李正旺

（湖北經(jīng)濟學院 金融學院，湖北 武漢430205）

一、理論文獻綜述回顧

目前理論界和實務(wù)界認為應(yīng)該加強甚至擴大中央銀行的金融監(jiān)管職能，有以下原因：（一）政治制度條件悖論說：陳雨露，馬勇（2012）通過Logit模型進行回歸分析，結(jié)果表明，在分離了中央銀行監(jiān)管職能的國家，危機發(fā)生的概率顯著增加。就經(jīng)濟增長而言，在未分離中央銀行監(jiān)管職能的國家，其GDP的增長率顯著高于分離了中央銀行監(jiān)管職能的國家。中央銀行繼續(xù)保留銀行監(jiān)管職能不僅明顯有助于金融穩(wěn)定和經(jīng)濟增長，而且在監(jiān)管職能設(shè)置于中央銀行內(nèi)部的國家也并沒有出現(xiàn)很多文獻所普遍擔心的“通貨膨脹傾向”。這說明真正影響金融監(jiān)管實際獨立性的并非監(jiān)管主體的設(shè)置問題，而是更廣泛地依賴于不同的政治制度條件。（二）最后貸款人說：雖然最后貸款人機制可能誘發(fā)道德風險，但對于防范金融系統(tǒng)性風險而言，存款保險制度并不明顯優(yōu)于最后貸款人手段，前者緩慢的支付賠償過程和復雜的法律程序還會對存款人的信心造成極大的負面影響，而后者在恢復存款人信心方面具有更為直接和有效的作用（Duquesne，1999）。隨著金融市場的發(fā)展，不同種類金融機構(gòu)的關(guān)聯(lián)已經(jīng)形成常態(tài)化，在仍然堅持分業(yè)監(jiān)管的前提下，防范危機爆發(fā)，需要有效的金融監(jiān)管信息共享和監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，央行在對宏觀經(jīng)濟的判斷、調(diào)控手段、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、管理人才等方面具有天然優(yōu)勢，作為最后貸款人、最后的風險承擔者，央行應(yīng)該在協(xié)調(diào)機制中起主導、協(xié)調(diào)作用（孫工聲2011）。（三）暫時利害權(quán)衡說：貨幣政策與銀行監(jiān)管在本質(zhì)上具有一致性，由中央銀行同時負責貨幣政策與銀行監(jiān)管有利于信息交流和政策協(xié)調(diào)，價格穩(wěn)定與金融穩(wěn)定目標的潛在利益沖突僅僅只是一種暫時的利害權(quán)衡（Guitian，1999）。（四）綜合說：向志容（2010）認為，相比于其他專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)僅專注于微觀審慎監(jiān)管和個體金融機構(gòu)風險而言，中央銀行負責貨幣政策職能，更能從宏觀審慎的角度把握經(jīng)濟金融體系中的系統(tǒng)風險，統(tǒng)一宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管，并有針對性地調(diào)整微觀審慎監(jiān)管措施以防范金融危機的爆發(fā)。常建（2010）認為，中國人民銀行作為國務(wù)院組成部門的中央銀行，其超脫、獨立和權(quán)威的優(yōu)勢并沒有得到有效發(fā)揮，“中央”的特征不明顯，履行職責時往往難以得到監(jiān)管當局的響應(yīng)，以至于在制定貨幣政策、實施宏觀調(diào)控、進行金融監(jiān)管、維護金融穩(wěn)定方面的實際作為與法律賦予的職責存在差距，其依法行政影響力呈逐漸削弱的趨勢，行政摩擦帶來的是政策效力的相互抵消，從而使國家金融宏觀政策難以從中央銀行傳導并得到有效貫徹落實。

從全球金融危機爆發(fā)至今，世界主要國家、經(jīng)濟體如美國、英國、法國等對當前的金融監(jiān)管體系進行了反思，對其弊病提出了各自的改革方案，制定相應(yīng)的法案，建立以中央銀行為核心的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。從歐美國家強化中央銀行金融監(jiān)管權(quán)的實踐看，支持銀行監(jiān)管者應(yīng)嚴格獨立于貨幣當局的觀點，不僅在實踐中受到了嚴重的挑戰(zhàn)，而且缺乏理論依據(jù)。相比于金融監(jiān)管機構(gòu)僅專注于個體金融機構(gòu)風險和微觀審慎層面監(jiān)管來說，中央銀行負責貨幣政策職能，更能根據(jù)宏觀審慎的原則來控制經(jīng)濟金融體系中的系統(tǒng)性風險，將宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管相統(tǒng)一，并有針對性地調(diào)整微觀審慎監(jiān)管措施來防范金融危機的發(fā)生。

二、我國現(xiàn)行金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的表現(xiàn)及存在的問題

盡管在央行“三定”方案中，國務(wù)院要求央行“會同”三“會”建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，但“會同”不同于“牽頭”，這就造成任何一方都缺乏協(xié)調(diào)的主動性。具體來說，我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制存在以下幾方面的問題：

（一）多頭監(jiān)管導致金融監(jiān)管競爭，金融監(jiān)管效率低下

當前存在著不容忽視的實際問題：多頭監(jiān)管與低效監(jiān)管并存，監(jiān)管空白與重復監(jiān)管并存，政出多門、職能分工不清，不可避免地出現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)之間的監(jiān)管競爭，監(jiān)管當局之間有意無意爭取額外監(jiān)管權(quán)力，導致監(jiān)管過度而造成間接效率損失，金融機構(gòu)只能被動接受監(jiān)管成本的上升。金融監(jiān)管競爭的一個可能產(chǎn)物是被廣為詬病的所謂“競次”現(xiàn)象（race to the bottom），即金融監(jiān)管機構(gòu)為了收買本部門利益集團、擴展監(jiān)管勢力范圍或吸收潛在監(jiān)管對象，競相降低監(jiān)管標準，導致整體監(jiān)管水平的削弱，損害消費者（投資者）和社會公共利益。而且監(jiān)管協(xié)調(diào)機制出現(xiàn)外部化，其協(xié)調(diào)成本邊際化程度不斷遞增，導致其行政成本增大，財政預算經(jīng)費在節(jié)節(jié)攀升。此外，監(jiān)管政策與貨幣政策缺乏相關(guān)性，很難形成協(xié)調(diào)平衡互補的監(jiān)管平臺。

（二）當前中央銀行在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制中的法律地位不明確

一是暫時沒有法律直接規(guī)定由人民銀行實施宏觀審慎監(jiān)管。當前的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)在政策層面有安排，表現(xiàn)為銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會不定期召開的監(jiān)管聯(lián)席會議，但不是一個法定的機制，更沒有嚴格的法定程序，內(nèi)容還是以務(wù)虛為主，根本沒有實際效果。金融危機爆發(fā)以來，我國尚未在任何法律法規(guī)中提及宏觀審慎管理，將人民銀行作為實施宏觀審慎管理的核心機構(gòu)還缺乏法律的直接規(guī)定。

二是現(xiàn)有法律未賦予人民銀行對金融機構(gòu)高管的任免權(quán)限，人民銀行依據(jù)有限的法律規(guī)定所做出的對金融機構(gòu)違法行為的處罰，其法律依據(jù)薄弱?，F(xiàn)有的宏觀審慎監(jiān)管工具，權(quán)責匹配程度低，金融機構(gòu)管理人員道德風險是引發(fā)金融危機的一個不可忽視的因素，“一行三會”格局形成以后，人民銀行沒有決定金融機構(gòu)尤其是系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)高級管理人員任免資格，使得人民銀行無法直接約束其行為，金融監(jiān)管的有效性受到影響。人民銀行各部門在做出對金融機構(gòu)的行政處罰時，其法律依據(jù)大部分以《金融違法行為處罰辦法》為依據(jù)，而該法是在1999年制定，其有關(guān)的處罰程序、處罰內(nèi)容等已經(jīng)完全不能適應(yīng)當前金融監(jiān)管要求。

（三）金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制對監(jiān)管主體行為約束力不強

現(xiàn)有的“一行三會”各監(jiān)管機構(gòu)都平行設(shè)置，都為正部級單位，一旦監(jiān)管主體之間出現(xiàn)潛在利益沖突時，有些部門會采取某些利己損人的行動，主要表現(xiàn)為爭奪監(jiān)管對象和監(jiān)管權(quán)力?！耙恍腥龝痹谡匍_聯(lián)席會議時，主要根據(jù)其各自履職的需要在平等和自愿的基礎(chǔ)上來進行溝通與協(xié)商，全無強制力可言，因此，聯(lián)席會議達成的協(xié)議也就只能成為一紙空文。

（四）金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制缺乏有效的爭端解決機制

在分業(yè)監(jiān)管制度下，有些問題單由其中任何一個監(jiān)管主體是根本無法解決的，監(jiān)管方之間進行必須存在有效的溝通與協(xié)調(diào)。事實上，由于部門之間利益之爭或者部門權(quán)限劃分等問題，已經(jīng)出現(xiàn)大量重復監(jiān)管和監(jiān)管真空的情況，經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)管各方之間意見分歧和沖突。在解決這些爭議問題上，現(xiàn)行的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制并沒有給出相應(yīng)的爭端解決辦法，而且也沒有出臺一部高于金融部門法的更高階梯的法律來參照執(zhí)行，只能依照“重大問題提交國務(wù)院決定”的規(guī)定來處理。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制缺乏有效的爭端解決機制，不僅妨礙了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)工作的有序開展，而且增大了監(jiān)管成本，嚴重降低了整體金融監(jiān)管效率。

（五）金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制缺乏監(jiān)督機制

在現(xiàn)行金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制中任何一方監(jiān)管機構(gòu)對其他監(jiān)管方的行為都無權(quán)進行監(jiān)督。按照現(xiàn)有的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，“一行三會”僅僅是貨幣政策的行使、監(jiān)管政策以及監(jiān)管法規(guī)之間的協(xié)調(diào)行為，并相互交換金融信息。各監(jiān)管方對各自分管領(lǐng)域的監(jiān)管行為僅僅受各自相關(guān)監(jiān)管法律和制度的約束。而且當前我國約束監(jiān)管方的法律還不健全，內(nèi)部規(guī)章制度難以確保監(jiān)管行為的合理性，在這種沒有制度約束下的監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管權(quán)力出現(xiàn)壟斷性，容易導致權(quán)力尋租行為。

三、通過立法確立以人民銀行為牽頭人的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制

當前，我國應(yīng)充分借鑒發(fā)達經(jīng)濟體的做法，有必要對人民銀行在金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制中的法律地位給予清晰賦權(quán)，提高金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制效率，有效實施宏觀審慎管理，切實防范系統(tǒng)性金融風險，保持經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展。

（一）明確人民銀行在金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制中的最高法律地位，建立以人民銀行為牽頭人的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制

中央銀行在金融監(jiān)管中的必要性和重要性毋庸置疑，即使是在實行綜合監(jiān)管的國家，中央銀行在發(fā)布和修訂有關(guān)審慎性法規(guī)、授予或吊銷金融機構(gòu)牌照以及制定有關(guān)金融系統(tǒng)整體的重要法律方面也繼續(xù)發(fā)揮重要作用。由人民銀行作為金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的牽頭人，對業(yè)務(wù)已經(jīng)日益相互交叉與融合的各類金融機構(gòu)進行綜合監(jiān)管，使得一些稀缺的資源得以共享，從而帶來一定程度的規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟；強有力的人民銀行有可能更好地與金融超大型企業(yè)相抗衡，從而更有效地監(jiān)控業(yè)務(wù)多元化的金融集團；牽頭人為核心的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制原則上可以避免政出多門所可能導致的政策不一致、相互重疊或出現(xiàn)管制缺口。有鑒于此，應(yīng)由國務(wù)院根據(jù)《中國人民銀行法》第9條的授權(quán)，以行政法規(guī)的形式確認人民銀行為牽頭人監(jiān)管者的地位，建立人民銀行主導下的常設(shè)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)架構(gòu)。在此構(gòu)架下，對各種金融理財產(chǎn)品以“功能”為基礎(chǔ)協(xié)調(diào)監(jiān)管，并由人民銀行作為金融控股公司的法定監(jiān)管者。

（二）完善金融聯(lián)席會議制度，確保金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的有效運作

要確保金融聯(lián)席會議法定化，使其會議議程與決議產(chǎn)生有效約束力，把聯(lián)席會議各項制度和內(nèi)部協(xié)議約束提升至法律約束，金融聯(lián)席會議用法律程序進行運作，產(chǎn)生法律效力，并承擔法律責任。金融聯(lián)席會議通過協(xié)商，在做出重要決定前必須征求被監(jiān)管方的意見，并在會后形成相應(yīng)的會議紀要，同時要求與會各方簽署意見，并做成正式文件發(fā)送給各參會單位，會議紀要將會各參會單位具有強制約束力。

（三）建立以人民銀行為核心的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)監(jiān)督制度，確保監(jiān)管工作有序開展

建立有效的監(jiān)督機制，可對金融監(jiān)管機構(gòu)產(chǎn)生外部約束力，促使其依法行使監(jiān)管權(quán)，提高金融監(jiān)管行為的透明度，同時也為金融監(jiān)管機制的有效運轉(zhuǎn)提供保障。我們必須建立健全對監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管行為的硬約束機制，應(yīng)當依托金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)監(jiān)督制度，設(shè)立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)監(jiān)督委員會，由中央銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部、國資委等部門組成，并確立中央銀行作為核心成員的地位。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)監(jiān)督制度應(yīng)以維護監(jiān)管秩序為基本出發(fā)點，對金融監(jiān)管機構(gòu)的違法行為進行監(jiān)督、糾正和制裁，對金融監(jiān)管聯(lián)席會議達成的協(xié)議執(zhí)行情況進行監(jiān)督，各成員可對金融監(jiān)管機構(gòu)的合法但不合理的行為行使建議權(quán)。

（四）正確處理好人民銀行與地方性金融部門的關(guān)系，降低監(jiān)管競爭程度

要明確地方金融辦在金融監(jiān)管中的法律地位和職責權(quán)限，防止金融辦與人民銀行在金融監(jiān)管管理協(xié)調(diào)機制中的職責權(quán)限重疊，降低監(jiān)管競爭程度，保證人民銀行在宏觀審慎管理協(xié)調(diào)機制中的核心地位，防范系統(tǒng)性金融風險的發(fā)生，維護金融穩(wěn)定，促進經(jīng)濟增長。

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