□文/王 雪 張 莉

（1.廣東海洋大學(xué)寸金學(xué)院；2.廣東海洋大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 廣東·湛江）

廣東省海洋政策淺析

□文/王 雪1張 莉2

（1.廣東海洋大學(xué)寸金學(xué)院；2.廣東海洋大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 廣東·湛江）

廣東是臨海大省，如何制定好海洋政策，充分利用海洋資源，發(fā)展海洋經(jīng)濟，是一項長期而重要的課題。為了使廣東省海洋經(jīng)濟政策得到更加深入的探討和研究，以制定出更適合經(jīng)濟發(fā)展的政策，本文通過簡要介紹廣東海洋經(jīng)濟政策的制定及發(fā)展過程，重點分析現(xiàn)有海洋經(jīng)濟政策存在的問題，并對造成問題的原因進行剖析，最后對如何正確處理現(xiàn)有矛盾，合理解決現(xiàn)有問題提出建議。

海洋經(jīng)濟；現(xiàn)存問題；淺析

收錄日期：2012年6月7日

廣東自改革開放以來經(jīng)濟突飛猛進，其發(fā)展得益于得天獨厚的臨海優(yōu)勢，成為了我國聯(lián)系世界經(jīng)濟的橋梁和紐帶，從廣東未來發(fā)展全局看，臨海優(yōu)勢也將起到更加重要的作用。加快發(fā)展海洋事業(yè)，突破海洋經(jīng)濟發(fā)展瓶頸，建設(shè)海洋經(jīng)濟強省，是新時期廣東社會經(jīng)濟發(fā)展的迫切需求。

一、廣東省已有海洋政策

海洋政策是國家機關(guān)、政黨及其他政治團體維護國家海洋利益和實現(xiàn)海洋事業(yè)發(fā)展的行動準則和規(guī)范，是一系列有關(guān)海洋事業(yè)的戰(zhàn)略原則、法令、措施、辦法、方法和條例的總稱。近年來，廣東省委、省政府和各級地方政府開始注重海洋經(jīng)濟發(fā)展的具體發(fā)展政策，主要體現(xiàn)在各級政府的海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中。

2001年6月廣東省人民政府辦公廳印發(fā)《廣東省海洋產(chǎn)業(yè)“十五”計劃》（粵府辦〔2001〕48號）。2007年6月批準實施的《廣東省海洋經(jīng)濟發(fā)展“十一五”規(guī)劃》是廣東海洋領(lǐng)域內(nèi)第一部系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展大綱，對“十一五”期間廣東海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出了詳細的戰(zhàn)略部署和指導(dǎo)政策。在《廣東省海洋經(jīng)濟發(fā)展“十一五”規(guī)劃》的指導(dǎo)下，各沿海市區(qū)也制定并頒布了各種發(fā)展規(guī)劃。

廣東在海洋事業(yè)發(fā)展過程中一直非常重視法律法規(guī)及政策文件的制定和建設(shè)，針對海洋發(fā)展所涉及的每個方面均制定了海洋政策文件及相關(guān)法規(guī)條文，如在發(fā)展海洋漁業(yè)養(yǎng)殖和漁業(yè)捕撈業(yè)方面，廣東先后制定頒布了《廣東省漁業(yè)管理條例》、《廣東省無公害水產(chǎn)品產(chǎn)地管理辦法》、《廣東省人工魚礁管理規(guī)定》等，在海洋生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護方面，根據(jù)國家海洋環(huán)境保護法律法規(guī)的規(guī)定和發(fā)展思想，先后制定了《海洋自然保護區(qū)管理辦法》、《農(nóng)業(yè)野生植物保護辦法》等，以及在海域使用開發(fā)和海洋應(yīng)急管理制度建設(shè)方面都有相應(yīng)的政策和法規(guī)，初步形成了海洋法律框架體系，構(gòu)建了海洋綜合管理的制度框架，實現(xiàn)了管海用海有法可依、有章可循。

二、廣東海洋政策存在的問題

雖然廣東海洋政策在全國范圍內(nèi)起步較早，也明確提出建設(shè)海洋經(jīng)濟強省的戰(zhàn)略目標，但對于如何實現(xiàn)海洋經(jīng)濟強省卻一直缺乏統(tǒng)一、完整、清晰的可指導(dǎo)海洋各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的海洋總體政策。

（一）海洋政策缺乏宏觀規(guī)劃和前瞻性。由于海洋環(huán)境復(fù)雜多樣，各種資源相互關(guān)聯(lián)，使得各個海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相互影響、相互依存。因此，單一部門、區(qū)域性的海洋發(fā)展規(guī)劃不能協(xié)調(diào)各海洋產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，難以促進海洋開發(fā)的整體效益。同時，各部門不同的海洋發(fā)展規(guī)劃還容易導(dǎo)致縱向上政策相互脫節(jié)，橫向上各政策又在目標、內(nèi)容和效應(yīng)上相互沖突。

（二）涉海法規(guī)政策有待健全。廣東在地方性海洋法規(guī)和制度建設(shè)上已經(jīng)取得了若干重要成果，但還仍不能適應(yīng)海洋經(jīng)濟的發(fā)展，主要表現(xiàn)在：一是海洋基本法規(guī)不健全，還沒有制定出與《聯(lián)合國海洋法公約》和國家涉海法律相銜接，甚至是超前于國家海洋法律的地方法規(guī)體系；二是涉及海洋的法規(guī)和政策多為管理部門制定，導(dǎo)致相關(guān)涉海法規(guī)部門利益突出，缺少綜合統(tǒng)一性；三是有的規(guī)定、辦法法律層次太低，權(quán)威性不夠，在執(zhí)行中不可避免地被打折扣。

（三）海洋行政管理體制僵硬。廣東省是較早開展海洋綜合管理的省份，也取得了一定的成效，但政出多門，條塊分割的問題仍然困擾著廣東海洋經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。參與海洋管理的有海洋與漁業(yè)局、科技廳、環(huán)保局、海事局、交通局等多個部門，綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)未能實現(xiàn)理想運轉(zhuǎn)，造成了海洋政策落地困難，無法得到全面貫徹與實現(xiàn)，海洋政策在一定程度上只能是“紙上談兵”。

（四）海洋科技政策效果不明顯。觀察廣東長期以來海洋科技政策以及海洋科技發(fā)展趨勢可以發(fā)現(xiàn)，廣東海洋科技以開發(fā)性、實用性研究占據(jù)主導(dǎo)，對海洋新興產(chǎn)業(yè)和海洋高新技術(shù)研究滯后，使得各種技術(shù)應(yīng)用開發(fā)后勁不足，關(guān)鍵海洋技術(shù)領(lǐng)域和海洋高新技術(shù)前沿領(lǐng)域落后。對實施海洋科技創(chuàng)新戰(zhàn)略缺乏前瞻性認識，研究視野還大多局限在傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)和近海區(qū)域。海洋新興產(chǎn)業(yè)和海洋高新技術(shù)研究大大落后于發(fā)達地區(qū)。海洋科技創(chuàng)新缺乏戰(zhàn)略性指導(dǎo)，致使海洋科技創(chuàng)新水平與福建、山東等省相比還有較大的差距，不利于廣東省海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

（五）海洋環(huán)境政策成效有限。雖然近年來廣東加大了環(huán)保宣傳和污染治理的力度，但從源頭控制污染仍然存在許多薄弱環(huán)節(jié)。2007年監(jiān)測結(jié)果表明，廣東管轄海域河口區(qū)、港灣等近岸海域海水質(zhì)量未見好轉(zhuǎn)，受陸源污染影響較大的部分河口區(qū)、近岸海域和港灣水質(zhì)較差，有些地區(qū)和部門落實海洋功能區(qū)劃分不力，有些業(yè)主只追求內(nèi)部收益，不考慮自己行為的負外部性，造成海洋生態(tài)環(huán)境惡化。每年全省因病害造成水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)值損失15%以上，湛江2006年上半年對蝦養(yǎng)殖約有62.5%的發(fā)病率。

（六）政策制定和執(zhí)行過程中公眾參與性不強。作為一種公共政策，海洋政策是公眾在海洋領(lǐng)域的政策表達，是有意識的、合理的政策序列設(shè)計與安排。在制定海洋政策的過程中，應(yīng)當以滿足公共利益為目標，應(yīng)面向公共或社會共同需要，滿足多數(shù)和保護少數(shù)。而目前情況是，在政策制定前、制定中及政策落實過程中，大多征求的是行政主管機構(gòu)與所涉行業(yè)部門意見與建議，而未建立有效的直接面對公眾的溝通協(xié)商機制，社會公眾積極主動參與的深度不夠。

三、廣東海洋政策問題原因分析

廣東省正處于海洋事業(yè)的迅速發(fā)展時期，要把廣東建設(shè)成為海洋經(jīng)濟強省，一個重要的前提就是要采取多種措施切實加強海洋管理。然而，現(xiàn)實中的海洋政策有時并不能真正發(fā)揮其應(yīng)有的效用，造成這種狀況的原因是多方面的，但重要的一點在于海洋政策未能有效運行，因為“海洋管理的本質(zhì)是在政府政策和有關(guān)法律、法規(guī)的指導(dǎo)下，對海洋資源、環(huán)境及其開發(fā)利用活動進行計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制”。

（一）利益需求不協(xié)調(diào)是主觀性原因。作為公共政策，海洋政策總是表現(xiàn)為對利益進行分配、調(diào)整，其實施結(jié)果也勢必造成一些人受益而另一些人受損。海洋行政機關(guān)及其工作人員是有自身利益追求和行為傾向的人，他們在政策制定和執(zhí)行中不可能做到“價值中立”，必然進行成本受益預(yù)期。如果海洋政策的制定和執(zhí)行結(jié)果造成其實際收益與預(yù)期收益、本人收益與他人收益之間的差距，那么他們就會產(chǎn)生相對被剝奪感，從而抵制和規(guī)避某一海洋政策的制定或執(zhí)行。所以，利益因素直接產(chǎn)生政策制定與執(zhí)行中偏離政策目標的各種行為。

（二）制度安排不合理是客觀性原因。制度安排不合理主要表現(xiàn)為海洋政策制定與執(zhí)行過程中的制度設(shè)置遲緩、空缺或不完備。就廣東而言，海洋政策安排不合理主要集中在四個方面：

第一，海洋政策制定與執(zhí)行的權(quán)力配置機制不合理。這在縱向上表現(xiàn)為權(quán)力在不同層級之間配置不合理：有的政策權(quán)過于集中，不利于因地制宜；有的政策權(quán)過于分散，造成執(zhí)行主體各自為政。這種縱向的權(quán)力配置不合理或者造成省級政府以全局名義、依靠政治壓力任意調(diào)動地方海洋資源、侵害地方海洋權(quán)益，或者造成地方政府為保護局部利益損害省級海洋權(quán)益。在橫向上則表現(xiàn)為權(quán)力在不同地區(qū)和不同職能部門之間的配置不協(xié)調(diào)、不明確，導(dǎo)致海洋政策制定或執(zhí)行時若有利可圖，各機構(gòu)則相互爭奪；若無力可圖，則無人問津。

第二，海洋政策制定與執(zhí)行的責(zé)任追究制度缺損。表現(xiàn)為政策制定與執(zhí)行的過程缺乏有力監(jiān)督，政策偏離難以及時發(fā)現(xiàn)和糾正；政策制定與執(zhí)行的效果缺乏明確考核，難以認定制定者與執(zhí)行者的相關(guān)責(zé)任；政策制定與執(zhí)行的考核結(jié)果缺乏必要激勵，造成政策失誤沒有懲罰，政策創(chuàng)新沒有動力。

第三，海洋政策執(zhí)行的監(jiān)控機制不完善。監(jiān)控是政策運行的重要環(huán)節(jié)，是政策執(zhí)行的重要手段。然而，當前廣東對海洋政策有效執(zhí)行的監(jiān)控不僅存在著制度上的缺失，也缺乏專門監(jiān)控部門和嚴格控制規(guī)程，從而引起海洋政策執(zhí)行彈性增大，導(dǎo)致海洋政策執(zhí)行中發(fā)生偏離，難以得到統(tǒng)一執(zhí)行。

第四，海洋政策執(zhí)行的信息溝通機制不健全。目前，海洋政策執(zhí)行中缺乏信息反饋機制，導(dǎo)致政策執(zhí)行盲目性大，政策效果難以認定?？梢哉f，在一定程度上，海洋政策執(zhí)行過程中信息渠道不暢、溝通失靈，為政策偏離提供了溫床。

（三）公共參與機制難以為公民參與海洋治理提供制度支持。公共參與機制缺失，尚未建立起一套海洋政策的制度體系，難以為公民參與海洋治理提供有力的制度支持。海洋政策能否產(chǎn)生好的效果，除了取決于政策的質(zhì)量和海洋行政機關(guān)的執(zhí)行力度，還取決于公民的支持程度。但由于政府宣傳和普及海洋政策的工作有限，造成了公民對海洋政策缺乏客觀的認識，從而增加了海洋政策實施中的阻力，并最終影響了海洋政策在公民中的有效貫徹執(zhí)行。

四、廣東海洋政策對策建議

面對海洋政策運行中的問題，采取措施糾正政策運行中的偏差成為當務(wù)之急。糾正措施多種多樣，加強海洋政策有序運行的制度建設(shè)、探索海洋政策有序運行的實施機制是重要方面。

（一）運用利益整合機制。美籍加拿大學(xué)者伊斯頓認為：“公共政策是對全社會的價值作有權(quán)威的分配”。而公共政策的運行過程中，無論是政策制定者還是政策的執(zhí)行者以及目標群體等組織和團體中，都有追求自身利益最大化的動機和愿望。如果公共政策涉及的各方利益較為趨同，政策運行就比較容易。反之，運行阻力就會相應(yīng)增大。因此，要想政策得到有效運行，就必須充分考慮各方的利益因素，為政策運行創(chuàng)造良好的環(huán)境。

從縱向看，海洋政策是一個自上而下、由宏觀到中觀再到微觀、由抽象到具體的垂直政策體系；從橫向看，海洋政策牽涉到多個行業(yè)、多個部門。利益整合機制就是針對海洋流動性、整體性等特性和海洋開發(fā)利用的多行業(yè)性、彼此關(guān)聯(lián)性等社會特性以及海洋行政管理中各類政策間的矛盾提出的一種制度安排和解決思路，既對海洋資源、環(huán)境和權(quán)益等各方面的具體政策在內(nèi)容上實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，又要求不同層次的海洋政策在目標和任務(wù)上緊密相連。

（二）嚴格監(jiān)控機制。在公共政策執(zhí)行的實踐中，大量的“上有政策，下有對策”等現(xiàn)象出現(xiàn)的一個重要原因就是政策執(zhí)行監(jiān)督控制機制的不完善。

當前，廣東海洋政策的科學(xué)制定和有效執(zhí)行不僅存在著制度上的缺失，也缺乏專門監(jiān)控部門和嚴格控制規(guī)程，從而引起海洋政策制定和執(zhí)行的彈性增大，導(dǎo)致海洋政策在制定中難以達到科學(xué)的要求。建立海洋政策有序運行的監(jiān)控機制，就是要通過對政策制定和執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)控，以避免海洋政策制定中的盲目性、隨意性和專斷性，并保證海洋政策在執(zhí)行中不發(fā)生扭曲。

（三）擴大民主參與機制。政策運行的復(fù)雜性主要是由政策所指向的目標群體的復(fù)雜性所決定的。海洋政策能否產(chǎn)生好的效果，除了取決于海洋政策制定的科學(xué)性和海洋行政機關(guān)的執(zhí)行力度外，公民的支持程度也是重要決定因素。“政策主體一般可以界定為直接或間接參與政策制定、執(zhí)行、監(jiān)控、評估的個人、團體和組織”。因此，公民也應(yīng)是海洋政策的主體。提高公民支持程度的一條重要途徑就是擴大深化民主參與機制。通過建立海洋專家咨詢團、設(shè)置能聯(lián)系海洋機關(guān)和涉海民間組織的協(xié)商機構(gòu)、開辟使公民意愿和實際情況得到充分表達的制度化渠道（如聽證會、咨詢會），來提高海洋決策參與者的代表性和多樣化，為海洋行政機關(guān)的政策制定提供智力支持，實現(xiàn)政策制定的科學(xué)化和民主化。

總之，政府與海洋的關(guān)系在于運用公共政策為所有社會成員提供生存環(huán)境和條件、穩(wěn)定的海洋秩序以及持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展和社會各成員必需的社會福利。這無疑是現(xiàn)代海洋管理中絕大多數(shù)政府的最高目標，這也同時構(gòu)成了政府與海洋的必然關(guān)系。

[1]賈寶林.國內(nèi)海洋政策的幾個研究視角[J].海洋開發(fā)與管理，2011.9.

[2]胡鞍鋼.國家制度建設(shè)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2003.18.

[3]Easton.The Political System [M].New York：Kropf，1953.

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