□文/ 陳祥帥

（臨沂大學(xué)商學(xué)院 山東·臨沂）

黨的十七屆三中全會在科學(xué)總結(jié)和充分肯定了我國農(nóng)村改革開放30年的巨大成就基礎(chǔ)上，明確指出土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。這是新階段符合國情、順應(yīng)民意，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的重大戰(zhàn)略舉措。

土地流轉(zhuǎn)是在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，在中國特有的土地產(chǎn)權(quán)制度框架下深化農(nóng)村土地制度改革過程中出現(xiàn)的一個新趨勢。但是，從全國范圍來看，土地流轉(zhuǎn)仍然處于較低的水平，即便近年來一些省區(qū)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)速度有所加快，也未改變土地流轉(zhuǎn)的基本狀態(tài)。在此背景下研究美國的土地流轉(zhuǎn)制度，借鑒美國的成功經(jīng)驗(yàn)，無疑對加快我國的農(nóng)地制度的流轉(zhuǎn)具有重大意義。

一、美國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度及農(nóng)地流轉(zhuǎn)特征

1、美國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。美國農(nóng)業(yè)是當(dāng)今世界上最具有代表性的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之一。美國的農(nóng)村土地有三種所有形式：私人土地、州政府土地和聯(lián)邦政府土地。其土地的流轉(zhuǎn)方式主要有兩種：一是出售國有土地。美國先后出臺了《土地先購權(quán)法》、《宅地法》等一系列法案，鼓勵拓荒和開發(fā)，既滿足了移民的土地要求，也為土地進(jìn)一步集中提供了條件；二是市場交易。凡是要使用不屬于自己土地的政府或個人，都要通過購買或租賃方式獲得。如聯(lián)邦政府為了國家和社會公益事業(yè)興建鐵路、公路及其他基礎(chǔ)設(shè)施，需要占用州屬公有土地或私人土地，就必須通過購買、交換或捐贈來獲得各種土地上的權(quán)益。美國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，大多是農(nóng)地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓。農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的主體一般由政府與家庭農(nóng)場主通過簽訂經(jīng)濟(jì)契約來實(shí)現(xiàn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要目標(biāo)在于擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模、優(yōu)化組合生產(chǎn)要素以及運(yùn)用先進(jìn)的科技與管理經(jīng)驗(yàn)?！巴恋匦磐小笔敲绹恋厮袡?quán)的一項(xiàng)保護(hù)政策。自愿性團(tuán)體通過向農(nóng)民購買發(fā)展權(quán)的方式保證農(nóng)地農(nóng)用，它們與私有土地主們在保護(hù)土地方面作出了巨大的努力。美國信用社每天都買進(jìn)各類土地，現(xiàn)在已經(jīng)成功地保護(hù)了500 萬英畝土地；同樣，自然保護(hù)基金也保護(hù)了1，200 英畝土地。美國的土地產(chǎn)權(quán)邊界明晰，土地所有者有土地收益分配和處分的權(quán)利，在土地轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、繼承等方面具備完全不受干擾和侵犯的權(quán)利，他們只繳納按國家和地方政府規(guī)定的土地稅、農(nóng)產(chǎn)品銷售所得稅、房產(chǎn)稅；規(guī)定征稅者必須為納稅人提供良好的服務(wù)。家庭農(nóng)場不僅是美國農(nóng)村土地經(jīng)營制度運(yùn)行的主要載體和基本單位，而且也構(gòu)成了美國農(nóng)村土地經(jīng)營制度的主要運(yùn)行基礎(chǔ)。美國農(nóng)場的發(fā)展趨勢是農(nóng)場數(shù)量的減少和經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大。政府采用各種經(jīng)濟(jì)手段和各種政策優(yōu)惠，鼓勵家庭農(nóng)場擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。1982年農(nóng)業(yè)普查結(jié)果是：占全部農(nóng)場3/5 的小農(nóng)場擁有土地8.9%，占農(nóng)場總數(shù)1/14 的大農(nóng)場卻擁有68.8%的土地。

2、美國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)。美國作為一個現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)國家，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有以下特點(diǎn)：

第一，適度的經(jīng)營規(guī)模。在現(xiàn)代農(nóng)地經(jīng)營中，要取得好的經(jīng)濟(jì)效益，必須有一個適度的規(guī)模。土地流轉(zhuǎn)的主要目的和結(jié)果都是擴(kuò)大土地規(guī)模經(jīng)營，而且這種擴(kuò)大都是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的城市化推動作用。歐美國家在現(xiàn)代化過程中，農(nóng)民逐步減少，但卻沒有出現(xiàn)所謂的農(nóng)民工問題；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比例逐步下降，卻沒有出現(xiàn)農(nóng)民貧困問題；城市化、工業(yè)化高速發(fā)展，卻基本沒有出現(xiàn)污染和社會兩極分化問題。

第二，農(nóng)地制度立法和政府的行政干預(yù)相結(jié)合。土地私有權(quán)在一定條件下可能會成為土地流轉(zhuǎn)的障礙，但土地是稀缺資源，不能把土地交給市場。以小農(nóng)戶經(jīng)營為主的土地私有制國家，沒有依靠市場實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，而是通過市場與國家立法和政府行政干預(yù)相結(jié)合的方式，保證土地合理地流動。通過立法，科學(xué)界定農(nóng)地的所有權(quán)、使用權(quán)，確立土地流轉(zhuǎn)管理監(jiān)督部門的法律主體地位和職責(zé)，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定違約的法律責(zé)任，規(guī)范流轉(zhuǎn)的程序和形式。從各級政府所扮演的角色來看，美國農(nóng)地保護(hù)主要由地方政府負(fù)責(zé)，包括保護(hù)政策的制定和執(zhí)行等。在干預(yù)土地流轉(zhuǎn)方面，更多的是采用間接的手段，通過影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中各經(jīng)濟(jì)利益主體的收益或損失，實(shí)現(xiàn)控制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式。

第三，發(fā)揮作為農(nóng)民的代言人——農(nóng)民組織的作用，保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益。農(nóng)民組織不僅是科學(xué)技術(shù)進(jìn)入農(nóng)村和農(nóng)民頭腦的有效載體，也是農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)者。農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動主要依靠農(nóng)民合作社來完成，這是美國乃至世界典型國家的重要經(jīng)驗(yàn)。例如，日本在土改的基礎(chǔ)上建立的以金融合作為核心的綜合農(nóng)協(xié)已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)戶三類組織三位一體的綜合社區(qū)組織，全日本有99%的農(nóng)戶參加了農(nóng)協(xié)。農(nóng)協(xié)向農(nóng)民提供生產(chǎn)資料購買、信貸、技術(shù)經(jīng)營指導(dǎo)，有效地保護(hù)了農(nóng)民的利益。農(nóng)協(xié)組織主導(dǎo)發(fā)展包括金融保險在內(nèi)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，還利用聯(lián)合的力量，為農(nóng)民提供及時、周到、高效的服務(wù)。美國農(nóng)場的組織形式為銷售合作社，合作社完全由農(nóng)民自發(fā)聯(lián)辦，不依托政府，使分散的農(nóng)戶聯(lián)合直接與市場相聯(lián)結(jié)。美國的合作社在推廣農(nóng)業(yè)科技、引進(jìn)先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)、培訓(xùn)農(nóng)民技能、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益等方面發(fā)揮著不可替代的作用。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)民始終是一個弱勢群體，建立維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的組織，既可以加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，又可以幫助農(nóng)民積極應(yīng)對現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)。

二、我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得了初步成效，但由于土地流轉(zhuǎn)還處于探索階段，由于農(nóng)民的市場主體意識以及整個流轉(zhuǎn)環(huán)境還不成熟，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)行為存在一定的問題，制約了土地順暢流轉(zhuǎn)。

第一，總體流轉(zhuǎn)規(guī)模偏低，但不同地區(qū)流轉(zhuǎn)規(guī)模有差異。由于農(nóng)民對土地的熾熱情感和“土地是農(nóng)民的命根子”的傳統(tǒng)思想意識，影響并制約了他們對土地流轉(zhuǎn)并從中獲取經(jīng)濟(jì)利益的考慮。部分農(nóng)村基層干部認(rèn)為既然土地由農(nóng)戶家庭承包了，那么種與不種，種好種壞都是農(nóng)民自己的事，對土地流轉(zhuǎn)抱消極懈怠的態(tài)度。由此土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在本村村民之間，大多以村內(nèi)流轉(zhuǎn)為主，向企業(yè)和村外人員流轉(zhuǎn)較少，從而制約了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。

由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然條件差異較大，土地流轉(zhuǎn)工作進(jìn)展不平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地方，土地流轉(zhuǎn)的比重高于經(jīng)濟(jì)較落后地方，城郊區(qū)土地流轉(zhuǎn)比邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村多；集中連片，具有發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化的條件，土地流轉(zhuǎn)率相對較高；而地勢復(fù)雜、人均耕地?cái)?shù)量不多、零星分散的地方，流轉(zhuǎn)率則低。

第二，傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)形式比重偏大，短期化特征明顯。土地流轉(zhuǎn)主要以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)方式為主，像入股、互換等流轉(zhuǎn)方式所占的比例比較低。安徽省土地入股比重僅為3.5%。而廣東省由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，其土地入股所占的比重相對較高，比重達(dá)到30.6%。究其原因，主要是受農(nóng)村剩余勞動力無法永久轉(zhuǎn)移的影響，農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的不確定性導(dǎo)致農(nóng)民客觀上需要土地來為其提供生存保障。

第三，土地流轉(zhuǎn)程序、合同不規(guī)范。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多是農(nóng)戶間自發(fā)進(jìn)行的，由于在部分農(nóng)民身上有“承包地屬私人所有，流轉(zhuǎn)屬私人行為”思想，因而發(fā)包方（集體經(jīng)濟(jì)組織）大都不參與農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)，采取口頭協(xié)議進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的仍然不少，沒有通過簽訂流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，即使簽訂合同也存在手續(xù)不規(guī)范、條款不完備等問題。雖然各地都強(qiáng)調(diào)要在農(nóng)民自愿的前提下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，但這一原則很難完全貫徹，不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)行為，既導(dǎo)致承包關(guān)系混亂，也容易引起土地矛盾和糾紛。

第四，農(nóng)村土地市場不完善。主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)村土地市場的法律法規(guī)相對滯后，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的法律保障；二是我國現(xiàn)階段還沒有專門從事農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)因缺乏土地市場信息以及無完善的市場操作而無序進(jìn)行，因而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)成本較高，流轉(zhuǎn)效益較差；三是各級組織干涉農(nóng)民承包經(jīng)營的土地，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏市場機(jī)制的調(diào)節(jié)，農(nóng)民的利益受到侵害，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛增加。

三、我國加快土地流轉(zhuǎn)應(yīng)采取的對策

面對我國土地流轉(zhuǎn)存在的問題，借鑒美國土地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，建議采取以下措施：

第一，要堅(jiān)持優(yōu)化資源，實(shí)行土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。規(guī)模化經(jīng)營是農(nóng)業(yè)專業(yè)化、現(xiàn)代化的客觀需要和必然趨勢，也是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和增加農(nóng)民收入的重要條件。美國等世界典型國家十分普遍地采取了大農(nóng)場經(jīng)營方式，就是人多地少、土地資源緊缺的國家，也沒有放棄推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的政策努力。通過農(nóng)地制度的調(diào)整，日本和歐美國家都保護(hù)了耕地，完善了流轉(zhuǎn)措施，發(fā)展并繼續(xù)擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營。

當(dāng)前，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)都不同程度地選擇了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索和實(shí)踐，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。今后，我們要有步驟地促進(jìn)農(nóng)地的適當(dāng)集中和農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的有效擴(kuò)大。從這幾年各地的實(shí)踐情況來看，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地經(jīng)營權(quán)制度，開展合理有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，是進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制、優(yōu)化農(nóng)地資源配置、完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本舉措。

第二，要制定法律規(guī)范，正確引導(dǎo)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為。美國等典型國家的農(nóng)民土地權(quán)利保障主要得益于其健全的土地法規(guī)和制度。我國實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，使農(nóng)民獲得了從集體土地所有權(quán)中分離的使用權(quán)，其權(quán)益相當(dāng)于歐美等國家農(nóng)場主對私有土地的使用權(quán)，因此我國農(nóng)地制度改革方向是賦予農(nóng)民長期有保障的土地使用權(quán)。為了保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，我國應(yīng)借鑒美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)。目前，我國缺乏農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)，土地流轉(zhuǎn)各方的權(quán)利義務(wù)、土地股權(quán)的確定等，都存在較大的隨意性。因此，建議全國人大盡快制定《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法》，通過立法規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，切實(shí)做到“以法治農(nóng)”。

第三，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機(jī)制，允許土地入股組建合作社，優(yōu)化農(nóng)地資源配置。按照《土地承包法》第四十二條關(guān)于“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”的規(guī)定，在堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度、穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、并不得將土地作為清償資產(chǎn)的前提下，應(yīng)允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股組建合作社，由合作社整合生產(chǎn)要素，組織生產(chǎn)經(jīng)營。要在充分尊重農(nóng)民和投資者意愿的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)有的土地制度框架內(nèi)，大膽創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。借鑒成都“股田制”，鼓勵農(nóng)民以土地入股，直接參與投資企業(yè)的利潤分紅，變土地資源為土地資本。

第四，要大力培育流轉(zhuǎn)中介，建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、托田所和土地銀行等。各地應(yīng)以縣鄉(xiāng)土地服務(wù)部門為依托，以農(nóng)村專業(yè)協(xié)會為主體，普遍成立土地流轉(zhuǎn)中介組織。普查流轉(zhuǎn)土地資源，收集發(fā)布供求信息，進(jìn)行供求登記建檔；開展政策咨詢，提供合同范本，調(diào)解流轉(zhuǎn)糾紛；邀請土地評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地等級評估定價，進(jìn)行大面積流轉(zhuǎn)農(nóng)地的租賃招標(biāo)；代辦土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，組織供需雙方談判，為供需雙方搭建流轉(zhuǎn)橋梁。培育農(nóng)地市場，引導(dǎo)農(nóng)地要素合理流動，優(yōu)化農(nóng)地資源配置。建立以市場為導(dǎo)向，自負(fù)盈虧、自主服務(wù)的運(yùn)行模式，形成以政府部門服務(wù)為主、社會中介服務(wù)組織參與的土地流轉(zhuǎn)體系，以適應(yīng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的強(qiáng)烈愿望。總之，要鼓勵農(nóng)民采取多種行之有效的方式優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，增加農(nóng)民收入。

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