張丹丹

(安徽師范大學(xué)政法學(xué)院，安徽蕪湖241000)

人民代表大會(huì)制度改革的切入點(diǎn)—代表專職化

張丹丹

(安徽師范大學(xué)政法學(xué)院，安徽蕪湖241000)

在我國建立民主法治國家的進(jìn)程中，誰能代表人民真正掌握立法權(quán)力，監(jiān)督法律的實(shí)施，推動(dòng)法治國家發(fā)展進(jìn)程，關(guān)鍵在于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，而實(shí)行人民代表專職化是一個(gè)值得探索的途徑。

專職代表;必要性;限制因素;路徑探析

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度。在我政治體制改革的進(jìn)程中，人民代表大會(huì)制度的完善一直是一個(gè)焦點(diǎn)問題。而人大代表專職化則是大家熱烈討論的核心問題之一。

與兼職代表相比較，專職代表就是以人大代表作為專門的工作，享受與這種專門工作相應(yīng)的報(bào)酬和待遇，承擔(dān)相應(yīng)的工作職責(zé)且沒有其他工作的代表，具有全職性和專門性［1］。

一、我國現(xiàn)行人大代表兼職制度的不足之處

建國以來，我國一直實(shí)行的是人大代表兼職制。這種兼職制適應(yīng)了我國建國初期的國情和社會(huì)發(fā)展要求，具有以下優(yōu)勢:一是讓來自各行各業(yè)的人擔(dān)當(dāng)人大代表符合人大制度對(duì)民主的訴求;二是可以緩解財(cái)政壓力，由于我國各級(jí)人大代表人數(shù)較多，如果都是專職的話，其應(yīng)該享有的工資待遇等會(huì)給財(cái)政帶來很大的壓力。雖然這種兼職制在我國政治文明建設(shè)中發(fā)揮了一定的作用，但隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，這種制度的種種缺陷逐漸暴露出來。

(一)兼職代表制使得代表分身乏術(shù)，造成代表職務(wù)和本職工作相沖突，從而使議政效率和質(zhì)量低下

人大代表兼職制意味著代表本身不是一種職業(yè)，代表工作是短暫的、附帶性的工作。他們所從事的本職工作是給他們的生活提供保障的主要來源，這使得代表們傾向于做好自己原來的本職工作。而且人大代表中的大部分又都來自生產(chǎn)、工作第一線，他們除了出席人代會(huì)和代表視察外，實(shí)際上很難把更多精力用于執(zhí)行代表職務(wù)，這就決定了人大不能開太長時(shí)間的會(huì)并且導(dǎo)致代表行使權(quán)利的質(zhì)量下降。正如蔡定劍所言“在最短的會(huì)期里，要討論決定世界上人口最多的國家的大事?？峙虏荒苷f它的會(huì)議效率高，而只能說它決定問題時(shí)很匆忙，討論問題可能走形式”［2］。

(二)人大代表中“官員”代表數(shù)量多，消解了人大的監(jiān)督機(jī)制

我國各級(jí)人大代表中領(lǐng)導(dǎo)干部比例過高的問題早就出現(xiàn)了，到現(xiàn)在不僅沒解決，而且愈演愈烈。根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，各級(jí)人大負(fù)有監(jiān)督同級(jí)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)。現(xiàn)行選舉制度允許行政官員、法官、檢察官當(dāng)選人大代表。這種體制就造成了自己監(jiān)督自己的狀況，使人大的相當(dāng)一部分監(jiān)督權(quán)難以落實(shí)。一旦人大代表形成“官僚化”，其直接后果就是對(duì)人大監(jiān)督職能的消解［3］。

(三)兼職人大代表的政治素養(yǎng)整體偏低，缺乏應(yīng)有的議政能力和監(jiān)督能力

我們知道目前我國人大代表的選舉實(shí)行的是直接選舉和間接選舉相結(jié)合、以間接選舉為主的選舉方式，存在很多上級(jí)任免的現(xiàn)象［4］。還有一部分代表是組織上推薦的勞動(dòng)模范或在某一領(lǐng)域里的先進(jìn)工作者，比如體育明星、娛樂明星、科技標(biāo)兵甚至農(nóng)民等等。他們雖有自己的特長，但很難保證他們都懂政治、法律，甚至有些人大代表連人大制度都不了解，只是作為“代表”來開開會(huì)、聽聽報(bào)告，因而無法真正地行使好作為人民代表的職責(zé)。

(四)兼職人大代表很容易逃避選民的監(jiān)督

他們通常視人大代表為一種榮譽(yù)或身份的象征，肩負(fù)著為選民盡責(zé)盡職的光榮使命的他們擁有一定的權(quán)利。雖然我國法律規(guī)定了選民可以在人民代表違反法律或者不能正確履行職權(quán)時(shí)，有權(quán)撤銷自己選出的代表，但法律并沒有對(duì)此進(jìn)行明確具體、可操作的細(xì)節(jié)規(guī)定。并且，在兼職制體制下，代表不怕因人民監(jiān)督而喪失代表資格，因?yàn)樗麄冎灰辉谌嗣翊泶髸?huì)上觸犯某些要害部門或自己所在部門的利益，代表資格的喪失對(duì)他本人幾乎沒有什么影響。

二、實(shí)行人大代表專職制的優(yōu)點(diǎn)分析

由于目前人大代表兼職制暴露出很多缺陷，一些學(xué)者提出進(jìn)行人大代表兼職化的改革，呼吁逐步實(shí)行人大代表專職制度。一些有條件的地方已經(jīng)開始了人大代表專職化的嘗試，例如四川省羅江縣的李國喜于2010年6月30日正式開始履行專職人大代表工作。筆者認(rèn)為，這不失為一次很好的嘗試。實(shí)行人大代表專職制有一定的必要性。

(一)實(shí)行人大代表專職化有利于加強(qiáng)人大代表和選民的聯(lián)系，充分體現(xiàn)了“從群眾中來，到群眾中去”

人民是國家的主人，人大代表是人民選舉出來的。在目前代表兼職的制度下，人大代表這個(gè)工作對(duì)一些代表來說只是其“副業(yè)”，部分代表認(rèn)為本職工作可能會(huì)比人大工作更重要，因而對(duì)選民的要求和意愿重視不夠，無法真正代表民意。實(shí)行人大代表專職化以后，代表工作將成為人大代表固定的和唯一的職業(yè)，這將使代表增強(qiáng)對(duì)人大工作的自豪感并且擁有更多的獨(dú)立時(shí)間和精力去密切聯(lián)系群眾。

(二)實(shí)行人大代表專職化可以有效地完善人大的監(jiān)督職能

我國憲法規(guī)定，全國人大作為我國的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有最高監(jiān)督權(quán)，但在實(shí)際操作過程中，官員代表數(shù)量的龐大導(dǎo)致了監(jiān)督者與被監(jiān)督者重合。實(shí)行人大代表專職化，“一府兩院”的官員將不再擔(dān)任人大代表，這就有效地理順監(jiān)督者和被監(jiān)督者的關(guān)系。避免了政府官員作為人大代表既是“教練員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的情況。專職人大代表能夠有效地實(shí)現(xiàn)人大的監(jiān)督職能，真正的代表人民的利益［5］。

(三)實(shí)行人大代表專職化有利于提高代表的綜合素質(zhì)并且優(yōu)化人大的組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人大功能的充分發(fā)揮

一方面，為了爭取連任，代表必然會(huì)自覺努力地學(xué)習(xí)法律、法規(guī)和各種專業(yè)知識(shí)，提高自己的綜合素質(zhì)，從而有能力勝任代表人民利益、為人民謀福利的職責(zé)。另一方面，代表兼職制決定了人大會(huì)議的會(huì)期不可能足夠長，代表隊(duì)伍的龐大導(dǎo)致會(huì)議討論不夠充分和深入。而實(shí)行人大代表專職化，可以將這些問題一并解決，從根本上優(yōu)化人大的組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人大功能的充分發(fā)揮。

(四)實(shí)行人大代表專職化可以約束代表的行為，監(jiān)督代表的工作

我國法律雖有規(guī)定，選民和選舉單位有權(quán)監(jiān)督其選出的代表，可以依法罷免撤換代表。但是由于缺乏具體操作規(guī)則，在現(xiàn)實(shí)中選民和選舉單位對(duì)代表的監(jiān)督幾乎是無力的。在實(shí)際運(yùn)作中很少有因未能正確履行代表職務(wù)而被罷免的。實(shí)行人大代表專職化使代表完全脫離原組織單位，也就是把代表逼入這樣一個(gè)境地:作為人大代表，必須要履行好代表人民的職責(zé)，做的不好沒有了原來的本職工作為后路。這樣可以使選民和選舉單位對(duì)代表履行職權(quán)情況進(jìn)行有力的監(jiān)督。

三、未來實(shí)行人大代表專職制的路徑探析

(一)目前我國實(shí)行人大代表專職制的限制性因素

實(shí)行人大代表專職化牽涉到人大制度內(nèi)部和其他外部制度的改革。注定了人大代表專職化是一個(gè)漸進(jìn)、復(fù)雜且長期的實(shí)踐過程，目前看來，實(shí)現(xiàn)這種制度主要面臨以下制約因素:

1.財(cái)政問題。在兼職代表制下，代表有自己的本職工作，國家不需要固定地支付代表們薪酬，實(shí)行代表專職制的話，人大代表的數(shù)量過多，如果全部實(shí)現(xiàn)專職化，其工資待遇等方面的支出將是一筆巨額的費(fèi)用，在目前我國現(xiàn)階段情況下，要實(shí)行人大代表專職化，財(cái)政保障將不堪重負(fù)。

2.法律問題。包括相關(guān)法律的修改和完善問題。人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，實(shí)行人大代表專職化，必然涉及與人民代表大會(huì)制度相關(guān)的，包括《憲法》、《組織法》、《代表法》等眾多法律的修改與完善，涉及到一系列的法律修訂程序，這將是一個(gè)耗時(shí)費(fèi)力的過程。

3.制度問題。實(shí)行人大代表專職化，必須完善選舉工作。目前我國的人大代表選舉制度存在著不少的問題，并且這些問題是積累已久的，改革起來有一定困難。另外，人大代表專職化與直接選舉相聯(lián)系，而我國人口眾多，實(shí)行大范圍的直接選舉是非常難辦到的事?？傊?，專職制的實(shí)施必然帶動(dòng)選舉制、會(huì)期制、罷免和退出制等多項(xiàng)配套制度的制定、修改和完善，無法一蹴而就。

(二)實(shí)行人大代表專職化的途徑

人大代表專職化是我國人大制度今后改革的一個(gè)發(fā)展趨勢。根據(jù)目前我國的實(shí)際情況，應(yīng)注意避免盲目性，有步驟、有計(jì)劃地逐步推進(jìn)，不可搞一刀切。筆者認(rèn)為在具備以下條件的前提下有三種路徑可供選擇。

1.實(shí)行人大代表專職化所要具備的前提條件

(1)壓縮代表人數(shù)和適當(dāng)延長會(huì)期。選舉出的人大代表必須具有廣泛的代表性，這跟代表的數(shù)量無直接的關(guān)系，目前人大代表的數(shù)量較多，無法充分發(fā)揮人大作用。應(yīng)逐步削減各級(jí)人大代表名額，使其成為精簡、高效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)構(gòu)。另外，保證足夠的會(huì)議期限，使代表履職有時(shí)間保障。

(2)以法律明確規(guī)定實(shí)行人大代表任職回避制度，逐步對(duì)各相關(guān)法律進(jìn)行修改。完善對(duì)代表的獎(jiǎng)懲制度，置代表于一個(gè)有壓力和動(dòng)力的環(huán)境下。充分發(fā)揮基層自治優(yōu)勢，逐步擴(kuò)大直接選舉的范圍。

(3)建立競選機(jī)制。有競爭的選舉才符合真正的選舉價(jià)值理念，只有引入競選機(jī)制，才便于選民了解候選人的相關(guān)信息，形成內(nèi)在的監(jiān)督機(jī)制。

(4)建立代表職業(yè)培訓(xùn)制度，提高代表的職業(yè)素養(yǎng)。大力培養(yǎng)政治中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，提高代表的參政議政能力。西方國家政治中介服務(wù)機(jī)構(gòu)眾多，有許多專門的咨詢和研究機(jī)構(gòu)，議員們還可聘用助手。這方面對(duì)我國具有很好的啟發(fā)性。

2.改革人大代表兼職化的路徑選擇

在以上措施保障的前提下，推行人大代表專職化可以有三種路徑:(1)自下而上的參與式改革模式，即從最基層的人大代表進(jìn)行專職化改革，然后向上推進(jìn)，先發(fā)揮基層人大的實(shí)踐性和堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)，再推行全國人大代表的全部專職化。(2)自上而下的推進(jìn)模式，采取逐層改革的方式穩(wěn)步推進(jìn)［6］。(3)個(gè)別試點(diǎn)，由點(diǎn)及面。

其中，筆者比較傾向于第三種路徑，即先個(gè)別試點(diǎn)，再推廣開來的模式。首先，我國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，存在區(qū)域和城鄉(xiāng)差異，因此不能搞全國一刀切。縣鄉(xiāng)由于實(shí)行直接選舉，并且接近基層、接近群眾，因而實(shí)行專職代表制具有較堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)，因此，可以考慮先由個(gè)別有條件的縣鄉(xiāng)進(jìn)行試點(diǎn)［7］。目前，有些地方已經(jīng)具備了改革的條件，可以選擇多個(gè)試點(diǎn)，同時(shí)推進(jìn)，然后逐步擴(kuò)大比例。其他地方的各級(jí)人大可以根據(jù)自身的實(shí)際情況進(jìn)行學(xué)習(xí)和推廣應(yīng)用。

實(shí)行人大代表專職制是一個(gè)長期、艱巨的過程，一定要注意避免一刀切。目前我國學(xué)者對(duì)人大代表專職化的討論很多，大部分的觀點(diǎn)認(rèn)為目前人大制度的有限都因?yàn)榇淼姆菍Ｂ毿?，而把代表專職化?dāng)做了包治百病的良方，這是極端的［8］。對(duì)人大代表兼職制不能全部否決，在現(xiàn)階段無法進(jìn)行人大代表專職化或者缺少條件的情況下，完善和改進(jìn)現(xiàn)行的人大代表兼職制不失為最佳的選擇。在保證我國政治制度穩(wěn)定運(yùn)行的同時(shí)積極尋找時(shí)機(jī)，繼而尋求新突破。

［1］［5］周冬蕾.淺談人大代表的專職化［J］.學(xué)術(shù)探討，2010，(9)

［2］蔡定劍.中國人民代表大會(huì)制度［M］.北京:法律出版社，2003:425

［3］孔繁軍.代表去官化:人大制度權(quán)力制約機(jī)制的內(nèi)在要求［J］.人大研究，2010，(8)

［4］張鏑.實(shí)現(xiàn)人民代表專職化的路徑分析［J］.黑龍江省政法干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(3)

［6］姜朋.推進(jìn)人大代表專職制面臨的阻礙與途徑［J］.四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(5)

［7］房正宏.人民代表大會(huì)運(yùn)行機(jī)制研究［M］.合肥:安徽人民出版社，2009

［8］林伯海.人民代表大會(huì)監(jiān)督制度的分析與構(gòu)建［M］.北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004

［責(zé)任編校:孫愛民］

D621

A

1009-5462(2012)02-0009-03

2012-04-15

張丹丹，女，安徽濉溪人，安徽師范大學(xué)政法學(xué)院2010級(jí)政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生。