■孫非亞

自2007年以來，遼寧省就開始了生態(tài)補償機制試點工作，分別在重要生態(tài)功能區(qū)、流域水環(huán)境保護(hù)和礦產(chǎn)資源開發(fā)等多個領(lǐng)域開展生態(tài)補償試點。2007年遼寧省出臺了對東部生態(tài)重點區(qū)域?qū)嵤┴斦a償?shù)恼?，并?008年開始，每年從省級財政拿出1.5億元，對東部承擔(dān)水源涵養(yǎng)林建設(shè)與管護(hù)和水環(huán)境保護(hù)的16個重點縣 （市）實行生態(tài)補償。在東部地區(qū)水源涵養(yǎng)林建設(shè)重點區(qū)域內(nèi)，將岫巖縣、新賓縣、清原縣等16個有林地面積100萬畝以上、天然林面積50萬畝以上和大型水庫所在地的縣列入補償范圍。2008年，遼寧省頒布了 《跨行政區(qū)域河流出市斷面水質(zhì)目標(biāo)考核暫行辦法》，規(guī)定各市政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)有法定職責(zé)，根據(jù)國家、省水污染防治規(guī)劃目標(biāo)和省、市政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任書目標(biāo)要求，各省轄市行政區(qū)域內(nèi)主要河流的出市斷面水質(zhì)未達(dá)到考核目標(biāo)值的，應(yīng)繳納超標(biāo)補償資金。扣繳的補償資金作為遼寧省流域水污染生態(tài)補償專項資金，補償給下游城市，專項用于重點流域水污染綜合整治、生態(tài)修復(fù)和污染減排工程。遼寧全省14個省轄市設(shè)12個干流出市斷面和15個支流出市斷面，共計27個考核斷面。據(jù)不完全統(tǒng)計僅2009年1—4月，沈陽等7市14個斷面共扣繳補償資金775萬元。實施生態(tài)補償機制三年以來，對遼寧省東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的促進(jìn)作用已經(jīng)初見成效，公益林和天然林質(zhì)量逐年提高，重點公益林年凈生長率達(dá)到5.42%，生態(tài)系統(tǒng)開始向好的方向發(fā)展；遼河流域?qū)嵤┛缃鐢嗝嫠|(zhì)考核，增強了各級地方政府對區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量的重視程度，明確了流域內(nèi)上下游污染責(zé)任。

碧流河水庫是大連市的主要飲用水源，水庫上游地區(qū)均屬貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)。長期以來，對于水庫上游地區(qū)金礦的取舍，一直是大連和營口兩市較為敏感的話題。2002年以來，營口方面已先后關(guān)閉了10余家土法選金企業(yè)，而上游的這6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及人口約10萬之眾。此外常年擔(dān)負(fù)著大連市民飲用水任務(wù)的碧流河、英那河、朱隈子和轉(zhuǎn)角樓四座水庫均坐落在莊河市境內(nèi)，流經(jīng)、貫穿12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及69個行政村，971個自然屯和23.1萬人口。多年來，為保護(hù)好水源地，為大連市民提供潔凈、放心的飲用水，上游庫區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及廣大群眾做了大量工作，付出了巨大的努力和犧牲。雖然大連市政府已做出相應(yīng)的承諾，保護(hù)上游廣大群眾的利益，但是沒有納入財政預(yù)算，形成紅頭文件。為了更好地創(chuàng)建大連生態(tài)文明城市，借遼寧省生態(tài)補償機制試點的契機，有必要建立一個符合大連特色的、政府調(diào)控的、市場調(diào)節(jié)的——生態(tài)補償長效機制，具體的做法是：

確定政府調(diào)控的生態(tài)補償長效機制

生態(tài)補償制度中的財政轉(zhuǎn)移支付屬于縱向財政轉(zhuǎn)移支付方式，大多是中央、省對地方的專項性的補助，即上級行政主體對下級行政主體的轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付的款項必須用于指定的項目，實行 “?？顚Ｓ谩薄Ｄ壳?，我國對生態(tài)補償實行的轉(zhuǎn)移支付有稅收返還、專項撥款、財政援助、財政補貼、對綜合利用和優(yōu)化環(huán)境予以獎勵等形式。這種專項的財政轉(zhuǎn)移支付有利于在較短的時間內(nèi)完成較大資本額的生態(tài)項目的建設(shè)。但對于長期的生態(tài)項目來說，缺乏資金的保障。

（一）構(gòu)建橫向財政轉(zhuǎn)移支付機制

在保留傳統(tǒng)的縱向財政轉(zhuǎn)移支付的情況下，建構(gòu)橫向財政轉(zhuǎn)移支付機制。在我國現(xiàn)今的財政政策中，很少出現(xiàn)平級行政主體或者互無隸屬關(guān)系的主體之間的轉(zhuǎn)移支付。但在西方一些生態(tài)補償機制建設(shè)比較完善的國家，這是一種比較典型的轉(zhuǎn)移支付手段。德國生態(tài)補償機制的 “橫向轉(zhuǎn)移”既包括由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，也包括州際間橫向轉(zhuǎn)移支付。橫向轉(zhuǎn)移支付基金由兩種資金組成：一是扣除了劃歸各州的銷售稅的25%后，余下的75%按各州居民人數(shù)直接分配給各州；二是財政較富裕的州按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計算撥給較貧窮州的補助金。這種橫向轉(zhuǎn)移支付建立的基礎(chǔ)并非簡單的 “殺富濟貧”或是實現(xiàn)所謂的 “社會公平”。一方面，在生態(tài)角度上存在著典型的 “蝴蝶效應(yīng)”。生態(tài)鏈條存在微妙的普遍聯(lián)系，一方的生態(tài)破壞不僅會在本地造成這樣或那樣的環(huán)境災(zāi)難，而且會對其他地方產(chǎn)生影響。另一方面，要體現(xiàn)的是資源使用公平觀念。

這種機制的建立可以采用以下兩種方式。一是財政的直接橫向轉(zhuǎn)移支付。首先，確定資源使用比率 (即每年度大連使用資源數(shù)量占遼寧省總消耗資源數(shù)量的比率)；然后，按照資源使用比率將其財政收入中的一部分撥給資源供給地的資源枯竭型城市進(jìn)行生態(tài)補償項目的建設(shè)。如在遼寧，阜新是典型的資源輸出市，而大連、沈陽是資源引入市?？梢园瓷厦娴姆椒?，在大連、沈陽的財政收入中提取一定的比率用于阜新等市的生態(tài)補償。二是鼓勵建立市級生態(tài)共同體。財政比較富裕的市將其每年財政收入的一部分轉(zhuǎn)移支付給資源枯竭型城市作為生態(tài)補償項目的資金。我國的 “金磐模式”就是一個樣板。浙江省金華市和磐安縣通過市縣聯(lián)手，異地開發(fā)，在金華市工業(yè)園區(qū)設(shè)立一塊 “飛地”金磐扶貧開發(fā)區(qū)，這個占地約44公頃的園區(qū)于1994年批準(zhǔn)設(shè)立，吸引了資質(zhì)良好的130家企業(yè)入園，為磐安和金華市區(qū)分別解決了10000多名勞動力就業(yè)。金磐扶貧開發(fā)區(qū)設(shè)立后，異地扶貧 “造血”促使磐安迅速摘掉 “貧困縣”的帽子，走上了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和發(fā)展生態(tài)旅游的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展道路。

（二）確立環(huán)境資源損害行政補償制度

環(huán)境資源損害行政補償制度是相對于財政轉(zhuǎn)移支付制度來說的一種比較微觀的生態(tài)補償機制。這是因為其針對的對象為單一個人或某一部分人。由于資源開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境污染和破壞，可能直接導(dǎo)致周邊區(qū)域居民的人身、財產(chǎn)權(quán)益的損害 (例如地表塌陷導(dǎo)致的房屋損壞)。這種損害在我國是通過民事法律中的侵權(quán)制度來保護(hù)的。但環(huán)境侵權(quán)損害當(dāng)事人進(jìn)行民事訴訟或要求某一主體進(jìn)行賠償?shù)那疤崾侵?“誰侵犯了自己的權(quán)利”及侵權(quán)主體現(xiàn)存性。由于各種各樣的原因，某些環(huán)境資源損害的侵權(quán)主體難以確定；或者雖然環(huán)境資源損害的侵權(quán)主體能夠確定，卻由于已經(jīng)破產(chǎn)或關(guān)閉等情況而喪失了支付能力，致使受害人無法獲得適當(dāng)賠償。為此，應(yīng)當(dāng)借鑒國外有關(guān)規(guī)定，建立環(huán)境資源損害行政補償制度。

環(huán)境資源損害行政補償制度屬于補償性生態(tài)補償制度，其性質(zhì)不同于行政機關(guān)因合法行政導(dǎo)致環(huán)境損害的一般行政補償，也不同于民事?lián)p害賠償，而是介于兩者之間的保障受害人損害得以補償?shù)奶娲灾贫?。其特點之一是政府行為的介入使其區(qū)別于一般的民事侵權(quán)制度；特點之二是具有替代性。也就是說如果環(huán)境資源侵權(quán)損害可以通過民事責(zé)任的承擔(dān)使當(dāng)事人的利益得到救濟，那么這一制度就失去其適用的必要條件。

環(huán)境資源損害行政補償資金來源可以通過資源開發(fā)者、政府財政或?qū)ｍ椈?(如排污費等)、財政轉(zhuǎn)移支付資金等途徑來完成。當(dāng)然大連各市區(qū)在建立環(huán)境損害行政補償制度的時候應(yīng)當(dāng)明確補償金的適用范圍，設(shè)定行政補償嚴(yán)格適用條件，制定行政補償基金所應(yīng)負(fù)擔(dān)費用的比例和補償標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到既保證受害人損害得到補償又防止權(quán)利濫用的目的。

確定市場調(diào)節(jié)的生態(tài)補償長效機制

政府調(diào)控手段用于生態(tài)補償可以在較短的時間內(nèi)集中一定的人力、財力進(jìn)行建設(shè)。但是，這種方式并非是一種 “久治”的方法，不能形成持續(xù)、高效的生態(tài)補償效果。一旦失去外援，就可能造成治理效果的不前和后退。只有伴之以市場調(diào)節(jié)機制，才能形成最優(yōu)合力。

（一）建立BOT融資方式

BOT （Build—Operate—Transfer，建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)移），是一種較新型的融資方式。筆者認(rèn)為，可以采用這種方式用于生態(tài)補償項目的建設(shè)。這樣可以在一定程度上減少資金方面的壓力，運用企業(yè)的力量進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，達(dá)到社會和企業(yè)的雙贏。在典型的BOT方式中，政府部門就某個基礎(chǔ)設(shè)施項目與私人公司或項目公司簽訂特許協(xié)議，授權(quán)其承擔(dān)該項目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)，并在一定期限內(nèi)移交；在特許期內(nèi)，項目的業(yè)主向項目的使用者收取適當(dāng)?shù)馁M用，特許期滿后項目業(yè)主須將該項目無償移交給政府部門。BOT融資方式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開辟了財政預(yù)算外的資金來源渠道，能加速基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。將BOT融資方式應(yīng)用于各種資源生態(tài)補償制度，可以加速資金籌措，提高生態(tài)效益。

（二）發(fā)行生態(tài)彩票

近些年來，我國 “博彩”行業(yè)得到了長足的發(fā)展。 “福利彩票”、 “體育彩票”、 “足球彩票”在街頭巷尾有許多忠實的 “簇?fù)碚摺?。以我國每年發(fā)行的福利彩票為例，2002年福利彩票發(fā)行額已超過170億元。據(jù)民政部披露2003年第一季度福利彩票的總額度達(dá)到35.9億元。此外，對福利資金的分割比例也作了相應(yīng)的調(diào)整，福利公益金由原來的30%上升到35%。根據(jù)資料，1987—2002年以來我國發(fā)行福利資金共達(dá)888.544億元，按30%的公益金計，為我國提供社會福利資金高達(dá)270億元左右。這對于一個福利水平較低的國家來說不是一個小數(shù)目。

筆者認(rèn)為，可以參照福利彩票的發(fā)行模式，可以建議由中央政府發(fā)行生態(tài)彩票并授權(quán)下達(dá)發(fā)行額度，由大連市人民政府通過發(fā)行生態(tài)彩票的方式，向社會公眾募集生態(tài)補償各種專項資金，如水資源補償資金、土地復(fù)墾資金等。這樣不僅可以解決城市生態(tài)補償資金缺乏的問題，而且也可以擴大宣傳的力度，吸引人們對城市生態(tài)命運的關(guān)注，培養(yǎng)人們對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識。

（三）完善生態(tài)補償基金制度

生態(tài)補償基金制度是一個總括性的概念，它包括以生態(tài)建設(shè)和生態(tài)補償為目的所設(shè)立的森林生態(tài)效益補償基金、各項環(huán)境整治基金、退耕還林補償基金等各項基金制度。生態(tài)補償基金制度是以國家投入為主體、多渠道籌集生態(tài)補償資金的一項資金管理制度。作為一項專項資金管理制度，它具有以下明顯的優(yōu)點：一是無論在資金來源渠道還是在資金數(shù)量上都具有穩(wěn)定性和可操作性；二是實行預(yù)算內(nèi)管理，可以增強基金管理部門對資金的調(diào)控能力，加強對資金使用的有效監(jiān)督，保證按照規(guī)定用途使用資金，減少資金的損失和浪費，提高資金的使用效益；三是建立基金制度可以集結(jié)整個社會的力量投入生態(tài)補償，發(fā)揮資金使用的規(guī)模效益。

然而，我國的生態(tài)補償基金是由各級政府全面管理的，生態(tài)保護(hù)則是一項全民的事業(yè)，需要公眾的廣泛參與。為了更好地募集資金，可以借鑒基金會的形式，設(shè)立生態(tài)補償?shù)拈_放式的公眾基金。將生態(tài)補償基金進(jìn)行市場運作，可以鼓勵各種主體以基金的形式將手中的資金集中起來，由投資者投資經(jīng)營環(huán)保產(chǎn)業(yè)。這樣一方面可以使自身的環(huán)境得以改善，另一方面可以在經(jīng)濟上有所收益。政府對于這類基金的收益應(yīng)給予一定的稅費減免，但對基金的投資方向應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格限定：即只能投資于政府為環(huán)保工程和生態(tài)補償籌資而發(fā)行的債券以及私人或政府建立的環(huán)保產(chǎn)業(yè)的運營等方面。

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