林延斌

(廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西桂林541006)

階層利益整合中的行政倫理失范與規(guī)范研究

林延斌

(廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西桂林541006)

中國已經(jīng)進(jìn)入階層利益分化、利益博弈與利益沖突時(shí)代，政府作為廣大人民群眾利益的代表者與協(xié)調(diào)者，理應(yīng)具有公正、寬容、責(zé)任與協(xié)調(diào)的倫理情操，在階層利益整合中樹立人格榜樣?，F(xiàn)實(shí)中，行政倫理失范增加了政府整合難度，甚至使其陷于眾矢之的境地，在階層利益整合中研究行政倫理失范原因與規(guī)范措施是階層和諧建設(shè)的必然抉擇。

社會分化;階層利益整合;行政倫理

在十七大報(bào)告中，胡錦濤同志鮮明指出當(dāng)前我國“社會活力顯著增強(qiáng)，同時(shí)社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式、社會利益格局發(fā)生深刻變化，社會建設(shè)和管理面臨諸多新課題”，［1］表明社會結(jié)構(gòu)變遷和利益格局分化已經(jīng)成為影響我國社會發(fā)展和政府管理的棘手問題。未來社會發(fā)展是“中產(chǎn)化”(陸學(xué)藝，2002)還是“斷裂化”(孫立平，2003)，是“結(jié)構(gòu)化”(李路路，2003)還是“碎片化”(李培林，李強(qiáng)等，2004)，現(xiàn)在下定論還為時(shí)尚早，但有一點(diǎn)是肯定的，即社會未來發(fā)展方向主要取決于政府對階層利益競爭與分化的整合是否能夠促使多元的、碎片的、異質(zhì)的階層形成和諧統(tǒng)一的社會利益整體。馬克思曾說過，“正確理解的利益是整個(gè)道德的基礎(chǔ)”［2］，然而，現(xiàn)實(shí)中政府往往因?yàn)椤安徽_理解的利益”作怪而導(dǎo)致自身道德敗壞和階層利益矛盾激化。因此，正確理解階層利益，并從根本上加強(qiáng)公共行政倫理建設(shè)引領(lǐng)階層利益整合勢在必行。

一、階層利益整合對行政倫理的內(nèi)在訴求

放眼世界，凡是那些追求自由、民主而忽視階層利益協(xié)調(diào)的國家，都沒有取得成功;凡是從協(xié)調(diào)階層利益，并以此為基礎(chǔ)來推進(jìn)自由和民主的國家，都漸漸地取得了成功(前者如拉美，后者如美國、新加坡等，筆者注)［3］。改革以來在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國社會階層分化組合總體態(tài)勢穩(wěn)定，各階層普遍在改革中得到實(shí)惠，提升了自身生活質(zhì)量和社會地位。但也應(yīng)承認(rèn)，過去改革強(qiáng)調(diào)更多的還是分化與效率，而對整合與公平問題沒有給予足夠重視，導(dǎo)致了階層利益的過度分化，利益矛盾和對抗呈現(xiàn)突發(fā)、易發(fā)和多發(fā)癥狀。建構(gòu)一個(gè)具有公正、寬容、責(zé)任與協(xié)調(diào)倫理精神的政府，提高其對不同階層利益需求的回應(yīng)能力與整合能力，成為當(dāng)前階層利益整合工作的核心。

首先，公正是現(xiàn)代行政倫理的基石和價(jià)值取向。公正的內(nèi)容主要包括公平、平等、正義、正直等，它是人類社會最為基本的倫理觀念之一，從古希臘亞里士多德的“城邦之善”到工業(yè)時(shí)期亞當(dāng)·斯密的“社會大廈的主要支柱”，再發(fā)展到現(xiàn)代羅爾斯的“社會制度的首要美德”，公正價(jià)值一直為世代人類追求不息。作為階級矛盾不可調(diào)和產(chǎn)物的國家其主要任務(wù)就是要通過政治、經(jīng)濟(jì)和道德等手段實(shí)現(xiàn)社會公正，不能因?yàn)榘l(fā)展某一階層權(quán)益而損害另一階層權(quán)益，不能為了讓多數(shù)人受益而強(qiáng)令少數(shù)人作出義務(wù)性犧牲——即便綽綽有余的補(bǔ)償也應(yīng)慎重。正如學(xué)者所言，“每個(gè)人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越”。［4］所以，“一個(gè)理想的政府應(yīng)該是根據(jù)適當(dāng)制約原則組成，代表各種利益的政府”［5］，只有這樣才能有效防止“(正義)這根柱子不結(jié)實(shí)或者不端正”給社會大廈造成“土崩瓦解，頹然傾塌”的沖擊。

其次，寬容是現(xiàn)代行政倫理的義務(wù)體現(xiàn)。行政寬容秉承公開、民主、協(xié)商之精神，立足理解和信任，以人文主義為精神核心，以公共服務(wù)為行為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的、人文的和高效溫情的行政［6］。政府寬容首先要求在施行善治關(guān)心民眾上，給社會階層尤其是弱勢階層更多話語權(quán)，讓他們能夠自由表達(dá)政治意愿和利益需求，避免民意非理性化、非制度化表達(dá)對社會系統(tǒng)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性破壞;另一方面要求在政府尊重差異性上，沃爾澤指出:“寬容被理解為一種態(tài)度或一種心境，它描述了某些潛在的價(jià)值”［7］，政府在對待不同政見時(shí)，不能因?yàn)樽约汉脨浩姸柚?、干涉或打擊，只有“海納百川”的政治胸懷才能贏得民眾的好感和信任，才能緩和階層矛盾。

再次，責(zé)任是現(xiàn)代行政倫理的核心范疇。按照庫珀的觀點(diǎn)，行政責(zé)任可以分為客觀責(zé)任和主觀責(zé)任，前者如對法律負(fù)責(zé)、對上下級負(fù)責(zé)、對公民負(fù)責(zé);后者如倫理道德責(zé)任?？陀^責(zé)任與主觀責(zé)任是辯證統(tǒng)一的，客觀責(zé)任只有獲得認(rèn)同并內(nèi)化為主觀責(zé)任才能發(fā)揮效用，而主觀責(zé)任歸根到底是一種“軟約束”，將其剛性化、法理化形成客觀責(zé)任，才能更好地督促行政人員履行其公共職責(zé)義務(wù)。社會契約論認(rèn)為，政府是由社會公民權(quán)利讓渡創(chuàng)建的，必須為公眾服務(wù)，對公眾負(fù)責(zé)，這就決定了政府責(zé)任倫理必須圍繞公共利益最大化目標(biāo)進(jìn)行。然而，在復(fù)雜的階層利益沖突中辨清公共利益并不是一件很容易的事，要克服這種認(rèn)知困境，最基本的是提高行政人員的主觀責(zé)任意識，促使其在內(nèi)心情感和良知驅(qū)動下自覺遵守社會契約而不將個(gè)人利益或部門利益凌駕于社會利益之上，也不允許其他強(qiáng)勢利益集團(tuán)“虜獲”政府從而出現(xiàn)“挾天子令諸候”的局面。

最后，協(xié)調(diào)是現(xiàn)代行政倫理的必然要求。協(xié)調(diào)倫理是一門柔性藝術(shù)，在貧富兩極分化、干群矛盾嚴(yán)重和勞資沖突頻繁等階層結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定的社會，殺雞取卵般地要求“劫富濟(jì)貧”損害強(qiáng)勢階層正當(dāng)利益和過分強(qiáng)調(diào)“梯度發(fā)展”損害弱勢群體利益都將不利于矛盾沖突的化解。協(xié)調(diào)倫理需要政府在價(jià)值中立基礎(chǔ)上有所偏重，所謂價(jià)值中立即公正，只有在公正基礎(chǔ)上，改寫不合理的社會規(guī)則，給民眾提供平等的發(fā)展機(jī)會，實(shí)現(xiàn)各個(gè)階層之間的良性社會流動［8］，才能激活社會各階層群體的合作意愿與勞動活力;而有所偏重是在不損害強(qiáng)者合法權(quán)益的前提下對弱者進(jìn)行傾斜性補(bǔ)償，確保社會各階層生活質(zhì)量都有所提升，這樣才能平衡底層民眾“被剝削”心理，防止整個(gè)社會階層結(jié)構(gòu)陷入帕特南的“永不均衡合作”和福山的“大分裂”中。

二、階層利益整合中的行政倫理失范原因分析

當(dāng)代中國是一個(gè)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與社會矛盾頻繁的社會，用亨廷頓的話說就是現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂［9］。事實(shí)上，行政倫理失范諸如政府給納稅大戶子女高考加分的不公正行為、對信訪農(nóng)民大打出手的專橫行為、大搞“面子”工程的不負(fù)責(zé)任行為、在強(qiáng)拆中護(hù)強(qiáng)凌弱的失調(diào)行為等等，已經(jīng)在一定程度上腐化了政府的“肌膚”和“內(nèi)臟”，損害了政府“公仆”形象，進(jìn)而增加了階層利益整合的成本，甚至使政府成為眾矢之的?？梢哉f，當(dāng)前政府所面臨的兩大問題，即社會結(jié)構(gòu)張力日益升級以及政府公信力日趨下降，歸根到底是行政倫理失范問題。筆者從以下三大層面對行政倫理失范原因作探討:

從宏觀層面看，我國社會正處于急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的殘余與自由市場經(jīng)濟(jì)體制的不足給政府造就了偌大的倫理失范空間。不可否認(rèn)，我國經(jīng)濟(jì)改革取得了舉世矚目成就，但權(quán)力與資源高度集中于政府的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特性仍然存在，市場經(jīng)濟(jì)倡導(dǎo)的法治、公平與競爭理念在權(quán)力干預(yù)中出現(xiàn)了變異，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)雙軌制、法律剪刀差［10］、社會二元化產(chǎn)生。在這種情況下，企業(yè)要獲得發(fā)展資源，僅僅求助于市場自由平等交換是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，關(guān)鍵還是通過向政府“進(jìn)貢”、“尋租”實(shí)現(xiàn)，政府也樂于將某些“特許經(jīng)營權(quán)”、“減免稅指標(biāo)”、“財(cái)政補(bǔ)貼”等給予賄賂他們的企業(yè)。那些沒有能力和不愿意賄賂政府的企業(yè)將會面臨重重“行政壁壘”，甚至被政府淘汰。費(fèi)孝通先生的“差序格局”在政府與企業(yè)關(guān)系中也是清晰可見的，越是與政府親密的企業(yè)，獵取資源的能力越強(qiáng)，反之亦然。

從中觀層面看，官僚制運(yùn)作強(qiáng)調(diào)效率卻忽視了內(nèi)在倫理機(jī)制的支撐。以技術(shù)化、工具化為主要特征的官僚制在效率追求上取得了重大進(jìn)展，然而其與倫理道德格格不入的弊端也越來越受到世人抨擊，官僚制危機(jī)“根本原因就在于倫理價(jià)值在整個(gè)(行政)體系構(gòu)建以及制度原則中的缺失”［11］。從1982年至今，我國先后進(jìn)行了7次較為重大的行政管理體制改革，主要是改革機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、職能混亂、辦事拖拉、文山會海等一般性層級問題，而對深層次的行政倫理重構(gòu)問題卻沒有給予足夠重視，致使行政倫理失范的預(yù)防——發(fā)現(xiàn)——糾正問責(zé)機(jī)制流于形式，“前腐后繼”、“集體腐化”等問題日益嚴(yán)峻。需知社會穩(wěn)定與進(jìn)步，靠的是直接產(chǎn)生于人們心靈深處的純正無邪的情感和偉大崇高的理想，靠的是當(dāng)權(quán)者為人民樹立的人格榜樣［12］，忽視“人格榜樣”也即內(nèi)在倫理支撐的官僚制改革實(shí)質(zhì)是治標(biāo)不治本，最終難以跳出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。

從微觀層面看，公務(wù)員的行政觀念混淆與沖突是造成行政倫理失范的直接原因。馬克思主義認(rèn)為，社會存在決定社會意識，社會意識對社會存在具有反作用。在社會轉(zhuǎn)型期，新舊體制轉(zhuǎn)軌產(chǎn)生了許多新情況、新問題，再加上傳統(tǒng)官本位文化以及西方個(gè)人主義、物欲主義等思想糟粕的影響，傳統(tǒng)的大公無私、利他主義受到了強(qiáng)烈沖擊，公務(wù)員的行政觀念出現(xiàn)了一定程度上的混淆與沖突，這就不可避免地導(dǎo)致了“權(quán)為民所用”與“權(quán)為已所用”的矛盾，追求公共利益與私人利益的矛盾，爭權(quán)奪利與責(zé)任推諉的矛盾，促進(jìn)社會效率與破壞公平正義的矛盾，法理與情理的矛盾等等。這些矛盾在行政倫理失范中是相伴相生的，其中公共利益與私人利益矛盾是其他矛盾產(chǎn)生的深層次原因，如“官大于民”、“替民決策”、“以權(quán)壓法”等錯(cuò)誤行政觀念正是不正確的利益觀的表現(xiàn)，它具有蝴蝶效應(yīng)，一旦形成將會對整個(gè)行政倫理體系及至社會倫理體系造成極為嚴(yán)重的破壞。

三、階層利益整合中的行政倫理規(guī)范設(shè)計(jì)

我們將階層利益整合的重任寄托于政府，其前提是這個(gè)政府具有公正、寬容、責(zé)任和協(xié)調(diào)倫理的好的政府，而現(xiàn)實(shí)中政府這個(gè)“利維坦”往往不受拘束地破壞社會契約，制造利益爭端，給原本就處于對立和割裂狀態(tài)的階層結(jié)構(gòu)帶來許多不穩(wěn)定因素。如何規(guī)范行政倫理建設(shè)成為階層和諧建設(shè)不得不考慮的問題。

1.促使行政倫理法制化與行政法制倫理化，實(shí)現(xiàn)法治與德治相結(jié)合

社會轉(zhuǎn)型是一個(gè)舊的法律道德體系被“打破”而新的法律道德體系尚末建構(gòu)的過程，為政府尋租腐敗造就了大量空白與漏洞，促使行政倫理法制化與行政法度倫理化是填補(bǔ)這些空白與漏洞的有效途徑。所謂行政倫理法制化就是通過立法形式將行政倫理?xiàng)l文化、固定化，以法律高度和強(qiáng)度迫使行政人員規(guī)范自身倫理行為。研究表明，行政倫理法制化有利于改變我國制度安排中對官員權(quán)力約束和對公共利益保護(hù)不力的局面，遏制腐敗的蔓延;有利于建立與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共道德秩序，創(chuàng)造平等的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策環(huán)境，形成有效率的市場環(huán)境，降低改革帶來的道德成本，為市場經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行提供及時(shí)、公正的服務(wù)［13］。在現(xiàn)代國家中，越來越多國家將行政倫理納入法律體系中，如早期的英、美、德、日以及后期的新加坡、韓國等都有了自己的道德法律體系，這些道德法律體系有效地規(guī)范了政府自身倫理，并對社會和諧發(fā)展起到了很好的示范效用，對當(dāng)前我國行政倫理建設(shè)具有極大的啟發(fā)意義。所謂行政法制倫理化，就是在立法、執(zhí)法與法律法規(guī)監(jiān)督體系中注入倫理元素，使剛性的、非人格的法律法規(guī)充滿人文關(guān)懷，我國法律法規(guī)在人文關(guān)懷理念上還有許多需要完善的地方，如城鄉(xiāng)二元戶籍制，人為地在城鄉(xiāng)入學(xué)條件、就業(yè)機(jī)會和社會保障上設(shè)置了籬笆，拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展距離，是城鄉(xiāng)居民矛盾尖銳化、對立化的罪魁禍?zhǔn)?，必須加以修正或廢止。

2.建構(gòu)公務(wù)員的行政人格，促進(jìn)公務(wù)員的行政倫理觀念轉(zhuǎn)變

在階層利益整合視角下，行政人格更多體現(xiàn)在公務(wù)員在利益協(xié)調(diào)中通過連續(xù)和持久的道德行為選擇所表現(xiàn)出來的自我道德完整性，它是正確的行政利益觀和行政價(jià)值觀在行政主體中的反應(yīng)，是衡量行政倫理完善與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。在我國現(xiàn)階段，行政人格建構(gòu)最重要的是促進(jìn)公務(wù)員的行政倫理觀念從損公肥私向謀取公共利益最大化轉(zhuǎn)變，從相互扯皮向勇于承擔(dān)公共責(zé)任轉(zhuǎn)變，從護(hù)強(qiáng)凌弱向公平協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，從管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變，以正確指導(dǎo)政府自身利益矛盾問題以及政府與社會利益博弈糾紛問題。

(1)樹立正確的利益觀是前提。馬克思說過:“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”，［14］公務(wù)員既是行政人員，也是普通公民，具有謀取公共利益和個(gè)人利益的雙重人格。在利益博弈時(shí)代，一味強(qiáng)調(diào)犧牲公務(wù)員個(gè)人利益成就公共利益，只會壓抑公務(wù)員的正常需要，導(dǎo)致公務(wù)員的人格扭曲，最終不利于公務(wù)員的健康成長，不利于公共利益與個(gè)人利益的均衡一致。樹立正確的利益觀就是以科學(xué)發(fā)展觀為主導(dǎo)，在促進(jìn)公共利益最大化的基礎(chǔ)上，大膽地肯定公務(wù)員的個(gè)人合法正當(dāng)利益的存在與追求。(2)規(guī)范公權(quán)力的使用是關(guān)鍵。行政倫理本質(zhì)是權(quán)力倫理，行政倫理失范主要體現(xiàn)為公權(quán)力非公共運(yùn)作，從而導(dǎo)致公共利益受到損害。規(guī)范公權(quán)力首先是要做到建立政務(wù)公開與財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，保障權(quán)力在陽光下運(yùn)行;其次是完善權(quán)力制衡機(jī)制，推進(jìn)外部控制與內(nèi)部控制形成合力，禁止政府為所欲為;最后是完善問責(zé)制，對權(quán)力異化行為進(jìn)行有力規(guī)避和懲罰。(3)加強(qiáng)行政倫理教育是手段。行政倫理只有被行政主體真正理解、接受并內(nèi)化為行動信念才能發(fā)揮其“人格榜樣”力量，而倫理教育無疑是完成這步程序的重要手段和路徑?！墩撜Z·為政》有云:導(dǎo)之以政，吝之以刑，民免而無恥;導(dǎo)之以德，吝之以禮，有恥且格。在當(dāng)前，加強(qiáng)行政倫理教育就是要堅(jiān)持對公務(wù)員進(jìn)行公仆意識教育、干部職業(yè)道德教育、機(jī)關(guān)為基層服務(wù)意識的教育、艱苦奮斗與無私奉獻(xiàn)的人生價(jià)值取向教育、愛國主義和集體主義教育和廉政、勤政教育等等，從而形成強(qiáng)大的道德力量和社會共識，使制度上的他律最終走向發(fā)自內(nèi)心的自律［15］。

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［責(zé)任編校:孫愛民］

B822.9

A

1009-5462(2012)02-0012-04

2012-06-17

林延斌，男，廣西貴港人，廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院行政管理專業(yè)2010級碩士研究生，研究方向:公共管理改革與發(fā)展。