張華魯

今年的全國海關(guān)關(guān)長會議緊扣中央部署，順應形勢發(fā)展要求，充分體現(xiàn)了總署黨組的理性思考和戰(zhàn)略眼光，對做好今年和今后一段時期的海關(guān)工作具有重大的指導意義。全面貫徹落實全國海關(guān)關(guān)長會議精神，深入踐行 “四好”總體要求，是做好今年稽查、風險、企管 （以下合并稱為 “稽查系統(tǒng)”）工作的根本出發(fā)點和歸宿點。我們要切實把思想統(tǒng)一到總署黨組對形勢的科學判斷和今年工作的各項部署上來，進一步增強責任感、使命感和進取感，推動稽查系統(tǒng)工作在新起點上實現(xiàn)新發(fā)展，努力在踐行 “四好”總體要求中走在前列。新形勢下推進稽查系統(tǒng)工作提升式發(fā)展，是踐行 “四好”總體要求的具體化，是今年上海海關(guān)的關(guān)級課題。根據(jù)一段時間的調(diào)研，本文就此提出如下初步思考。

一、堅持實踐標準，把準稽查系統(tǒng)的發(fā)展基點

唯物主義堅持 “實踐第一”，堅持實踐是檢驗真理的唯一標準。在稽查系統(tǒng)工作中運用實踐標準，就是要突出把查發(fā)績效作為發(fā)展基點，這既是唯實的要求，也是發(fā)展的要求。在新形勢下圍繞查發(fā)績效這一發(fā)展基點來推進稽查系統(tǒng)工作，需要把握好以下幾個方面：

第一，堅持 “基礎(chǔ)建設(shè)”和 “查發(fā)績效”并進。從稽查系統(tǒng)發(fā)展的歷程來看，海關(guān)稽查工作總體上經(jīng)歷了理論研究、業(yè)務(wù)試點、制度確立、職能調(diào)整、改革完善等發(fā)展階段。應該說，在前期的實踐中，稽查系統(tǒng)著力加強基礎(chǔ)建設(shè)，積極健全工作機制，已基本形成了規(guī)范化、規(guī)?；幕橹贫瓤蚣荏w系，為新形勢下實現(xiàn)新發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。從稽查系統(tǒng)發(fā)展的長遠目標來看，我們發(fā)展的目的不僅僅在于建立一整套完整的制度體系，更重要的是在進一步完善基礎(chǔ)建設(shè)的同時，圍繞查發(fā)績效這一基點來加強實戰(zhàn)應用，這本身也是對我們一整套工作制度、操作規(guī)范、工作標準等既有基礎(chǔ)工作成果的檢驗及再發(fā)展。從稽查系統(tǒng)發(fā)展的現(xiàn)實要求來看，更加突出查發(fā)績效，既是履行 “把好國門”這一海關(guān) “最基本、最重要職責”的有效手段，也是在反走私工作中發(fā)揮重要作用的客觀需要。為此，我們要把查發(fā)績效作為稽查系統(tǒng)最主要的發(fā)展基點和衡量標準，切實把有限的資源、有限的執(zhí)法成本物化為實際查發(fā)績效的提升。

第二，明確查獲重點。突出查發(fā)績效，要求我們明確查獲重點，解決 “查什么”的問題。根據(jù)總署黨組的部署要求，立足自身工作實際，筆者認為，稽查系統(tǒng)需要在 “三查”上下功夫，即：著力查發(fā)走私違規(guī)問題，查發(fā)沖擊滲透正面監(jiān)管防線的問題，查發(fā)執(zhí)法過程中的不到位、不作為問題，以全面提升稽查系統(tǒng)的工作質(zhì)量和效能。著力查發(fā)走私違規(guī)問題，要求我們貫徹 “由企及物”的理念，充分發(fā)揮風險分析、風險布控、企業(yè)稽查、企業(yè)管理等手段優(yōu)勢，以走私違規(guī)的行業(yè)性風險為重點，建立健全自主查發(fā)各類線索的工作機制，全面擔負起為國把關(guān)的重要職責。著力查發(fā)沖擊滲透正面監(jiān)管防線的問題，要求我們在發(fā)現(xiàn)走私違法行為的同時，以沖擊監(jiān)管防線的苗頭性問題為注視點，及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)管中的薄弱環(huán)節(jié)或缺失并提出相關(guān)建議，力保海關(guān)監(jiān)管鏈條的嚴密性和有效性。著力查發(fā)執(zhí)法過程中的不到位、不作為問題，要求我們以執(zhí)法過程中的顯性與隱性風險為重點，加強對基層執(zhí)法行為的引導和規(guī)范，對執(zhí)法中存在的問題及時予以提醒，嚴格依法行政，最大限度地愛護好、保護好大家，有效防范三大風險和瀆職侵權(quán)風險。

第三，注重打造精品?？偸瘘h組部署在全國海關(guān)全面開展為期一年的 “國門之盾”行動，統(tǒng)籌推進全年的反走私工作。如何積極投入、服務(wù)、配合“國門之盾”行動，成為稽查系統(tǒng)當前需要特別重視的問題。筆者認為，回答好上述問題，需要努力推動稽查系統(tǒng)工作實現(xiàn) “四個轉(zhuǎn)變”，即：工作重點由平均用力、四面出擊向集中力量、突出重點轉(zhuǎn)變；工作方法由單純注重查發(fā)案件數(shù)量向緊貼政策焦點、社會熱點、防控弱點、個別漏點，注重查發(fā)大要案與精品案轉(zhuǎn)變；工作手段由各條線單獨開展執(zhí)法向綜合運用稽查、核查、風險布控、風險參數(shù)、企業(yè)巡查等有效手段轉(zhuǎn)變；工作導向由比較注重完成基本考核任務(wù)向更加注重查發(fā)典型性、傾向性問題轉(zhuǎn)變。注重打造精品，既是集中有限資源，以最少投入獲得最大產(chǎn)出的有力舉措；也是放大執(zhí)法效應，擴大社會效應，提升稽查系統(tǒng)工作知曉度和影響力的有效手段。

第四，加強資源整合?；橄到y(tǒng)承擔著企業(yè)稽查、風險管理、企業(yè)管理三大職責任務(wù)，在管理理念、管理手段、管理方式上代表了當今世界海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展潮流和方向，在業(yè)務(wù)上具有很強的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性和互補性。2005年調(diào)查職能調(diào)整后，稽查、風險、企管三部門成為總署稽查司的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其職能調(diào)整的本意就是通過資源整合更好地提升稽查系統(tǒng)工作的整體效能。在直屬海關(guān)層面，由于三部門成為相互獨立的職能部門，客觀上多少導致了在現(xiàn)行工作中存在單打獨斗、自成體系、各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象，一定程度上分散了執(zhí)法資源和力量，制約了稽查系統(tǒng)整體合力的發(fā)揮。在現(xiàn)有管理體制框架內(nèi)，通過加強資源整合，建立三部門一體化的運行機制，顯得尤為迫切。

一是加強信息整合。在稽查、風險、企管工作之間建立起整體聯(lián)動、優(yōu)勢互補、分工協(xié)作、操作便利的聯(lián)系配合辦法，探索建立一個整合的信息化平臺，實現(xiàn)風險、企業(yè)、行業(yè)、商品、查發(fā)情況等各類信息和數(shù)據(jù)的采集應用共享，發(fā)揮信息資源的最大效應，共同服務(wù)于稽查系統(tǒng)各項工作開展。當前，按總署要求正在積極試點的綜合業(yè)務(wù)管理平臺就是一個好載體。

二是加強手段整合。以企業(yè)管理為基礎(chǔ)、以風險分析為先導、以企業(yè)稽查為手段，綜合運用稽查、核查、風險布控、風險參數(shù)、企業(yè)巡查等有效手段，充分發(fā)揮優(yōu)勢資源的疊加效應，提升協(xié)同處置能力。例如今年4月，上海海關(guān)風險和稽查部門開展執(zhí)法聯(lián)動，成功查獲一起案值上億元的利用“香港游”方式騙取出口退稅的案件，就是加強手段整合的一次有益探索。

三是加強人力資源整合。聚合三部門的人力資源能量，采用成立專家組、聯(lián)合小分隊等方式，開展聯(lián)合分析和處置，實現(xiàn)稽查系統(tǒng)的執(zhí)法聯(lián)動。同時，在傳統(tǒng)關(guān)注個體素質(zhì)培養(yǎng)的基礎(chǔ)上，更加注重提升整體隊伍素質(zhì)，增強大家的洞察力、聯(lián)想力、分析力，為稽查系統(tǒng)的提升式發(fā)展提供不竭的智慧和力量。

此外，還需要進一步加強與關(guān)稅、監(jiān)管、加貿(mào)、緝私、統(tǒng)計等部門的協(xié)作配合，拓展與地方經(jīng)信委、商務(wù)委、銀行、工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、外匯等政府部門以及行業(yè)協(xié)會、第三方評估機構(gòu)的合作，與系統(tǒng)外的部門實現(xiàn)資源共享和協(xié)同執(zhí)法。

二、拓展工作思路，提升稽查系統(tǒng)的發(fā)展效應

近年來，稽查系統(tǒng)的工作基礎(chǔ)和客觀條件發(fā)生了相應的變化，這對我們不斷創(chuàng)新工作思路提出了新的要求，也拓展了新的空間。筆者認為，當前稽查系統(tǒng)應當按照 “四好”總體要求，圍繞 “以查助打、以查強管、以查促稅、以查防險、以查推服”這 “五個以查”的工作思路，在助力打私、強化監(jiān)管、促進稅收、防控風險、服務(wù)國家、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與企業(yè)發(fā)展等方面充分發(fā)揮稽查系統(tǒng)的服務(wù)和輻射作用，不斷提升發(fā)展效應。

一是以查助打?；橄到y(tǒng)與打擊走私直接密切相關(guān)，“以查助打”是其在推進反走私工作中發(fā)揮不可替代作用的具體實現(xiàn)路徑。稽查系統(tǒng)應當按照總署黨組的部署要求，以積極參與 “國門之盾”行動為主線，以查發(fā)行業(yè)性、苗頭性和潛在性問題為突破口，充分發(fā)揮稽查、核查、風險布控、風險參數(shù)、企業(yè)巡查、實地查看等手段優(yōu)勢，及時發(fā)現(xiàn)線索、查發(fā)問題，實現(xiàn)對重點渠道、重點商品、重點行業(yè)、重點不法企業(yè)的精確打擊。今年1月1日至5月20日，上海海關(guān)通過稽查移交緝私線索48起，是去年同期的5.3倍，涉及貨值8.79億元，涉稅9667萬元；通過風險分析查獲案件3起，其中1起為案值1.2億元的出口騙退稅案件，稽查系統(tǒng) “以查助打”取得了初步成效。

二是以查強管。強化海關(guān)監(jiān)管是把好國門的重要基礎(chǔ)和保證，稽查工作對強化監(jiān)管有著很重要的直接作用。一方面，在發(fā)現(xiàn)線索、查發(fā)問題的同時，注重分析思考是否存在實際監(jiān)管不到位、監(jiān)管防線不嚴密等問題，為強化一線監(jiān)管提供支持；另一方面，通過開展企業(yè)稽查和企業(yè)管理工作，全過程監(jiān)督企業(yè)進出口活動的真實性、合法性、規(guī)范性，推進稽查系統(tǒng)工作從管理分類到促進企業(yè)加強經(jīng)營管理邁進，不斷提高海關(guān)監(jiān)管的科學性和有效性。

三是以查促稅。全國海關(guān)稅收工作會議對今年的稅收工作進行了全面部署，明確了重點工作任務(wù)。上海海關(guān)稽查系統(tǒng)身處稅收大關(guān)，更要認清在稅收工作中的責任，主動作為，為高質(zhì)量完成稅收任務(wù)多做貢獻。要深入推進綜合治稅，圍繞一般貿(mào)易、加工貿(mào)易、減免稅三大涉稅領(lǐng)域，加強對行業(yè)性價格瞞騙等的分析處置，切實防止稅款 “偷逃漏騙”，相關(guān)補稅額力爭較上一年有所增加。發(fā)揮風險管理和企業(yè)管理的作用，及時發(fā)現(xiàn)稅收征管中存在的疏漏，科學提煉風險要點，積極轉(zhuǎn)化為有效參數(shù)，實現(xiàn)關(guān)口前移、查漏補缺。同時，注重發(fā)揮稽查系統(tǒng)的信息和數(shù)據(jù)優(yōu)勢，積極開展政策研究和政策執(zhí)行效果評估，提高海關(guān)在稅收政策制定中的話語權(quán)。

四是以查防險?；橄到y(tǒng)的工作推動了海關(guān)管理的 “前推后移”，是防控執(zhí)法、管理、廉政風險的重要防線和有效手段。要進一步加大對海關(guān)內(nèi)、外部風險信息的收集力度，強化風險信息的整合運用，提高風險管理的實戰(zhàn)運用能力。充分發(fā)揮深入企業(yè)及三查合一的優(yōu)勢，綜合運用稽查、核查等手段，開展專項行動，切實防范系統(tǒng)性、區(qū)域性風險。與此同時，在查發(fā)線索中及時發(fā)現(xiàn)基層執(zhí)法不到位、執(zhí)法不作為和執(zhí)法不統(tǒng)一等問題，積極向相關(guān)部門提出建議，有針對性地堵塞管理漏洞，著力建立起環(huán)環(huán)相扣的風險防控體系，防好風險。

五是以查推服。這里所述 “推服”指的是推進服務(wù)，主要包括服務(wù)國家經(jīng)濟發(fā)展、服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、服務(wù)企業(yè)發(fā)展三方面的內(nèi)容，實現(xiàn)有效監(jiān)管和優(yōu)質(zhì)服務(wù)的統(tǒng)一。要加強分析和研究，重點開展國家貿(mào)易政策、支持區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、服務(wù)國家重點產(chǎn)業(yè)、扶持中小企業(yè)等領(lǐng)域的研究，提出政策建議，不斷提高服務(wù)宏觀、服務(wù)大局的水平。健全企業(yè)誠信守法和分類管理制度，創(chuàng)新并規(guī)范與誠信企業(yè)建立合作伙伴關(guān)系的途徑和方法，推進差別化管理，大力倡行守法便利，幫助企業(yè)減負增效，切實把 “執(zhí)法為民”、“做好服務(wù)”的理念落到實處。

三、厘清職能定位，明晰稽查系統(tǒng)的發(fā)展方向

隨著實踐的深入發(fā)展，稽查系統(tǒng)的職能被賦予更多的新內(nèi)涵和新要求。站在新的起點，進一步厘清職能定位，明確發(fā)展方向，是在新形勢下推動稽查系統(tǒng)工作上層次、上臺階的前提和基礎(chǔ)。

第一，科學考量自身定位?；?、風險、企管工作作為現(xiàn)代海關(guān)制度的重要內(nèi)容和新興的海關(guān)職能，既是海關(guān)正面監(jiān)管和后續(xù)監(jiān)管的重要手段，又是適應海關(guān)業(yè)務(wù)改革和外部發(fā)展要求、拓展海關(guān)監(jiān)管時空的重要途徑，也是與國際海關(guān)通行規(guī)則相接軌、履行國際義務(wù)的重要力量，體現(xiàn)著海關(guān)管理的發(fā)展方向。既是一個新興課題，更是海關(guān)改革建設(shè)中的基礎(chǔ)性、保障性課題。其中，風險分析是海關(guān)監(jiān)管工作的先導，企業(yè)稽查是海關(guān)監(jiān)管工作的延伸手段，企業(yè)管理是海關(guān)監(jiān)管工作的基礎(chǔ)，三者各有側(cè)重，互為補充，不可或缺。只有在準確把握自身定位的基礎(chǔ)上，建立健全稽查、風險、企管三位一體的工作運行機制，才能更好地發(fā)揮稽查系統(tǒng)的應有效能。

第二，履行好 “一處兩能”職責。一方面，上海海關(guān)的稽查系統(tǒng)三部門本身就擔負著本關(guān)區(qū)企業(yè)稽查、風險管理和企業(yè)管理工作的主力軍作用，需要完成很多的實體操作、案件查辦等工作，并在全關(guān)區(qū)中發(fā)揮著示范作用。另一方面，作為本關(guān)區(qū)的職能部門，要想方設(shè)法引領(lǐng)、指導好整個關(guān)區(qū)的稽查系統(tǒng)工作，充分發(fā)揮好職能作用，以更好地服務(wù)基層一線、服務(wù)上海海關(guān)、服務(wù)全國海關(guān)、服務(wù)國家與區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)。從這個角度來看，需要始終恪盡 “一處兩能”，切實履行好實體操作和發(fā)揮職能作用這兩大職責。

第三，充分發(fā)揮職能作用。要在更高層次上履行好稽查系統(tǒng)的職責，需要我們充分發(fā)揮好6方面的職能作用。一是通過履行好稽查工作的實體操作，發(fā)揮強化實際監(jiān)管的骨干作用；二是通過發(fā)現(xiàn)線索、查發(fā)問題、查堵走私，發(fā)揮提升打私監(jiān)管整體效能的保障作用；三是通過深化 “由企及物”理念，實施差別化管理和有效的風險防控，發(fā)揮推動業(yè)務(wù)改革的助力作用；四是通過及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)法不到位、不作為、不統(tǒng)一等問題，發(fā)揮規(guī)范基層執(zhí)法的督導作用；五是通過為海關(guān)發(fā)展、國家與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供支持服務(wù)和建言獻策，發(fā)揮輔助宏觀決策的智庫作用；六是通過及時發(fā)現(xiàn)和處置執(zhí)法、管理、廉政風險，發(fā)揮防控三大風險的屏障作用。

四、注重創(chuàng)新發(fā)展，激發(fā)稽查系統(tǒng)的發(fā)展活力

創(chuàng)新發(fā)展是一個部門、一個單位的活力所在、希望所在，也是上海海關(guān)12字工作基調(diào)和目標的主要方面?；楣ぷ魇且粋€新興課題，更要勇于打破傳統(tǒng)的思維定勢，圍繞自身實際創(chuàng)造性地開展工作，以隨時面對新問題，隨時抓住新機遇，隨時應對新挑戰(zhàn)。

第一，善于在學習和研究狀態(tài)下開展工作。稽查、風險、企管工作作為新興學科，代表著當今世界海關(guān)的先進管理理念和管理方法，相關(guān)實踐還處于探索和發(fā)展階段。這就需要我們勤于學習、善于學習，既要揚己之長，更要博采眾長，以開放的態(tài)度充分學習和借鑒社會各界和各國 （地區(qū)）海關(guān)的先進做法，并積極致力于實踐，這是探索建立具有中國海關(guān)特色的稽查工作模式的必要選擇。同時，還要善于在研究狀態(tài)下開展工作。在工作實踐中倡導 “問題管理”理念，認真研究稽查系統(tǒng)工作的典型性、規(guī)律性、發(fā)展性問題，努力探索與時俱進、與地俱進、與實俱進的工作思路和工作方法。

第二，善于在解放思想中統(tǒng)一思想。面對新事物、新形勢、新任務(wù)，如果一切從本本出發(fā)，思想僵化，照搬照抄，那我們的工作就很難提升式前進。只有勇于解放思想，堅持實事求是，一切從實際出發(fā)，才能推進稽查系統(tǒng)的提升式發(fā)展。在解放思想的過程中，還要注意把握好平衡點，避免以偏概全、失之偏頗。當前尤其要注意把握好四句話：第一句話，既要堅持嚴密監(jiān)管、把好國門這一工作重心，又要注意把握好把關(guān)和服務(wù)的關(guān)系，克服單純強調(diào)把關(guān)、淡化服務(wù)或者單純強調(diào)服務(wù)、忽視把關(guān)的傾向；第二句話，既要強調(diào)認真嚴格與上級保持一致，又要注意把握自身特色，克服千篇一律、機械執(zhí)行的傾向；第三句話，既要強調(diào)增強執(zhí)行力、狠抓落實，又要注意在執(zhí)行中加強理性思考，堅持一切從實際出發(fā)，創(chuàng)造性地開展工作，不斷提升執(zhí)行的務(wù)實性和實效性；第四句話，既要考慮自身實際、突出自身特色，又要注意融入大局、服務(wù)大局，緊密結(jié)合國家經(jīng)濟建設(shè)大局、上海經(jīng)濟發(fā)展大局和海關(guān)工作大局來思考問題、開展工作。

第三，善于在創(chuàng)新開拓中提升效能。主要涵蓋三方面的內(nèi)容：一是創(chuàng)新工作理念。當今社會發(fā)展飛速，不進是退，慢進也是退。只有堅持與時俱進、與地俱進、與實俱進，牢固樹立 “由企及物”、風險管理、分類管理、差別化管理等理念并將其融化在思維和實踐之中，才能把稽查系統(tǒng)工作不斷推向前進。二是創(chuàng)新工作機制。建立既重單證作業(yè)、也重實際管理，既重內(nèi)勤作業(yè)、也重外勤作業(yè)的相關(guān)工作機制，完善配套的目標管理、績效評估和激勵機制，形成突出工作重點、強化實際監(jiān)管、提升實際監(jiān)管力的工作導向。三是創(chuàng)新工作手段。新型貿(mào)易方式、經(jīng)營業(yè)態(tài)、交易手段的迅猛發(fā)展以及走私手法的日趨復雜多變，客觀上要求我們進一步加強工作手段的信息化、網(wǎng)絡(luò)化、電子化建設(shè)，通過提高技術(shù)應用效能來提升應對能力，壓縮監(jiān)管盲點，避免管理滯后。面對被稽查企業(yè)廣泛運用SAP、ERP、MRP等技術(shù)手段推進企業(yè)管理革命所帶來的全新挑戰(zhàn)，我們要加強現(xiàn)代技術(shù)手段的開發(fā)應用，緊跟企業(yè)管理的發(fā)展步伐，提高企業(yè)稽查的科學性和有效性。拓展風險管理的科技手段，為提升信息、分析、處置以及后續(xù)評估的應用效能提供有力支持。當前要全力以赴推進綜合業(yè)務(wù)管理平臺的應用試點工作，確保試點工作穩(wěn)妥有序進行。運用科技手段，逐步形成一套科學、統(tǒng)一、標準的企業(yè)守法評估體系，推廣應用 “海關(guān)網(wǎng)上申報系統(tǒng)”，不斷提升企業(yè)管理工作水平。