張國慶，詹 俊

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

德國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對(duì)我國轉(zhuǎn)變政府職能的啟示

張國慶，詹 俊

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

社會(huì)管理是政府的重要職能，環(huán)境保護(hù)是政府社會(huì)管理職能的重要組成部分。在電子廢棄物的回收和利用等方面，德國建立了比較完備的法律法規(guī)，采用雙軌制回收系統(tǒng)負(fù)責(zé)電子廢棄物的回收和利用工作，并明確管理責(zé)任，充分發(fā)揮非政府組織的作用，在環(huán)保方面取得了良好的效果。我國環(huán)境問題嚴(yán)重，尤其是電子廢棄物的污染問題引起日益人們的普遍關(guān)注，德國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式為我國轉(zhuǎn)變政府職能，更好地進(jìn)行環(huán)境保護(hù)提供了有益的啟示。

政府職能；電子廢棄物；雙軌制系統(tǒng)；循環(huán)經(jīng)濟(jì)

我國的環(huán)境問題日益突出，政府在環(huán)境保護(hù)，尤其是電子廢棄物等的回收和利用等方面還處在探索階段。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)尤其是電子廢棄物的回收和利用等方面，德國建立了比較完備的法律法規(guī)，通過政府授權(quán)給雙軌制回收系統(tǒng)等專門從事廢棄物回收利用的非營利組織，并明確管理責(zé)任，充分發(fā)揮非政府組織的作用，在環(huán)保方面取得了良好的效果。德國處理電子廢棄物的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式為我國轉(zhuǎn)變政府職能，更好地進(jìn)行環(huán)境保護(hù)提供了有益的啟示。

一、德國處理電子廢棄物的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

德國處理電子廢棄物的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式包括健全的環(huán)境保護(hù)法規(guī)、產(chǎn)品責(zé)任制度、“雙軌制回收系統(tǒng)”以及押金制度等內(nèi)容。

（一）健全的環(huán)境保護(hù)法規(guī)

在德國，健全的環(huán)境保護(hù)法律與法規(guī)得包括政府、非營利組織以及德國居民等在內(nèi)的社會(huì)主體在廢棄物處理過程中能夠做到有章可循。1972年，德國政府頒布的《廢棄物處理法》開循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐道路之先河。1991年，德國正式開始《包裝條例法》，該法律明確規(guī)定：貿(mào)易及工業(yè)界對(duì)運(yùn)輸包裝、轉(zhuǎn)換包裝和銷售包裝的回收利用承擔(dān)義務(wù)。1992年，德國通過了《廢車限制條例》，規(guī)定汽車制造商有義務(wù)回收廢舊車。2007年9月19日，德國通過了《包裝條例修正案》。通過建立和健全廢棄物回收再利用的法律法規(guī)，德國有效地推進(jìn)了廢棄物回收再利用的制度化與法制化。

法律是制度化的基礎(chǔ)，德國通過建立一整套完善的環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)保證了社會(huì)多種主體能夠有效合理地處理電子廢棄物，為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式提供了制度與法律保障。

（二）產(chǎn)品責(zé)任制度

在德國，按照《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢物管理法》的有關(guān)規(guī)定，“誰開發(fā)、生產(chǎn)、加工和經(jīng)營的產(chǎn)品，誰就要承擔(dān)滿足循環(huán)經(jīng)濟(jì)目的的產(chǎn)品責(zé)任”。據(jù)此，德國建立起了比較完備的產(chǎn)品責(zé)任制度。為履行產(chǎn)品責(zé)任制度的有關(guān)規(guī)定，德國的產(chǎn)品生產(chǎn)者就必須在生產(chǎn)過程中最大可能地避免產(chǎn)生廢棄物；此外，產(chǎn)品生產(chǎn)者還要保證產(chǎn)生的廢棄物能夠得到妥善的處理。

通過建立針對(duì)企業(yè)生產(chǎn)者的產(chǎn)品責(zé)任制度，并嚴(yán)格規(guī)定了企業(yè)違反生產(chǎn)責(zé)任制度所要追究的法律后果，這就明確了生產(chǎn)者在產(chǎn)品廢棄物處理中所擔(dān)負(fù)的不可推卸的責(zé)任，并進(jìn)一步保證了電子廢棄物在具體的處理實(shí)踐中能夠得到妥善的處理，以最大限度減少電子廢棄物所帶來的危害。

（三）“雙軌制回收系統(tǒng)”

德國的“雙軌制回收系統(tǒng)”是一個(gè)專門從事廢棄物回收和利用的非政府組織。在“雙軌制”模式下，德國包裝廢棄物的回收再利用工作進(jìn)入了規(guī)范化和制度化的軌道。具體來說，德國居民在傾倒垃圾時(shí)會(huì)注意區(qū)分是否可以循環(huán)利用，以便工商企業(yè)對(duì)廢棄物進(jìn)行重新加工和再利用，而雙軌制體系則在其中發(fā)揮了紐帶的作用。在回收的資金周轉(zhuǎn)方面，德國政府規(guī)定，凡是帶有綠點(diǎn)標(biāo)記的垃圾倒入黃桶之后，之后的處理費(fèi)用由雙軌制系統(tǒng)協(xié)會(huì)來承擔(dān)，這在鼓勵(lì)德國民眾分門別類處理垃圾的同時(shí)，也使得德國居民在購買商品時(shí)更加傾向于購買印有環(huán)保標(biāo)志“綠點(diǎn)”的產(chǎn)品。為了獲得“綠點(diǎn)”的認(rèn)證，除了改善自己的產(chǎn)品，德國的企業(yè)還必須需要交納一定的費(fèi)用，而這些錢則被雙軌制系統(tǒng)用于分類回收包裝廢棄物，從而實(shí)現(xiàn)雙軌制系統(tǒng)的資金周轉(zhuǎn)。

德國的雙軌制回收系統(tǒng)接受企業(yè)的委托，負(fù)責(zé)組織收運(yùn)者對(duì)受委托企業(yè)的包裝廢棄物進(jìn)行回收和分類，然后送至相應(yīng)的回收再利用廠家進(jìn)行循環(huán)利用。能夠再利用的包裝廢棄物則直接送返制造商那里，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)包裝廢棄物的科學(xué)處理。在“雙軌制”模式下，政府與企業(yè)、社會(huì)組織建立起了一種“合作伙伴關(guān)系”，企業(yè)與社會(huì)組織充分參與到電子廢棄物的回收處理工作中，成為政府的“幫手”，從而提高了政府服務(wù)的質(zhì)量和效率。

（四）押金制度

為有效提高包裝品回收率，德國還制定和規(guī)范了押金制度。按照環(huán)境法的有關(guān)定義，押金制度是指對(duì)具有潛在污染的產(chǎn)品在銷售時(shí)增加一項(xiàng)額外費(fèi)用，如果通過回收這些產(chǎn)品或把它們的殘余物送到指定收集系統(tǒng)后達(dá)到了免除污染的目的，就將押金退回購買者。按照德國的《包裝法》的有關(guān)規(guī)定，如果一次性產(chǎn)品包裝的回收率低于72%，則必須實(shí)行針對(duì)押金制度。

押金制度在一定程度上減少了廢棄物的產(chǎn)生，也保障了所產(chǎn)生的廢棄物能夠得到科學(xué)合理的處理，從而有效地提高了德國包裝品的回收率，促進(jìn)了廢棄物的回收和再利用。

二、德國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對(duì)我國轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的啟示

在政府的支持和法律制度的保障下，德國的廢棄物回收和處理逐漸變成了一種新興行業(yè)，有效地促進(jìn)了廢棄物的回收再利用，在環(huán)保方面取得了良好的效果。我國環(huán)境問題嚴(yán)重，尤其是電子廢棄物的污染問題突出，我國政府環(huán)境保護(hù)的理念相對(duì)落后，德國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式為我國轉(zhuǎn)變政府職能，更好地進(jìn)行環(huán)境保護(hù)提供了有益的啟示。

（一）建立健全電子廢棄物回收再利用的法律法規(guī)，促進(jìn)電子廢棄物回收再利用的制度化與法制化

我國環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)還很不健全，專門針對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)還比較少，尚未形成完整的體系，這制約了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從德國的經(jīng)驗(yàn)不難看出，政府應(yīng)該首先為電子廢棄物的循環(huán)處理提供必要的法律法規(guī)。從當(dāng)前的實(shí)際情況出發(fā)，我國應(yīng)當(dāng)建立保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的法律法規(guī),限制非法處理電子廢棄物的行為，明確處理環(huán)節(jié)中各組織的職責(zé)，以強(qiáng)制手段保障電子廢棄物的科學(xué)處理。

政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)的重要職責(zé),因此應(yīng)當(dāng)積極履行環(huán)境保護(hù)的職能，推進(jìn)電子廢棄物回收再利用法律法規(guī)的建立和完善，并制定相應(yīng)的配套措施和辦法，以促進(jìn)電子廢棄物回收再利用的制度化和法制化。

（二）建立產(chǎn)品責(zé)任制度，促進(jìn)電子廢棄物的妥善處理

德國通過一系列的法律法規(guī)建立起來的產(chǎn)品責(zé)任制度，規(guī)定了開發(fā)、生產(chǎn)、加工和經(jīng)營某項(xiàng)產(chǎn)品的企業(yè)或者組織必須承擔(dān)保證產(chǎn)品得到最終處理的責(zé)任。完備的產(chǎn)品責(zé)任制度在生產(chǎn)過程中最大可能地減少了廢棄物的產(chǎn)生，在一定程度上保障了電子廢棄物等能夠得到妥善的處理。

我國還沒有建立起類似的產(chǎn)品責(zé)任制度。生產(chǎn)商為銷售商生產(chǎn)和提供商品，銷售商將產(chǎn)品銷售給消費(fèi)者之后，就不再承擔(dān)諸如回收和處理等的責(zé)任，這在一定程度上導(dǎo)致了消費(fèi)者在產(chǎn)品用完之后隨意性地丟棄，致使環(huán)境問題愈發(fā)嚴(yán)重。為此，我國應(yīng)當(dāng)建立起產(chǎn)品責(zé)任制度，并逐步完善保障產(chǎn)品責(zé)任制度的法律法規(guī)，以保障產(chǎn)品責(zé)任制度的制度化和法制化，促進(jìn)電子廢棄物的妥善處理。

（三）通過授權(quán)，充分發(fā)揮非政府組織的作用

非政府組織是區(qū)別與政府和企業(yè)的一種組織，又稱第三部門，主要是指“處于政府與私營企業(yè)之間的那塊制度空間”。作為專門從事廢棄物回收和利用的非政府組織，德國的雙軌制回收系統(tǒng)通過授予民間的非政府組織以企業(yè)的委托，在包裝廢棄物的回收再利用方面發(fā)揮了重要作用，有效地促進(jìn)了德國包裝廢棄物回收利用率的不斷提高。

我國居民對(duì)電子產(chǎn)品的需求呈現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢(shì)，這必將促使電子廢棄物的數(shù)量更加膨脹。憑借傳統(tǒng)的小商小販“消化”電子廢棄物的做法也就很難奏效。面對(duì)這種情況，我國政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，通過授權(quán)給非政府組織，以充分發(fā)揮第三部門的優(yōu)勢(shì)和作用，促進(jìn)政府管理效率的提高和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。

（四）建立和健全產(chǎn)品押金制度，促進(jìn)廢棄物的回收再利用

德國的押金制度要求對(duì)具有潛在污染的產(chǎn)品在銷售時(shí)增加一項(xiàng)額外費(fèi)用，如果通過回收這些產(chǎn)品或把它們的殘余物送到指定收集系統(tǒng)后達(dá)到了免除污染的目的，就將押金退回購買者。押金制度通過交付押金的形式，促使產(chǎn)品使用者在將產(chǎn)品利用完畢之后通過回收等合理的方式對(duì)廢棄物進(jìn)行科學(xué)的處理，保障了廢棄物的回收和再利用。

目前，我國建立押金回收制度的企業(yè)或者組織比較少，以致很難達(dá)到對(duì)廢棄物進(jìn)行回收和再利用的目的。為此，我國應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)回收制度的建設(shè)，通過交付押金等形式提高人們回收廢棄物的比例，以達(dá)到科學(xué)合理地對(duì)這些廢棄物進(jìn)行處理的目的。

（五）進(jìn)行科技創(chuàng)新，技術(shù)進(jìn)步是解決電子廢棄物的根本之策

科技創(chuàng)新是指創(chuàng)造和應(yīng)用新知識(shí)和新技術(shù)、新工藝，采用新的生產(chǎn)方式和經(jīng)營管理模式，開發(fā)新產(chǎn)品，以提高產(chǎn)品的質(zhì)量，并提供新服務(wù)的過程?？萍紕?chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步是解決電子廢棄物的根本之策，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，我國電子廢棄物的數(shù)量將會(huì)越來越大。為了提高企業(yè)的積極性，政府必須大力推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，給予高技術(shù)企業(yè)以特殊的政策優(yōu)惠，依靠技術(shù)進(jìn)步降低電子廢棄物的處理成本；此外，通過科學(xué)技術(shù)生產(chǎn)出污染度低、易于回收再利用的產(chǎn)品，這也是解決電子廢棄物回收再利用問題的有利舉措。

（六）加大宣傳力度，促進(jìn)民眾環(huán)保意識(shí)的提高

居民對(duì)電子廢棄物的分類收集是德國雙軌制系統(tǒng)對(duì)電子垃圾進(jìn)行分類回收和處理的前提。在“雙軌制”的模式下，德國居民在傾倒垃圾時(shí)會(huì)注意區(qū)分是否可以循環(huán)利用，以便工商企業(yè)對(duì)廢棄物進(jìn)行重新加工和再利用。

現(xiàn)階段我國民眾的環(huán)保意識(shí)比較淡薄，政府要切實(shí)履行環(huán)境保護(hù)的職能，就必須加大對(duì)普通民眾的環(huán)保宣傳力度。為此，政府有關(guān)部門可以通過廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代的新聞媒體，廣泛宣傳電子廢棄物對(duì)環(huán)境的破壞作用和對(duì)人類健康的威脅，鼓勵(lì)居民分類處置廢棄物，提高全社會(huì)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，使民眾自主地配合政府的環(huán)境保護(hù)職能，加入到環(huán)境保護(hù)的隊(duì)伍中來。

面對(duì)我國日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，我國政府必須切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，通過多種手段和途徑轉(zhuǎn)變政府的職能，使政府更好地承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相互適應(yīng)、相互協(xié)調(diào)，統(tǒng)整平衡，發(fā)展共贏。

[1]中國行政管理學(xué)會(huì)課題組.加快我國社會(huì)管理和公共服務(wù)改革的研究報(bào)告.中國行政管理，2005，（2）.

[2]揚(yáng)萬悅.強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的新探索[J].中國行政管理，2008，（7）.

[3]唐鐵漢.強(qiáng)化政府社會(huì)管理職能的思路與對(duì)策[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（6）.

[4]楊永華，林培龍，郝云紅，王明蘭.基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)視角的電子垃圾治理國外經(jīng)驗(yàn)及啟示研究[J].環(huán)境研究與監(jiān)測(cè)，2007，（4）.

[5]王永賢，周鳳.電子垃圾現(xiàn)狀及對(duì)策分析[J].黑龍江環(huán)境通報(bào)，2004.

[6]郭漢丁，張印賢，馬輝.循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念下廢舊電器回收、再生、利用循環(huán)機(jī)理的探究[J].電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008，（4）.

[7]徐海云，黎青松，翟力新，李才建.德國雙軌制系統(tǒng)與包裝垃圾的處理[J].環(huán)境衛(wèi)生工程，2001，9（3）.