資的投融資體制

（一）以政府公共財政投入為主渠道，加大安徽省基本建設(shè)投資對水利的投入。在水利快速發(fā)展和改革時期，離不開政府的扶持和公共財政的投入。隨著安徽省財政收入的不斷增長，應(yīng)適當(dāng)提高省預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資中用于水利投資的比例，加大各級政府財政對水利的投入力度。目前，同一類型支農(nóng)資金項目由多個部門管理，缺乏統(tǒng)一整合、集中實施，造成資金在使用和管理過程中分散現(xiàn)象比較突出，難以集中資金辦大事，一定程度上影響了農(nóng)田水利建設(shè)項目的投資效果，因此政府應(yīng)對于以工代賑、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項補(bǔ)助資金、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等農(nóng)田水利專用資金進(jìn)行有效整合，提高資金的使用效率，提高支農(nóng)資金在農(nóng)田水利建設(shè)中的使用效益，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)。

（二）各級政府要在繼續(xù)加大對水利建設(shè)投入的同時規(guī)范投入行為。當(dāng)前，農(nóng)田水利建設(shè)的投入中存在著多方投入、缺乏規(guī)劃和重復(fù)建設(shè)等問題，多方投入會導(dǎo)致投入資金不明確，以至于部分資金被各部門納為己有，另外還會導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不明晰的問題，缺乏規(guī)劃與重復(fù)建設(shè)又使水利設(shè)施系統(tǒng)建設(shè)混亂，不僅導(dǎo)致資金浪費，更使建設(shè)的水利設(shè)施因不能有效連接發(fā)揮的效益微乎其微，不能使廣大農(nóng)民受益。如，每年國家發(fā)改委、國務(wù)院扶貧辦、農(nóng)業(yè)部、水利部及省級相關(guān)部門對基層水利建設(shè)投入部分資金，但基層水利部門對有些項目從立項到建設(shè)、驗收，基層水利部門卻毫不知情，以致各建設(shè)項目之間并未形成一個有機(jī)的農(nóng)田水利系統(tǒng)，因此政府在加大投入的過程中要建立好投入體制，規(guī)范投資行為。

（三）圍繞工程水利，持續(xù)推進(jìn)防洪保安體系建設(shè)。積極推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，強(qiáng)化用水定額管理，不斷提高水資源的利用效率。加快推進(jìn)引江濟(jì)淮前期工作，力爭啟動引江濟(jì)巢與淮水北調(diào)等跨區(qū)域調(diào)水工程，逐步解決沿淮淮北地區(qū)及江淮丘陵部分地區(qū)水資源短缺問題。大力發(fā)展農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施，安徽水利廳指出在“十二五”規(guī)劃中，要加固大中型病險水閘173座，完成100條中小河流治理；實施1，800座中小型水庫加固，實施1，000多座中小型排灌泵站改造；實施“萬條農(nóng)村溝河”清淤，擴(kuò)挖20萬口“當(dāng)家塘”；再解決2，000萬農(nóng)村人口飲水安全問題，實施大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，新增和改善1，000萬畝農(nóng)田排灌能力。另外，還要加快構(gòu)建水生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，在主要水土流失區(qū)合理布設(shè)工程、林草措施，實行山、水、林、田、溝、渠、井、路綜合治理，加快水電新農(nóng)村電氣化縣和小水電代燃料工程建設(shè)，加大城鄉(xiāng)河湖水系整治與生態(tài)修復(fù)力度，大力實施溝、河、湖連通工程，建成全省水環(huán)境保護(hù)和河湖生態(tài)健康保障體系。

（四）探索BO T、BT方式對農(nóng)田水利進(jìn)行融資的方式

1、什么是 BO T、BT方式。 BOT，即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓，是指政府（或政府屬的投資公司，下同）通過契約授予私營企業(yè)（或社會投資者、外國企業(yè)）以一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過向用戶收取費用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤，特許權(quán)期限屆滿時，該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府。

BT，即建設(shè)—轉(zhuǎn)讓，是BOT的演化模式，其與BOT不同之處在于項目建好后，政府立即回購并進(jìn)行經(jīng)營管理，私人企業(yè)或者社會投資者通過政府回購款回收投資并獲取投資收益。

2、農(nóng)業(yè)灌溉方面的準(zhǔn)公益性項目建設(shè)中，政府應(yīng)是投資的主體，社會資金是農(nóng)田水利基礎(chǔ)建設(shè)投入的有益補(bǔ)充。通過制定有效的政策和措施，鼓勵和吸引社會資金投入工程建設(shè)，只要其運作符合有關(guān)法律法規(guī)和農(nóng)田水利規(guī)劃，不改變工程的性質(zhì)和用途，不降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，就應(yīng)得到充分利用，以“小山塘、小灌區(qū)、小水陂、小泵站、小堤防”為代表的農(nóng)村“五小”水利工利項目一般采用整體打包或者對取水口和主要輸水管線主體項目打包的方式推行BOT模式。加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用，BOT模式融資時間短、經(jīng)驗少，因此各級政府部門應(yīng)做好統(tǒng)籌規(guī)劃工作，明確職責(zé)，落實工程責(zé)任制，聯(lián)系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水旱災(zāi)害等情況，突出重點，認(rèn)真核定建設(shè)規(guī)模、范圍、內(nèi)容等，同時加快出臺正式的B0T項目制度規(guī)范，將工程建設(shè)納入法制化軌道，從法律上明確政府在項目投資概算、設(shè)計方案確定、工程質(zhì)量檢驗、財務(wù)審計等具體過程中的權(quán)力。

3、重視項目前期籌備和招投標(biāo)工作。安徽泗縣2012年小型農(nóng)田水利重點縣設(shè)施面向全社會進(jìn)行招標(biāo)。由此可見，安徽省政府已經(jīng)逐步改革水利工程的融資體制，負(fù)責(zé)B0T項目籌資的地方政府應(yīng)重視項目前期籌備和招投標(biāo)工作。首先，在B0T項目籌備上要充分認(rèn)識項目準(zhǔn)備工作的重要性，為企業(yè)提供良好的、公平的參與環(huán)境，如編制地方水利項目的可行性研究報告、編制水利工程概算、組織項目初步設(shè)計、嚴(yán)格辦理相關(guān)行政審批手續(xù)、把關(guān)征地拆遷等。其次，在投融資平臺建設(shè)上，應(yīng)為有條件的企業(yè)提供公平的競爭參與機(jī)制，嚴(yán)格審查競標(biāo)者資歷。

[1]中共中央國務(wù)院.《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》輔導(dǎo)讀本[N].中國水利水電出版社，2011.

[2]安徽省水利廳.安徽省水利廳2011年度工作總結(jié)[EB/OL].http：//xxgk.ahs l.gov.cn，2012-3-1.

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