朱國龍，王 欣

（1.成都信息工程學院 管理學院，四川 成都610103；2.四川同創(chuàng)工程機械有限公司，四川 成都610053）

“成都模式”在住房保障中的應(yīng)用研究

朱國龍1，王 欣2

（1.成都信息工程學院 管理學院，四川 成都610103；2.四川同創(chuàng)工程機械有限公司，四川 成都610053）

隨著國有企業(yè)改革，其配套的家屬區(qū)住房問題凸顯，對此，成都市探索了“成都模式”，即由政府擔任主角，由國資建設(shè)企業(yè)擔任舊城改造的業(yè)主，將住房困難的群眾先安置再拆遷，最后在建設(shè)、返遷。在拆遷居民過渡期給予適當補貼，全過程降低居民住房成本，處處體現(xiàn)惠民利民的優(yōu)惠政策。

成都模式；舊城改造；住房保障

一、“成都模式”及其內(nèi)涵

“成都模式”是一種政府牽頭，通過對城市危舊房和低收入群體進行總體的摸底調(diào)查，采用整體推進城市建設(shè)，和保障低收入群體住房相結(jié)合的思路，由政府主導，利用市場運作機制并調(diào)動各方資源，對符合拆遷改造要求的地區(qū)，整體進行拆遷和安置，將拆遷、改造、保障相結(jié)合的住房保障模式。

在傳統(tǒng)的拆遷方式中，政府只是將土地拍賣給開發(fā)商，開發(fā)商拿地后再進行拆遷、賠償安置和土地開發(fā)建設(shè)，再推向市場。然而“成都模式”與傳統(tǒng)的舊城改造、拆遷安置，在操作方式和工作思路上有明顯的不同。

從內(nèi)涵上講，這是一種“總體授信、項目貸款、專戶管理、封閉運行”的操作模式，是一種完全符合市場經(jīng)濟運行規(guī)律的城市建設(shè)方式。在整個過程中堅持以人為本，有效利用舊城改造來實現(xiàn)住房保障，實現(xiàn)了促發(fā)展保民生，推進城市現(xiàn)代化建設(shè)的目標。

二、“成都模式”的實踐

（一）總體思路

首先確定改造拆遷范圍，確定拆遷安置的對象。在該范圍內(nèi)的房屋在拆遷前，先行選址并開工建設(shè)拆遷安置新房。再按照成都市政府“成熟一片改造一片，成熟一棟改造一棟”的總體要求，在征求拆遷范圍內(nèi)85%以上的群眾贊同后，正式實施對搬遷范圍內(nèi)的舊房改造。在搬遷后、新房未建成前，結(jié)合原地返遷、就近安置、異地安置等多種安置方式進行搬遷安置，嚴格按照搬遷安置的有關(guān)法律法規(guī)，切實保障被搬遷人的合法權(quán)益。

（二）具體內(nèi)容——以東郊惠民工程為例

1.確定對象

成都的東郊區(qū)域，上世紀作為國有大型企業(yè)的集中區(qū)，該區(qū)域內(nèi)的主要居民建筑平均使用年限超過35年，舊房范圍內(nèi)的住宅面積大，人均住房面積普遍低于成都市平均水平。同時該區(qū)域的大量下崗工人，屬于城鎮(zhèn)低收入群體，無力購買商品房，地方政府及民間房地產(chǎn)建設(shè)企業(yè)無權(quán)對其進行開發(fā)建設(shè)。

根據(jù)《東郊企業(yè)生活區(qū)危舊房改造惠民工程五冶鋼瓶廠、攀成鋼集團及川棉廠生活區(qū)入戶調(diào)查情況》，結(jié)合住房使用年限、房屋危舊程度、人均居住面積、家庭年收入狀況三項指標，確定為“成都東郊生活區(qū)危舊房改造惠民工程”的區(qū)域，總拆遷面積達86.2萬平方米，該項工程惠及總戶數(shù)約18000戶，60000多群眾。

2.明確責任主體

第一，由成都市成華區(qū)人民政府牽頭，作為東郊惠民工程項目搬遷工作和維護穩(wěn)定工作的責任主體，具體負責宣傳動員、政策咨詢、征求意見、搬遷安置、維護穩(wěn)定等工作。

第二，由成都市城投集團，作為東郊企業(yè)生活區(qū)危舊房改造惠民工程的項目建設(shè)業(yè)主，負責制定實施改造方案，籌措建設(shè)資金并組織是實施建設(shè)。成都城投集團是由成都市委市政府批準成立，由國資委授權(quán)，主要對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的企業(yè)，更有利于與銀行對接，在一定程度上可保證該工程的資金運轉(zhuǎn)正常。

第三，市經(jīng)委、市財政局、市建委、市國土局、市規(guī)劃局、市房管局、市國資委、成都城投集團、成都工投集團公司等市政府相關(guān)部門和單位按照總體部署和工作要求，各司其職，緊密配合。共同推進東郊企業(yè)生活區(qū)危舊房屋改造惠民工程。

3.國有資本對項目的全運作

整個東郊企業(yè)生活區(qū)危舊房屋改造惠民工程總投資將超過110億元人民幣，由成都城投集團直接投資約92億元人民幣，由政府補貼約15億元人民幣。

此次惠民工程，采用原地返遷、就近安置和異地安置相結(jié)合的方式，為惠民工程舊房改造范圍內(nèi)的低收入居民提供住房保障，且制定的相對較優(yōu)惠的住房保障優(yōu)惠政策，以及較高的補償安置標準。

在搬遷安置標準方面，堅持以一套舊房換一套新房為拆遷安置政策。安置房的標準面積以被拆遷改造的房屋的建筑面積為基礎(chǔ)，每戶適當增加建筑面積，增加面積根據(jù)不同安置方式。

另外，在安置房未建成，舊房已經(jīng)拆遷的情況下（特別是針對原地返遷的居民）政府對拆遷安置范圍內(nèi)的居民實行過渡費補貼政策，在很大程度上降低了低收入群體在惠民工程過程中的生活負擔。

4.科學合理的善后工作

對于惠民工程房屋建成后的善后工作，也有相應(yīng)的政策及惠民措施進行保障。如根據(jù)安置新房的建筑面積與安置房的標準面積的差異，由成都城投集進行貨幣補償、成本價計收購房款等措施；原地返遷及就近安置房成本和異地安置房價均根據(jù)成都市物價局《關(guān)于成都市東郊企業(yè)生活區(qū)危舊房改造惠民工程安置房價格的批復》嚴格透明執(zhí)行；如合格受益人放棄選擇安置新房，可以選擇合理的貨幣終結(jié)安置方式。

此外，為了充分落實惠民措施及保障低收入群體的要求，還明確了對于搬遷安置附屬設(shè)施的補償標準。如天然氣初裝費：3200元/戶；電表為戶表的：1200元/戶等。

為了在最大程度上體現(xiàn)惠民便民，搬遷安置政策在安置房修建標準上，進行了周到考慮，搬遷安置房實現(xiàn)水、電、氣三通，門、窗等基本配套設(shè)施相應(yīng)齊備，搬遷改造住戶可在領(lǐng)取安置房鑰匙后直接入住。

此次惠民工程修建的安置房小區(qū)建筑外觀上追求新穎，極富現(xiàn)代氣息，容積率是4左右，均是高層電梯公寓。安置小區(qū)內(nèi)公建配套設(shè)施十分完善，環(huán)境優(yōu)美，功能齊全，停車位、綠化等均有相應(yīng)規(guī)劃。

三、“成都模式”的優(yōu)劣分析

（一）優(yōu)勢分析

1.適用范圍廣

全國很多位于城市中的工業(yè)集聚地家屬區(qū)的改造，都可以參考這一模式。如伴隨著中共中央、國務(wù)院振興東北老工業(yè)基地政策的確定，一場舉世矚目的國有老工業(yè)基地改革正在蓬勃興起，而隨著城市建設(shè)的重新規(guī)劃，涉及東北老工業(yè)基地改造過程中的拆遷與安置的問題也成為焦點問題。從歷史背景來看，東北老工業(yè)基地包括遼寧、吉林、黑龍江及內(nèi)蒙古東北部等地區(qū)，這一地區(qū)屬于重工業(yè)區(qū)，東北地區(qū)大多數(shù)國有企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，而與國有企業(yè)配套的家屬區(qū)多年沒有更新。大范圍的老舊房屋，多為上世紀60年代以前建成；眾多下崗產(chǎn)業(yè)工人，再就業(yè)困難，家庭收入較低；住宅區(qū)較為集中且面積較大[5]。我們首先應(yīng)積極倡導的是政府主導，獲得當?shù)卮蟛糠秩罕姷闹С?；其次是將惠民政策貫穿于拆遷改造的始終，特別是過渡期間對拆遷群眾進行保障；第三便是完善后續(xù)保障工作，降低困難群眾住新房的成本。

此外，在國有工礦棚戶區(qū)改造、“南水北調(diào)”工程中的移民安置、庫區(qū)移民等工作中，也可借鑒“成都模式”。在這樣的大規(guī)模拆遷移民安置工作中，移民的住房問題無疑是重中之重。如果能較好解決移民的住房問題，既有利于上述工程順利進行，也會降低社會運行成本。

2.有利于引導住房市場的健康發(fā)展

有利于降低銀行風險。在“成都模式”的舊城改造中，由政府充當主角，國資建設(shè)企業(yè)作為改造業(yè)主，其本質(zhì)上是一種政府主導的、沒有盈利的房地產(chǎn)項目。在這一模式中，國資建設(shè)企業(yè)通過政府行為，直接與銀行對接，獲得銀行貸款并進行拆遷安置的投資。將原地返遷后預留的土地進行拍賣，優(yōu)先償還銀行貸款。這種方式促進了銀行信貸與房地產(chǎn)業(yè)的資源整合，很大程度上降低了銀行的放貸風險。

有利于增加住房供給量。運用“成都模式”進行改造后，低矮的老式建房被現(xiàn)代高層小區(qū)所取代、人均住房面積也得到大大地增加，這都是在最直接增加住房供給量。在滿足置換的需求之外，該模式還能適當?shù)卦黾恿耸袌錾系姆吭垂┙o，在一定程度上緩和房地產(chǎn)市場的供需矛盾、抑制了投機性炒房、穩(wěn)定房價，促進整個房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

有利于建設(shè)用地的合理使用。在該模式中，政府通過與當?shù)鼐用駞f(xié)商，在取得85%以上當?shù)鼐用褓澇傻幕A(chǔ)上，劃定改造區(qū)域，確定改造范圍；將原地返遷、異地安置和就近安置相結(jié)合，選定安置房位置（確定保障性住房的建設(shè)用地）。這在一定程度上合理調(diào)配了當?shù)氐耐恋毓┙o狀況，有效地調(diào)節(jié)了商品房建設(shè)用地與保障性住房建設(shè)用地之間的比例；較好地消除了房地產(chǎn)開發(fā)商違規(guī)競標土地、哄抬土價、違規(guī)囤地等不良現(xiàn)象。

3.有利于社會穩(wěn)定

在我國現(xiàn)階段，住房問題是關(guān)注民生的焦點問題之一。“成都模式”的舊城改造，其本身就是一種對住房困難的群眾提供住房保障的的手段，是一種政府行為的惠民工程。成華區(qū)委書記宋朝華用“五個一”來詮釋“惠民”涵義：第一，這是搬遷工程不是拆遷工程；第二，這是改造工程不是開發(fā)工程；第三，這是虧本工程不是賺錢工程；第四，這是自愿工程不是強求工程；第五，這是惠民工程不是損民工程。

在實際操作過程中，他們始終貫穿“陽光拆遷”制度，有效避免了強制拆遷所帶來了的不和諧因素，消除了“與民爭利”的現(xiàn)象，切實保障了拆遷戶的根本利益。從征集群眾同意而劃定拆遷區(qū)域，到根據(jù)統(tǒng)一標準提供過渡補貼，再到公開安置新房的建設(shè)成本，每一個環(huán)節(jié)都在政府的統(tǒng)一指揮下，做到了公平、公證、公開。整個過程中沒有出現(xiàn)過一例上訪、沖突事件。

（二）“成都模式”的不足分析

1.政府負擔重，存在“搭便車”現(xiàn)象

由成都市地方政府作為舊城改造的主導力量；由國資投資建設(shè)公司，對整個拆遷安置工程進行直接投資和整體運營，這種方式使地方政府和國資企業(yè)都面臨巨大的投資風險。同時，地方政府為工程投入巨大的財政補貼，而國資建設(shè)公司的主要資金來源是銀行貸款，這樣在便形成了很大的金融風險。要持續(xù)提供這種保障性住房建設(shè)，必然需要強大的資本作為支撐力量，無疑會增加政府財政的負擔和資本運營風險。

另外，在此工程中的惠及對象包含兩類人群：一是居住于此且戶籍也落戶于此的收入低、住房困難的群眾；二是已經(jīng)通過購買商品房等途徑改善了居住狀況，但戶籍依然落戶在舊房改造區(qū)域內(nèi)的群眾。盡管大部分的拆遷對象為住房困難的群眾，但依然存在一些不屬于住房困難的群眾，對這兩部分人群的甄別工作難度大、成本高、實行差額補償難以界定，在一定程度上難以消除“搭便車”現(xiàn)象。

2.僅適用于城鎮(zhèn)，難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標

“成都模式”利用舊城改造來進行住房保障的方式，無法在郊區(qū)農(nóng)村地區(qū)開展。郊區(qū)農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)階段沒有形成較為集中的住宅區(qū)域，大多數(shù)屬于分散性居住或小規(guī)模的集中居住的自建房，即便出現(xiàn)房屋危舊的情況，也無法讓政府牽頭形成整體性的拆遷改造。

此外，郊區(qū)農(nóng)村住房改造受到土地的制約，農(nóng)村居民的異地拆遷安置困難更大。農(nóng)村居民對于土地具有強烈的依附性，土地耕種是大多數(shù)農(nóng)村居民的主要收入來源，所以無法將農(nóng)村居民進行大規(guī)模的異地集中拆遷安置，所以“成都模式”的大規(guī)模搬遷改造，不適用于農(nóng)村地區(qū)。然而農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常不完善，迫切需要一套適合農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，且符合成都城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢的長效型住房保障機制。

四、對“成都模式”的思考

（一）我國住房保障體系發(fā)展的新思路

1.是我國住房保障制度的改革與創(chuàng)新

單純依靠政府的干預的調(diào)節(jié)，既無法滿足應(yīng)保盡保的需求，同時可能存在擾亂房地產(chǎn)市場的風險。然而“成都模式”在具體運作中，既有政府行為的參與、從開發(fā)商占地拆遷轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗У牟疬w安置、統(tǒng)一指揮，同時又利用國資建設(shè)企業(yè)，銀行貸款投資，完全符合市場化操作規(guī)律。

該模式不僅解決了城市的發(fā)展問題，更進一步解決了困難群眾的住房問題，同時實現(xiàn)了“制度的創(chuàng)新”與“群眾需求的增加”、“城市的發(fā)展”三方面的高度統(tǒng)一。這樣一種住房保障模式，既實現(xiàn)了對住房問題的最低保障（實現(xiàn)人人有其居），同時在很大程度上提高了保障水平，不僅人人有其居，而且居住的環(huán)境得到了顯著提高[10]。

我國的住房保障體系還處在不斷完善的階段?！俺啥寄Ｊ健钡奶剿?，從根本上再一次豐富了住房保障的具體手段，是我國住房保障體系的探索與完善過程中的具有又一創(chuàng)新舉措。

2.實現(xiàn)了多層次的梯級覆蓋

對于城市中的中低收入群體的住房保障而言，我國依然停留于廉租房，經(jīng)濟適用房和政府限價房。但廉租房的整體房源較少，經(jīng)濟適用房和政府限價房的制度還不太健全?！俺啥寄Ｊ健钡淖畲笠嫣帲闶墙梃b商品房的操作方式，將保障性住房融入其中，實現(xiàn)了市場和老百姓需求的雙贏?！俺啥寄Ｊ健辈疬w安置的新房，具有經(jīng)濟適用房與政府限價房的雙重性質(zhì)和優(yōu)點。

我國整體的住房保障制度起步較晚，保障手段單一，特別是在受到人力、物力、財力制約的條件下，不可能一下子解決大范圍居民的住房問題，必須制定分級計劃，有步驟有層次地解決中低收入家庭的住房問題，根據(jù)不同的經(jīng)濟政策安排、不同的住房發(fā)展階段和不同的居民保障需求，從住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)和供應(yīng)方式方面建立適應(yīng)不同收入水平居民的分層住房保障體系，提供不同的保障手段，滿足不同保障對象的具體需求。

（二）如何將“成都模式”完善、推廣

1.正確處理“政策惠及面的擴大化”與“享受資格的嚴審化”的關(guān)系

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，低收入群體絕對值雖然在逐漸減少，但是相對量依然較大。要實現(xiàn)住房保障的應(yīng)保盡保，要推廣“成都模式”，必須不斷擴大住房保障優(yōu)惠政策的惠及面。

但是任何的社會保障手段在實施過程中，都存在“搭便車”的情況。在推廣“成都模式”的過程中，應(yīng)該嚴格審查保障對象的資格，建立科學的審查標準。由房管部門對申請保障性住房的家庭建立信息檔案；低保家庭、殘疾人家庭、烈屬家庭等特殊的住房困難家庭，由民政部門進行統(tǒng)一的安排；由街道、社區(qū)等基層組織牽頭，對申請保障性住房的家庭進行入戶摸排調(diào)查并適當公示。審查指標應(yīng)嚴格參照當?shù)氐慕?jīng)濟水平、人均住宅面積等，指標包括申請人的家庭收入狀況、住房危舊程度、家庭人均住房面積等。指定專門部門牽頭，其他部門協(xié)助，在最大程度上消除“搭便車”現(xiàn)象。

2.降低投資，提高各環(huán)節(jié)的資源利用率

住房保障制度的落實是一個長期的過程，必須在各個環(huán)節(jié)最大限度的降低成本，提高政府投資和資源的使用效率，從整體上做到“降低投資、成本”與“提高保障水平”的最大平衡。

在拆遷階段，應(yīng)該綜合考慮被拆房屋的各種情況，選擇合理手段進行拆遷。普通舊房的結(jié)構(gòu)簡單，不宜采用機械破壞式拆除，應(yīng)該提高被拆房屋建材的使用效率，將被拆房屋的可回收建材運用于新房的建設(shè)中。

在搬遷安置階段，適當降低原地返遷的補償面積，以經(jīng)濟發(fā)展水平及市場房價為參照，提高異地安置的補償面積及貨幣終結(jié)安置標準，將拆遷土地公開拍賣。在政府不盈利的情況下，收回成本，將差價用于建立舊房拆遷及住房保障專項基金，用于其他地區(qū)的舊城改造和住房保障。

五、結(jié)論

通過對“成都模式”的住房保障的方式的研究，可以看出成都市在住房保障方面的工作，特別是運用“成都模式”，將舊城改造和住房保障相結(jié)合的方式是比較成功的。在現(xiàn)階段商品房價格較高且持續(xù)上漲的情況下，單純依靠市場調(diào)節(jié)，無法滿足低收入群體的住房需求。必須通過政府宏觀調(diào)控和正確的引導，甚至是政府直接參與到其中的方式，正確引導購房者的需求，增加房屋供給，合理調(diào)節(jié)住房問題。

住房保障模式的成功與否，在于是否應(yīng)保盡保。利用舊城改造，由政府直接參與建設(shè)新房的方式，讓城鎮(zhèn)低收入群體和住房困難群體，居者有其屋。既滿足了成都城市發(fā)展的需要，同時對困難人群提供了住房保障，消除了社會不穩(wěn)定因素，不斷改善民生，提升城市形象，構(gòu)建和諧社會。

[1]李紀鼎，才旭，席秋紅.淺論我國住房保障制度的建立與完善[J].遼寧行政學院報，2008，（7）：253-254.

[2]白貴秀.住房保障制度研究[J].蘭州學刊，2008，（5）：117-123.

[3]成都市成華區(qū)人民政府.解讀東郊生活區(qū)危舊房惠民工程[EB/OL]. http://www.chenghua.gov.cn/web2/detail.php?pcid=19912&tid=22327 5.2008.

[4]金昌市政府研究室.成都舊城改造模式值得借鑒[EB/OL].http://yjs. jc.gansu.gov.cn/Html/jcck%202005/161103893.html.2006.

[5]張恩照.中國住房金融創(chuàng)新研究[M].北京：中國金融出版社，2003. 75-101.