蘇 鐵

進(jìn)出口貨物的申報(bào)制度是現(xiàn)代海關(guān)監(jiān)管的重要制度之一，它不僅是進(jìn)出口貨物收發(fā)貨人在通關(guān)環(huán)節(jié)中履行法定義務(wù)的起始，也是調(diào)整收發(fā)貨人與海關(guān)雙方法律關(guān)系、界定雙方法律責(zé)任的主要依據(jù)?！柏浳锷陥?bào)”（Goods Declaration）指有關(guān)的人按海關(guān)規(guī)定的方式作出的申明，以此表示貨物適用的海關(guān)制度，并提供海關(guān)為適用該制度所要求的詳細(xì)內(nèi)容。①《關(guān)于簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國(guó)際公約》第二章 “定義”。

世界各國(guó)海關(guān)對(duì)于貨物申報(bào)各有其差別化的要求，歸根結(jié)底在于申報(bào)內(nèi)容的細(xì)節(jié)詳盡方面，包括式樣、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)效和填制規(guī)范等。進(jìn)出口貨物申報(bào)制度是海關(guān)監(jiān)管管理的基礎(chǔ)。一國(guó)海關(guān)申報(bào)制度設(shè)計(jì)的優(yōu)劣從一個(gè)側(cè)面反映出該國(guó)管理理念和水平的高低。在全球貿(mào)易便利化浪潮的推動(dòng)下，縱觀世界海關(guān)業(yè)務(wù)改革的發(fā)展歷史，可以清晰地看出大多具有從嚴(yán)密性向便利化過(guò)渡的態(tài)勢(shì)。

我國(guó)海關(guān)在 “十二五”期間服務(wù)國(guó)家宏觀戰(zhàn)略，落實(shí)國(guó)家擴(kuò)大進(jìn)口戰(zhàn)略，必須完善現(xiàn)有的貨物申報(bào)制度?！逗ｊP(guān)貫徹落實(shí)國(guó)家 “十二五”規(guī)劃綱要的意見(jiàn)》中明確要求改革現(xiàn)行海關(guān)申報(bào)制度、作業(yè)方式和作業(yè)流程，形成新的海關(guān)監(jiān)管格局，提升海關(guān)監(jiān)管的整體效能。引入兩次申報(bào)制度改革有其現(xiàn)實(shí)必要性和緊迫性。本文擬對(duì)美國(guó) “兩次申報(bào)”的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行剖析，立足于我國(guó)海關(guān)管理的實(shí)際情況，從法律的角度來(lái)提出創(chuàng)新海關(guān)申報(bào)制度，構(gòu)建中國(guó)特色的 “兩次申報(bào)”制度的初步構(gòu)想。

一、完善我國(guó)進(jìn)口貨物申報(bào)制度的必要性和緊迫性

首先，要充分認(rèn)識(shí)到完善進(jìn)口貨物申報(bào)制度是海關(guān)支持國(guó)家擴(kuò)大進(jìn)口戰(zhàn)略的重大舉措，因?yàn)閿U(kuò)大進(jìn)口將對(duì)國(guó)家整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到推動(dòng)作用，不僅有利于彌補(bǔ)能源資源不足，還有利于國(guó)際貿(mào)易均衡發(fā)展和加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。為了落實(shí) “十二五”規(guī)劃的要求，實(shí)現(xiàn)減少社會(huì)福利損失、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的目標(biāo)，必然地會(huì)減少進(jìn)口限制，釋放進(jìn)口能力。目前，我國(guó)出口總量已經(jīng)躍居世界第一，進(jìn)口總量世界排名第二，在成為世界制造工廠的同時(shí)，也成為能源、資源和很多中間產(chǎn)品的主要進(jìn)口國(guó)。國(guó)家 “十二五”規(guī)劃 《建議》作出了 “對(duì)外開(kāi)放由出口和吸收外資為主轉(zhuǎn)向進(jìn)口和出口、吸收外資和對(duì)外投資并重的新形勢(shì)”的重要判斷，并提出 “發(fā)揮進(jìn)口對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)平衡和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要作用，促進(jìn)貿(mào)易收支基本平衡”。從現(xiàn)行政策看，鼓勵(lì)進(jìn)口的政策支持力度不斷加大。鼓勵(lì)擴(kuò)大進(jìn)口是中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略，這并不是由短期順差或人民幣匯率壓力等因素暫時(shí)決定的，而是中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展之后謀求新發(fā)展的必由之路。

其次，海關(guān)要高度關(guān)注國(guó)家、社會(huì)和企業(yè)在擴(kuò)大進(jìn)口過(guò)程中對(duì)海關(guān)在實(shí)體和程序兩個(gè)方面有層次和差別化的訴求，立足國(guó)門(mén)，從自身和基礎(chǔ)做起，結(jié)合實(shí)際監(jiān)管和征管活動(dòng)加快推進(jìn)擴(kuò)大進(jìn)口戰(zhàn)略。據(jù)國(guó)際商會(huì)估算，在全球范圍內(nèi)，海關(guān)手續(xù)對(duì)國(guó)際貿(mào)易所造成的成本約為國(guó)際貿(mào)易總量的10%。①蔣兆康：《美國(guó)海關(guān)手續(xù)指南》，中國(guó)民主法制出版社2003年版。由此可見(jiàn)，海關(guān)及口岸執(zhí)法程序成本不可小覷，減負(fù)增效也是一項(xiàng)具體的任務(wù)。除了加大參與對(duì)進(jìn)口鼓勵(lì)政策制定的力度，在關(guān)稅方面，進(jìn)一步優(yōu)化關(guān)稅結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)企業(yè)擴(kuò)大進(jìn)口。在通關(guān)監(jiān)管方面，要體現(xiàn)海關(guān)關(guān)稅政策，因?yàn)閲?guó)家的關(guān)稅政策負(fù)載著國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策、貿(mào)易政策、乃至消費(fèi)政策、投資政策和貨幣政策。關(guān)稅政策固然會(huì)得到估價(jià)、歸類(lèi)和原產(chǎn)地確認(rèn)等技術(shù)工具的支持，而廣義的政策平臺(tái)離不開(kāi)通關(guān)的配合，其中，申報(bào)制度是其核心和基礎(chǔ)。當(dāng)前，迫切需要圍繞提高貿(mào)易便利化水平，簡(jiǎn)化和放寬部分進(jìn)口管理措施為目標(biāo)，通過(guò)減少進(jìn)口環(huán)節(jié)和手續(xù)，降低進(jìn)口費(fèi)用和成本。這也是海關(guān)可以獨(dú)立自主且最直接和最經(jīng)濟(jì)的作為方式，即著眼于完善進(jìn)口貨物申報(bào)制度，抓好標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和多樣化建設(shè)。特別要針對(duì)主稅源集中于能源、礦產(chǎn)品的特點(diǎn)，從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，“量體裁衣”制定通關(guān)制度。筆者以為，借鑒美國(guó)海關(guān)的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于完善中國(guó)海關(guān)進(jìn)口貨物申報(bào)規(guī)范制度有著重要的啟示意義。

二、美國(guó)海關(guān)進(jìn)口貨物申報(bào)制度的多樣性、有效性分析

較其他國(guó)家而言，美國(guó)海關(guān)進(jìn)口貨物申報(bào)制度具有嚴(yán)謹(jǐn)、多樣和靈活的特點(diǎn)，具體體現(xiàn)為：一是形成完整的監(jiān)管鏈條，從申報(bào)人、報(bào)關(guān)行等源頭抓起；二是針對(duì)各種具體的進(jìn)口制度 （例如，進(jìn)口消費(fèi)、轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸、進(jìn)口至保稅倉(cāng)庫(kù)）要求來(lái)設(shè)計(jì)，“量體裁衣”式地給出不同的通關(guān)安排，保證 “物盡其流”；三是將簡(jiǎn)易和補(bǔ)充申報(bào)相結(jié)合，最大程度地做到一次性直接放行貨物，最大幅度地降低通關(guān)成本，最大限度地提高通關(guān)效率。以此，在申報(bào)制度設(shè)計(jì)上最大程度地負(fù)載優(yōu)化把關(guān)和服務(wù)的使命。鑒于文章篇幅有限，本文側(cè)重研討進(jìn)口貨物中占到最大比例的一般貿(mào)易貨物的通關(guān)流程。

（一）美國(guó)海關(guān)進(jìn)口貨物申報(bào)流程概述

進(jìn)口人的通關(guān)手續(xù)主要通過(guò)報(bào)關(guān)行安排而進(jìn)行。除非正式申報(bào) （Informal Entry）之外，②Importing into the United States——A Guide for Commercial Importers，CBP Publication No.0000-0504 Revised November 2006.其他一般貿(mào)易從時(shí)間順序而言，通關(guān)手續(xù)的流程大致為：船舶到港——提貨申報(bào) （到貨后15日內(nèi)）——貨物放行——納稅申報(bào) （提貨后10日內(nèi)）——關(guān)稅清算/對(duì)賬 （Liquidation/Reconciliation）（1年內(nèi)）——復(fù)議申請(qǐng) （如果不服）——司法起訴。

作為基本門(mén)檻，即提貨申報(bào)應(yīng)在貨物到港后（轉(zhuǎn)關(guān)貨物在抵達(dá)后）15日內(nèi)進(jìn)行 （節(jié)假日不能扣除），這是報(bào)關(guān)人的義務(wù)。如果30日內(nèi)沒(méi)有辦理報(bào)關(guān)手續(xù)的，對(duì)于這些未申報(bào)貨物 （Unentered Goods）（包括商人申報(bào)但條件不符被海關(guān)拒收的）將被海關(guān)作為無(wú)人認(rèn)領(lǐng)貨物轉(zhuǎn)至候領(lǐng)倉(cāng)庫(kù) （General Order Warehouse），倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)用則由進(jìn)口人承擔(dān)。如貨物自進(jìn)口后6個(gè)月仍無(wú)人認(rèn)領(lǐng) （申報(bào)），將拍賣(mài)或銷(xiāo)毀。易腐爛、易變質(zhì)貨物和爆炸物則會(huì)在更短期限內(nèi)進(jìn)行處理。

1.所謂 “進(jìn)口申報(bào)”（Entry），或謂之 “一階段報(bào)關(guān)”③中國(guó)海關(guān)官方門(mén)戶(hù)網(wǎng)站在介紹 “美國(guó)進(jìn)出口貨物通關(guān)須知”中分別稱(chēng)之為：“一階段報(bào)關(guān)”和 “二階段報(bào)關(guān)”。的基本內(nèi)容是：通過(guò)履行海關(guān)有關(guān)手續(xù)，在海關(guān)監(jiān)管下直接辦理提貨手續(xù)，即使完稅價(jià)格和數(shù)量未能確定，仍可在貨物未結(jié)關(guān)之前徑直獲得放行待遇，海關(guān)的關(guān)注點(diǎn)在于確定進(jìn)口貨物的可接受度，換言之，是否需要查驗(yàn)或達(dá)到可以放行的程度。美國(guó)海關(guān)法中 “進(jìn)口申報(bào)”僅有狹義的注解，即指的是根據(jù)法律要求向有關(guān)海關(guān)提交相關(guān)文件確保進(jìn)口貨物從海關(guān)監(jiān)管中提取的申報(bào)行為①http：//www.cfr.regstoday.com/19cfr141.aspx＃19＿CFR＿141p0.TITLE 19—CUSTOMS DUTIES〔19 CFR〕PART 141—ENTRY OF MERCHANDISE〔19 CFR 141〕§141.0a Definitions.〔Last FR update：01/30/1996〕Unless the context requires otherwise or a different definition is prescribed，the following terms shall have the meanings indicated when used in connection with the entry of merchandise：（a）“Entry”means that documentation required by§142.3 of this chapter to be filed with the appropriate Customs officer to secure the release of imported merchandise from Customs custody，or the act of filing that documentation.“Entry”also means that documentation required by§181.53 of this chapter to be filed with Customs to withdraw merchandise from a duty-deferral program in the United States for exportation to Canada or Mexico or for entry into a duty-deferral program in Canada or Mexico.（b）“Entry summary”means any other documentation necessary to enable Customs to assess duties，and collect statistics on imported merchandise，and determine whether other requirements of law or regulation are met.。實(shí)施的基礎(chǔ)是要求運(yùn)輸工具必須進(jìn)行進(jìn)境申報(bào)，核心環(huán)節(jié)是在貨物申報(bào)前已遞交申報(bào)進(jìn)口艙單 （Entry Manifest）（CF7533）以獲得進(jìn)口提貨許可權(quán)。在此環(huán)節(jié)的進(jìn)口提貨申報(bào) （Entry）可以在貨物到港前進(jìn)行。其中，如果承運(yùn)人參加了自動(dòng)艙單管理系統(tǒng) （Automatic Manifest System，簡(jiǎn)稱(chēng)AMS），就可將艙單信息與進(jìn)口人的電子數(shù)據(jù)加以核對(duì)。目前幾乎所有的進(jìn)口提貨手續(xù)都通過(guò)報(bào)關(guān)員自動(dòng)界面（Automated Broker Interface，簡(jiǎn)稱(chēng) ABI）進(jìn)行的，提貨申報(bào)一般即可默認(rèn)獲得批準(zhǔn)，在貨物到港前海關(guān)即可決定是否準(zhǔn)許進(jìn)口。

進(jìn)口貨物處于未結(jié)關(guān)狀態(tài)而獲得放行待遇在美國(guó)海關(guān)法律制度中存在兩種情形：一是一次性放行。在提供海關(guān)擔(dān)保的前提下向海關(guān)提供下列文件，用書(shū)面文件辦理提貨手續(xù)：1.證明提貨資格的文件 （通常為B/L等運(yùn)輸單證）；2.發(fā)票；3.裝箱單 （必要時(shí)）；4.其他法律法規(guī)規(guī)定需要的文件。在此階段，海關(guān)主要審查貨物和與貨物有關(guān)的文件的合法性。海關(guān)在審查文件的基礎(chǔ)上，決定是否查驗(yàn)，不查驗(yàn)或查驗(yàn)后發(fā)現(xiàn)無(wú)違法情形的，在進(jìn)口商提供擔(dān)保后，可立即放行貨物；查驗(yàn)后發(fā)現(xiàn)有違法嫌疑的，則扣留貨物并交調(diào)查部門(mén)處理。二是“立即交貨”放行。這是美國(guó)海關(guān)為促進(jìn)貨物流通便利化而安排的特殊通關(guān)程序。對(duì)于符合能夠立即交貨要求條件的，口岸海關(guān)關(guān)長(zhǎng)可在 “立即交貨”申 報(bào) 單 （ENTRY/IMMEDIATE DELIVERY）（CF3461）直接背書(shū)作為對(duì)于要求立即交貨申請(qǐng)的批準(zhǔn)。

兩者的共同點(diǎn)在于：若進(jìn)口申報(bào)文件信息已通過(guò)自動(dòng)化報(bào)關(guān)系統(tǒng)為海關(guān)成功接收，則不需繳納估算出的關(guān)稅，僅需提交申報(bào)文件即可；兩者對(duì)于商業(yè)合同皆無(wú)提供的要求，但對(duì)國(guó)內(nèi)收貨人或接貨人均有明確的要求。差異僅僅在于：后者對(duì)于其他相關(guān)的商業(yè)單證或運(yùn)輸單據(jù)的要求則較為簡(jiǎn)單和寬容，表現(xiàn)為若無(wú)商業(yè)發(fā)票時(shí)，則可提供進(jìn)口人自制的形式發(fā)票 （Pro Forma Invoice）代之，標(biāo)明大致的價(jià)格以備海關(guān)查驗(yàn)之用 （實(shí)踐中基本要求不低于發(fā)票價(jià)格）；裝箱清單也非強(qiáng)制要求 （Packing Lists，if appropriate），只是在需要時(shí)提供即可；而其他用以確定貨物是否可以入境的單證則更為寬泛，只有原則要求而已。

事實(shí)上，對(duì)于第二種情形雖然其法律明文可適用范圍較窄②美國(guó)海關(guān)規(guī)章規(guī)定，即時(shí)提貨制度僅僅限于以下范疇：1.在擔(dān)保前提下經(jīng)陸路來(lái)自加拿大或墨西哥貨物的特批貨物；2.來(lái)自加拿大或墨西哥且運(yùn)輸、儲(chǔ)藏于特別區(qū)域的用于消費(fèi)的新鮮水果和蔬菜；3.美國(guó)政府機(jī)構(gòu)采購(gòu)或代收的貨物；4.參展商品；5.關(guān)稅配額商品；6.在有限情形和條件下提出倉(cāng)庫(kù)后用于消費(fèi)的貨物；7.海關(guān)邊境保護(hù)局總部特批的貨物。，但實(shí)際上可根據(jù)口岸關(guān)長(zhǎng)的批準(zhǔn)或根據(jù)海關(guān)總署權(quán)限認(rèn)可，適用除進(jìn)口配額貨物外幾乎所有進(jìn)口貨物。與第一種情形相比，還具有更加靈活的優(yōu)點(diǎn)，可以在進(jìn)口貨物到達(dá)前申請(qǐng)辦理，并完成相應(yīng)審批程序。其中，參加自動(dòng)艙單申報(bào)系統(tǒng)（Automated Manifest System）的貨物承運(yùn)人還可在運(yùn)輸工具離開(kāi)外國(guó)港口或進(jìn)口貨物抵境前5天（空運(yùn)貨物在出口國(guó)飛機(jī)起飛后即可獲得暫定提貨許可）得到海關(guān)有條件放行的指令，貨物一旦抵境，立即予以直放待遇。

2.所謂 “二次申報(bào)”（Entry Summary），或謂之 “二階段報(bào)關(guān)”指的是，對(duì)于提貨申報(bào) （Entry）做一個(gè)結(jié)關(guān)后續(xù)補(bǔ)充申報(bào) （Summary），規(guī)定貨物擔(dān)保驗(yàn)放后10個(gè)工作日內(nèi)，無(wú)論上文所述何種情形，貨主或其報(bào)關(guān)代理應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)并向指定海關(guān)交驗(yàn)正式納稅報(bào)關(guān)單 （CF7501），完成申報(bào)征稅和貿(mào)易統(tǒng)計(jì)需要的信息遞交 （計(jì)算稅款）以及辦理繳納稅費(fèi)。在此階段，進(jìn)口人的核心任務(wù)是必須準(zhǔn)確無(wú)誤地提供確定關(guān)稅、搜集統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)或決定是否全面符合進(jìn)口要求所需要的其他發(fā)票和文件。海關(guān)進(jìn)口專(zhuān)家開(kāi)始著手對(duì)進(jìn)口人申報(bào)的貨物歸類(lèi)和估價(jià)等核心要素進(jìn)行仔細(xì)審查，決定在估算關(guān)稅的基礎(chǔ)上補(bǔ)繳、退還稅款或接受估算關(guān)稅為確定關(guān)稅，并發(fā)出通知，督促辦理結(jié)關(guān)手續(xù)。

但是，作為例外，在某些特殊的情形下，海關(guān)會(huì)要求進(jìn)口人在放行前直接填具CF 7501并隨附計(jì)算稅款，以及嚴(yán)格規(guī)范申報(bào)詳盡的納稅要素進(jìn)行申報(bào)，但不再給予進(jìn)口人緩稅的待遇。這被稱(chēng)為 “即時(shí)現(xiàn)報(bào)” （Live Entry）多發(fā)生于進(jìn)口人在以往履行 “二次申報(bào)”有過(guò)失記錄的情形，例如：1.進(jìn)口人無(wú)正當(dāng)理由多次發(fā)生未及時(shí)補(bǔ)辦 “二次申報(bào)”手續(xù)；2.進(jìn)口人未能迅速采取行動(dòng)應(yīng)海關(guān)要求進(jìn)行補(bǔ)稅；3.進(jìn)口人多次發(fā)生遞交海關(guān)單證不齊全、內(nèi)容不完整且錯(cuò)誤重重情事；4.對(duì)于到期應(yīng)付稅款進(jìn)口人多次或習(xí)慣性拖賴(lài)不繳；5.有著特別要求的貨物，例如配額管理商品。對(duì)于被如此要求進(jìn)行申報(bào)者，貨代也自然喪失了以其自身名義或出具擔(dān)保提前要求放行貨物的權(quán)利。

需要特別指出的是，在此階段，只要從第一批貨進(jìn)口起10個(gè)工作日內(nèi)，且符合下列條件之一的，進(jìn)口人還有權(quán)申請(qǐng)要求辦理集中納稅申報(bào)，即使用一份進(jìn)口 “二次申報(bào)”單 （Entry Summary）分別填寫(xiě)進(jìn)口提貨申報(bào)單號(hào)：如果多票貨物收貨人為同一人，且通過(guò)同一運(yùn)輸工具運(yùn)輸，原產(chǎn)地相同，來(lái)自同一出口國(guó) （但是，配額商品以及HTS 8位數(shù)稅則編號(hào)相同稅率不同的貨物和其他特殊貨物除外）。當(dāng)然，與大多數(shù)國(guó)家相同，美國(guó)海關(guān)仍有權(quán)在貨物進(jìn)口放行之日后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi) （5年）對(duì)進(jìn)口貨物的合法性進(jìn)行守法審計(jì)。

由此可見(jiàn)，對(duì)于美國(guó)海關(guān)有無(wú) “二次申報(bào)”，客觀上存在不同的看法。筆者以為，美國(guó)海關(guān)并無(wú)詞語(yǔ)意義 （Rhetorical）上的 “二次申報(bào)”的概念；反之，的確存在事實(shí)上 （En Facto）的 “二次申報(bào)”，即在對(duì)于進(jìn)口消費(fèi)貨物在其原有申報(bào)的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)予進(jìn)口企業(yè)事后再次進(jìn)行申報(bào)，引導(dǎo)其提高守法準(zhǔn)從度 （Self-Compliance）。在美國(guó)法律層面，所謂 “二次申報(bào)” （Entry Summary）只是一個(gè)集合的概念，包括任何有助于海關(guān)確認(rèn)完稅價(jià)格、確保統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確、完整以及合規(guī)乎其他法律要求的文件形式，并非僅僅局限于CF7501。當(dāng)然，特殊的情形是盡管進(jìn)入保稅倉(cāng)庫(kù)貨物或暫準(zhǔn)進(jìn)口貨物也使用CF 7501，但卻完全屬于另外一個(gè)范疇。對(duì)在擔(dān)保條件下將貨物從美國(guó)的入境地設(shè)關(guān)口岸轉(zhuǎn)關(guān)到其他設(shè)關(guān)口岸的，其提貨申報(bào)的方法有多種。

從這個(gè)意義上來(lái)講，美國(guó)海關(guān)的 “兩次申報(bào)”是寬泛的，并非局限于在進(jìn)口消費(fèi)唯一的途徑之中。進(jìn)口納稅申報(bào) （進(jìn)口納稅手續(xù)）包括為國(guó)內(nèi)消費(fèi)而進(jìn)口、必須在提貨許可后10個(gè)工作日內(nèi)辦理的納稅申報(bào) （Consumption Entry），將貨物置于海關(guān)監(jiān)管之下使之繼續(xù)處于保稅狀態(tài)的入庫(kù)申報(bào)（Warehouse Entry），以復(fù)出口為前提、通過(guò)海關(guān)擔(dān)保 （Bond）免繳關(guān)稅即提取貨物的暫時(shí)進(jìn)口（Temporary Importation Under Bond）等多種申報(bào)方式。

（二）美國(guó) “兩次申報(bào)”制度產(chǎn)生的背景和特點(diǎn)

多年以來(lái)，美國(guó)海關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施涉及40多個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的400多部法律和行政法規(guī)規(guī)定的貿(mào)易管制措施，且每年進(jìn)出口報(bào)關(guān)單數(shù)量激增。為尋求突破，自上世紀(jì)70年代后期，美國(guó)海關(guān)實(shí)施一系列改革簡(jiǎn)化法案，只要進(jìn)口人向海關(guān)提供擔(dān)保，就能在通關(guān)手續(xù)中將進(jìn)口貨物的歸類(lèi)、估價(jià)、關(guān)稅等的征收手續(xù)與進(jìn)口許可手續(xù)相分離。美國(guó) “兩次申報(bào)”甚至影響到國(guó)際主流發(fā)展態(tài)勢(shì)，其主要內(nèi)容與特點(diǎn)與世界海關(guān)組織 （WCO）所大力推動(dòng)的 《關(guān)于簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國(guó)際公約》（《經(jīng)修正的京都公約》，RKC）高度一致。

《京都公約》是規(guī)范現(xiàn)代海關(guān)制度的集大成之作，囊括了海關(guān)各項(xiàng)作業(yè)制度，被公認(rèn)為國(guó)際海關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性公約。RKC倡導(dǎo)的進(jìn)口貨物申報(bào)模式在其第三章 “通關(guān)及其他海關(guān)手續(xù)”第10節(jié)“貨物的放行”中有所提及：倘若未發(fā)現(xiàn)進(jìn)口人有任何違法行為，而且其已經(jīng)取得規(guī)定要求提供與有關(guān)制度有關(guān)的官方進(jìn)口許可，并能提供相應(yīng)的與海關(guān)稅費(fèi)有關(guān)的擔(dān)保，則海關(guān)應(yīng)盡快放行貨物 （標(biāo)準(zhǔn)條款3.40）。該條款充分反映了現(xiàn)代海關(guān)制度的核心價(jià)值體系，即正確處理好把關(guān)與服務(wù)的關(guān)系，在有效化解了海關(guān)監(jiān)管或征管的風(fēng)險(xiǎn)的前提下，絕不拖延貨物的放行時(shí)間。

縱觀海關(guān)發(fā)展的歷史，無(wú)論是出于自身安危的考慮或兼顧當(dāng)時(shí)交通、通訊不發(fā)達(dá)的實(shí)際，大多數(shù)國(guó)家海關(guān)在未辦結(jié)所有海關(guān)手續(xù) （包括繳納稅費(fèi)手續(xù)）之前，絕不會(huì)輕易放行貨物。更加深層次的問(wèn)題是，向海關(guān)申報(bào)有形貨物本身就構(gòu)成了繳納稅費(fèi)和當(dāng)事人遵守海關(guān)所有手續(xù)的法律保障和象征。當(dāng)時(shí)，由于海關(guān)監(jiān)管區(qū)域僅僅局限于監(jiān)管區(qū)域之內(nèi)（并非如今可以延伸到整個(gè)立體的關(guān)境之內(nèi)），一旦貨物脫離海關(guān)監(jiān)管之外，一般認(rèn)為，海關(guān)法將不再適用于這些貨物。而現(xiàn)代理念支配下的現(xiàn)代海關(guān)制度則反向認(rèn)為，如果海關(guān)就稅費(fèi)繳納和遵守所有海關(guān)手續(xù)要求取得了實(shí)質(zhì)性 （經(jīng)濟(jì)上）的保證，通常即可不再需要對(duì)貨物進(jìn)行實(shí)際監(jiān)管了。在充分擔(dān)保的前提下，“跑了和尚還跑了廟”的事情將不再發(fā)生。這樣會(huì)節(jié)省雙方的時(shí)間和成本，因而有利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和受惠于最終消費(fèi)者。

美國(guó)海關(guān)兩次申報(bào)制度改革的前提是建立在海關(guān)執(zhí)法環(huán)境較為完善、管理制度比較完備且海關(guān)管理相對(duì)人對(duì)這套制度十分熟悉的基礎(chǔ)上的。其基本條件如下：

一是擁有良好的國(guó)民素質(zhì)和執(zhí)法環(huán)境。為了促進(jìn)美國(guó)貿(mào)易的發(fā)展，美國(guó)海關(guān)實(shí)施了一系列的便利貿(mào)易的措施，其中在執(zhí)法觀念上堅(jiān)持以下 “三大原則”：一是通過(guò)明晰 “責(zé)任分擔(dān)”（Shared Responsibility），重新設(shè)定進(jìn)出境企業(yè)的義務(wù)和責(zé)任，進(jìn)出境當(dāng)事人或企業(yè)應(yīng)當(dāng)保證進(jìn)出口通關(guān)時(shí)向海關(guān)的申報(bào)必須真實(shí)，尤其對(duì)進(jìn)出口貨物作出正確的商品歸類(lèi)和估價(jià)，并按照法律規(guī)定的方法正確計(jì)算應(yīng)當(dāng)繳納的稅款。二是通過(guò)倡導(dǎo) “知法自律” （Informed Compliance），強(qiáng)調(diào)海關(guān)與企業(yè)分擔(dān)責(zé)任，海關(guān)有義務(wù)通過(guò)各種形式有效地與企業(yè)進(jìn)行溝通；而企業(yè)須負(fù)起本身的責(zé)任，自動(dòng)遵守海關(guān)的一切法令規(guī)章。即在海關(guān)與管理相對(duì)人之間，要從過(guò)去的對(duì)立關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)槠降鹊暮献骰锇殛P(guān)系。三是通過(guò)倡導(dǎo)合理關(guān)切原則 （Reasonable Care），使得進(jìn)口人均對(duì)海關(guān)所頒行的法令規(guī)章有所了解，并細(xì)心體驗(yàn)，在提供準(zhǔn)確和及時(shí)的信息資料后，方能享受海關(guān)依法給予的通關(guān)便利之優(yōu)惠待遇。由此，不僅營(yíng)造了良好的執(zhí)法環(huán)境，進(jìn)而達(dá)到提高國(guó)民素質(zhì)的良性循環(huán)。

二是國(guó)家建立了嚴(yán)謹(jǐn)、系統(tǒng)而完整的擔(dān)保制度。由于美國(guó)金融業(yè)發(fā)達(dá)，市場(chǎng)穩(wěn)定、成熟，由專(zhuān)業(yè)保險(xiǎn) （保證）公司擔(dān)保較為普遍，進(jìn)口企業(yè)有關(guān)稅費(fèi)或罰款一般能得到充分足額的擔(dān)保。實(shí)踐中，不僅可按照法律規(guī)定，使用現(xiàn)金、黃金、政府債券作為擔(dān)保物。根據(jù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)大小，海關(guān)對(duì)不同的進(jìn)口商規(guī)定了不同的擔(dān)保要求。對(duì)于大的守法進(jìn)口商，針對(duì)其進(jìn)出口業(yè)務(wù)頻繁，稅款額大、穩(wěn)定的特點(diǎn)，還可采用總擔(dān)保形式。

三是以巨大的科技投入和科學(xué)的管理手段作為后臺(tái)支撐。批準(zhǔn)利用ABI者辦理提貨申報(bào)和即時(shí)提貨申報(bào)手續(xù)時(shí)，對(duì)申報(bào)所需的信息通過(guò)ABI傳輸。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)判定系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)及審核的結(jié)果，認(rèn)定不需要提供書(shū)面文件時(shí)，海關(guān)即可通過(guò)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)向報(bào)關(guān)人發(fā)出提貨通知。預(yù)付關(guān)稅等隨后立即轉(zhuǎn)入清算程序。

四是海關(guān)改革環(huán)環(huán)相扣。不僅對(duì)進(jìn)口貨物申報(bào)人的資質(zhì)和身份有明確的要求，即擁有進(jìn)口申報(bào)權(quán)證明 （Evidence of Right to Make Entry），有進(jìn)口申報(bào)權(quán)的人也稱(chēng)為備案進(jìn)口人，包括貨物所有人、購(gòu)買(mǎi)人、收貨人或其委托的報(bào)關(guān)代理人等，同時(shí)還特別強(qiáng)調(diào)向海關(guān)提前或同步申報(bào)進(jìn)境艙單（CF7533）的重要性，作為貨物申報(bào)的必要前提。此外，為落實(shí)共同責(zé)任，美國(guó)海關(guān)還聯(lián)手全國(guó)報(bào)關(guān)行協(xié)會(huì) （National Customs Brokers ＆Forwarders Association of America），運(yùn)用市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制打造出一支高素質(zhì)的報(bào)關(guān)隊(duì)伍。

從美國(guó)海關(guān)進(jìn)口通關(guān)基本流程加以分析，美國(guó)進(jìn)口通關(guān)制度的最大特色就是現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)能夠辦理清楚的，立即予以征稅后放行；而對(duì)于涉及到關(guān)稅征管要素較為復(fù)雜的，則按照進(jìn)口后的流向和目的（用途）分類(lèi)實(shí)施，在滿(mǎn)足基本貨物放行的前提下，放行在先，納稅在后，實(shí)現(xiàn)提貨和納稅環(huán)節(jié)的分離（顛覆了傳統(tǒng)的通關(guān)模式），并完全由貨物通關(guān)系統(tǒng)“自動(dòng)化商業(yè)系統(tǒng)” （Automated Commercial System，簡(jiǎn)稱(chēng)ACS）中的ABI加以完成，從而最大限度地縮短貨物處于海關(guān)監(jiān)管狀態(tài)的時(shí)間，化解通關(guān)瓶頸帶給海關(guān)的矛盾，消除種種負(fù)面影響。

三、我國(guó)實(shí)施 “兩次申報(bào)”制度目標(biāo)與措施

（一）現(xiàn)行進(jìn)口貨物申報(bào)制度性缺失分析

經(jīng)過(guò)多年的努力，中國(guó)海關(guān)對(duì)于進(jìn)口貨物的申報(bào)要求基本接近國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)，但綜合觀察，與快速發(fā)展的進(jìn)口規(guī)模之間仍然存在一定的差距。原因在于疏忽了國(guó)際貿(mào)易呈現(xiàn)出多樣化趨勢(shì)時(shí)企業(yè)對(duì)海關(guān)申報(bào)制度提出的個(gè)性化訴求。尤其是隨著經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，國(guó)際貿(mào)易復(fù)雜性以及結(jié)算方式多元化的趨勢(shì)迫使進(jìn)口人增加沖破現(xiàn)行申報(bào)制度的沖動(dòng)。但是由于現(xiàn)行申報(bào)、征稅制度融合度低下而且模式單一，隨報(bào)隨繳隨扣，而且缺乏廣義的行政救濟(jì)制度，一旦發(fā)生申報(bào)失誤毫無(wú)補(bǔ)救可言，大大增加了征納雙方發(fā)生沖突的幾率。

從海關(guān)對(duì)進(jìn)出口貨物的申報(bào)規(guī)范來(lái)看，現(xiàn)行申報(bào)制度強(qiáng)調(diào)具體內(nèi)容細(xì)節(jié)要求有余，而強(qiáng)調(diào)申報(bào)制度的范式不足。具體內(nèi)容細(xì)節(jié)要求主要強(qiáng)調(diào)在以下五個(gè)方面：1.合法性。即主體要合法，并且貨物必須經(jīng)過(guò)合法審批、通過(guò)合法渠道進(jìn)出境。2.真實(shí)性。提供的單證、證件和申報(bào)數(shù)據(jù)必須具有真實(shí)可靠性，要求申報(bào)行為不得摻有虛假、隱瞞和欺騙成分。3.準(zhǔn)確性。要求各項(xiàng)申報(bào)內(nèi)容應(yīng)該符合申報(bào)規(guī)范，滿(mǎn)足海關(guān)監(jiān)管、征稅和統(tǒng)計(jì)的基本要求。4.完整性。提供的報(bào)關(guān)單證和申報(bào)數(shù)據(jù)必須完整齊全，并符合賬簿、單證等有關(guān)資料保管規(guī)定。5.規(guī)范性。應(yīng)根據(jù) 《海關(guān)法》及相關(guān)法律、法規(guī)要求，按照一定格式或規(guī)范遞交報(bào)關(guān)法律文件的要求。強(qiáng)調(diào)申報(bào)制度的范式不足表現(xiàn)在：1.不論申報(bào)項(xiàng)目繁簡(jiǎn)程度如何，申報(bào)對(duì)象千篇一律，無(wú)差別化對(duì)待。集中反映在海關(guān)不夠尊重國(guó)際交易結(jié)算慣例，對(duì)于結(jié)算周期較長(zhǎng)、進(jìn)行逐票分?jǐn)偫щy的 （例如大宗海運(yùn)運(yùn)費(fèi)及相關(guān)費(fèi)用）。2.電子申報(bào)覆蓋率不高，或電子與紙介質(zhì)并重。3.補(bǔ)充申報(bào)目標(biāo)雷同，不夠集中，缺乏有關(guān)征管要素。4.運(yùn)輸工具申報(bào) （艙單）與貨物申報(bào)兩者關(guān)系毫不相干。這是海關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)嚴(yán)格管控進(jìn)口，放任寬松出口和監(jiān)管制度與征管制度難以高度結(jié)合的后果。

更深層次的問(wèn)題在于整個(gè)社會(huì)缺乏誠(chéng)信，企業(yè)如此，政府也是如此。只有形成海關(guān)以守法便利為核心的制度層面與企業(yè)以誠(chéng)信為基礎(chǔ)的行為規(guī)范之間的互動(dòng)，才能達(dá)到兩者的良性循環(huán)。否則，皆是奢談。

（二）建立我國(guó)海關(guān) “兩次申報(bào)”制度的政策目標(biāo)和法律路徑

1.改革目標(biāo)?，F(xiàn)代海關(guān)管理面臨的主要矛盾是簡(jiǎn)化手續(xù)、加速通關(guān)與嚴(yán)密監(jiān)管、防范風(fēng)險(xiǎn)之間的矛盾。雖然社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日趨成熟，配套法律逐步完善，海關(guān)科技投入足以保障相應(yīng)的技術(shù)支持，后續(xù)管理布局日益規(guī)范，但打造誠(chéng)信社會(huì)依舊步履艱難，守法并沒(méi)有成為社會(huì)普遍接受的共同價(jià)值觀，再加上保險(xiǎn)市場(chǎng)和報(bào)關(guān)市場(chǎng)等需要進(jìn)一步完善等因素，特定的國(guó)情決定了海關(guān) “兩次申報(bào)”不能脫離實(shí)際、全線(xiàn)放開(kāi)，海關(guān)應(yīng)拓展時(shí)空，著力克服傳統(tǒng)作業(yè)流程的弊端，化解通關(guān)效能與征管質(zhì)量的矛盾。建立起以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心、以企業(yè)為單元的多元申報(bào)制度，以便實(shí)現(xiàn)以專(zhuān)家制度為支撐、技術(shù)支持為保障的審單、征管操作新模式，使其成為實(shí)實(shí)在在體現(xiàn)和支持國(guó)家擴(kuò)大進(jìn)口戰(zhàn)略之具體舉措。

具體到申報(bào)制度改進(jìn)方面，要減少行政與程序成本，處理好減負(fù)與增效的對(duì)應(yīng)關(guān)系，建立多位一體、互為補(bǔ)充的申報(bào)體系，即要分階段、有步驟地對(duì)高資信納稅大戶(hù)企業(yè)實(shí)行在艙單法定提前傳輸、在簡(jiǎn)易申報(bào)后，海關(guān)先辦理查驗(yàn)放行手續(xù)，企業(yè)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)再向海關(guān)詳細(xì)申報(bào)報(bào)關(guān)單數(shù)據(jù)，借以完成審單、征稅和統(tǒng)計(jì)手續(xù)。同時(shí)將預(yù)申報(bào)、集中申報(bào)和納稅，簡(jiǎn)化申報(bào)以及其他申報(bào)一并考慮。試點(diǎn)階段可收窄到年度納稅上億的進(jìn)口生產(chǎn)原材料大戶(hù)。首先囊括進(jìn)口原油大型國(guó)企 （其單一進(jìn)口產(chǎn)品納稅常年占到全年稅收大盤(pán)的10%）。重點(diǎn)解決當(dāng)前海關(guān)稅收的兩大難題：一是針對(duì)在通關(guān)環(huán)節(jié)有關(guān)征管要素不齊、不準(zhǔn)的后續(xù)管理問(wèn)題，可將大型進(jìn)口企業(yè)公式定價(jià)納入此列；二是配套進(jìn)行集中納稅制度改革，建立 “蓄水池”，合理調(diào)節(jié)稅收進(jìn)度，克服 “年初少稅，年尾藏稅”惡性長(zhǎng)效機(jī)制的效應(yīng)蔓延問(wèn)題。

2.法律路徑。這方面工作至少可以通過(guò)如下幾個(gè)方面來(lái)完成：

一是要提高其法律地位。通過(guò)修改完善 《海關(guān)法》、《關(guān)稅條例》，從法律層面上確定兩次申報(bào)地位，以立法的形式界定海關(guān)與納稅人的責(zé)權(quán)利以及相互關(guān)系，為規(guī)范管理提供法律依據(jù)和執(zhí)法條件，要將其原則、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程納入到海關(guān)的法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章之中。若做到 “于法有據(jù)”、“有法可依”，法律上的定位是關(guān)鍵所在。眾所周知，在目前的海關(guān)法律體系中，“兩次申報(bào)”為法律盲點(diǎn)。因此，當(dāng)務(wù)之急是要盡快在法律層面上予以定位，及時(shí)納入到 《海關(guān)法》等海關(guān)基礎(chǔ)性法律法規(guī)之中。實(shí)行 “兩次申報(bào)”制度，可化解征納雙方矛盾，提高守法遵從度，不僅有利于加快企業(yè)的通關(guān)速度，而且有利于實(shí)現(xiàn)稅收征管 “量、質(zhì)、效”三項(xiàng)并舉目標(biāo)，提高海關(guān)的整體征管水平。它的引入，將進(jìn)一步深化海關(guān)基礎(chǔ)性法律法規(guī)中關(guān)于 “如實(shí)申報(bào)”的要求，對(duì)于海關(guān)各項(xiàng)工作都具有重要而深遠(yuǎn)的意義。因此，建議在修訂 《海關(guān)法》和 《關(guān)稅條例》的時(shí)候，適時(shí)將 “兩次申報(bào)”納入其中，使其上位法律地位堅(jiān)固以此來(lái)提高申報(bào)制度的法律效力，推動(dòng)該項(xiàng)制度在更大范圍內(nèi)和更深層次上實(shí)施。

二是及時(shí)修訂有關(guān)規(guī)章和文件?！吨腥A人民共和國(guó)海關(guān)進(jìn)出口貨物申報(bào)管理規(guī)定》（中華人民共和國(guó)海關(guān)總署令第103號(hào)）第19條規(guī)定，在特殊情況下，經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)，進(jìn)出口貨物的收發(fā)貨人、受委托的報(bào)關(guān)企業(yè)可以自裝載貨物的運(yùn)輸工具申報(bào)進(jìn)境之日起1個(gè)月內(nèi)向指定海關(guān)辦理集中申報(bào)手續(xù)。但是尚未說(shuō)明在何種情形和條件下可以制度性地實(shí)施集中申報(bào)以及要求在每次貨物進(jìn)、出口時(shí)，按照要求向海關(guān)報(bào)告貨物的進(jìn)出口日期、運(yùn)輸工具名稱(chēng)、提 （運(yùn)）單號(hào)、稅號(hào)、品名、規(guī)格型號(hào)、價(jià)格、原產(chǎn)地、數(shù)量、重量、收 （發(fā)）貨單位等海關(guān)監(jiān)管所必需的信息。如此繁瑣的規(guī)定早就失去了集中申報(bào)的一般意義。同時(shí)，還當(dāng)適時(shí)修改海關(guān)總署關(guān)于執(zhí)行 《中華人民共和國(guó)海關(guān)進(jìn)出口貨物申報(bào)管理規(guī)定》有關(guān)問(wèn)題的通知 （署監(jiān)發(fā) 〔2003〕387號(hào)），作出系統(tǒng)性的規(guī)定，特別關(guān)注海關(guān)對(duì)集中申報(bào)方式所涉及的稅率和匯率問(wèn)題的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。在不斷完善實(shí)體性?xún)?nèi)容的同時(shí)，還要盡快完善申報(bào)制度的程序性?xún)?nèi)容。一個(gè)完整的工作制度必然包含實(shí)體與程序兩大部分。對(duì)兩次申報(bào)制度在操作程序、法律責(zé)任等方面要作系統(tǒng)、詳細(xì)的規(guī)定，使得征納主體在執(zhí)行申報(bào)制度時(shí) “有法可依”。

此外，清理發(fā)布的有關(guān)文件，將補(bǔ)充申報(bào)作為重點(diǎn)。價(jià)格方面的予以保留，更名為價(jià)格申報(bào)單，廢除歸類(lèi)和原產(chǎn)地補(bǔ)充申報(bào)單，將其合并到 “兩次申報(bào)”之中。在 《海關(guān)行政處罰法》中特別明確不履行 “兩次申報(bào)”的法律責(zé)任 （處罰或追加附加關(guān)稅）。

三是完善擔(dān)保是推行 “兩次申報(bào)”的基石。為此，應(yīng)盡早修訂 《海關(guān)法》擔(dān)保章節(jié)，以適應(yīng) 《中華人民共和國(guó)海關(guān)事務(wù)擔(dān)保條例》專(zhuān)項(xiàng)法律。在制定實(shí)施辦法時(shí)強(qiáng)調(diào)利用可行的外部資源把海關(guān)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)適度轉(zhuǎn)嫁，最大限度保護(hù)國(guó)家公共利益。首先，改變行政色彩，以債權(quán)債務(wù)關(guān)系來(lái)重構(gòu)海關(guān)和納稅人的關(guān)系，建立海關(guān)與企業(yè)民事關(guān)系的調(diào)整規(guī)范。其次，明確擔(dān)保的方式。將保證金、銀行或其他非銀行金融機(jī)構(gòu)出具的保證 （保函）、票據(jù)、債券、存單以及質(zhì)押視為認(rèn)可的擔(dān)保方式。第三，增加海關(guān)關(guān)于擔(dān)保方式的多樣性的規(guī)定。既可接受數(shù)個(gè)擔(dān)保人的共同保證，也鼓勵(lì)實(shí)施總擔(dān)保、連續(xù)擔(dān)保制度 （擔(dān)保一票貨物或某一財(cái)政年度內(nèi)多次進(jìn)口）替代逐項(xiàng)擔(dān)保，實(shí)現(xiàn)關(guān)稅征管 “由物向人”的戰(zhàn)略思維轉(zhuǎn)移。第四，力推海關(guān)與企業(yè)之間的誠(chéng)信建設(shè)，引導(dǎo)銀行和保險(xiǎn)公司介入到海關(guān)的關(guān)稅擔(dān)保業(yè)務(wù)中來(lái)。推動(dòng)專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司的發(fā)育成長(zhǎng)，更好地服務(wù)于海關(guān)各項(xiàng)管理事務(wù)?，F(xiàn)階段，尤其要明確對(duì)專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司資質(zhì)認(rèn)定的審核管理。

四是引入行政裁定制度。不可否認(rèn)，“兩次申報(bào)”制度在執(zhí)行中會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。因此，作為對(duì)該種制度的補(bǔ)充和補(bǔ)救措施，必須發(fā)揮行政裁定的作用。行政裁定的最大優(yōu)點(diǎn)是提供了一個(gè)對(duì)雙方均有約束力的法律文本，使雙方的法律責(zé)任關(guān)系明確化——對(duì)進(jìn)口人而言，行政裁定可以提高海關(guān)執(zhí)法的透明度，使進(jìn)口人對(duì)進(jìn)口貿(mào)易可以有較為合理的前景預(yù)測(cè)；對(duì)海關(guān)而言，行政裁定能提高海關(guān)執(zhí)法的統(tǒng)一性，對(duì)提高海關(guān)執(zhí)法的質(zhì)量有十分積極的意義。

五是規(guī)定如果不履行 “兩次申報(bào)”應(yīng)予追究的法律責(zé)任。首先，賦予海關(guān)有對(duì)已經(jīng)放行貨物的召回重新置于海關(guān)監(jiān)管之下的權(quán)力；其次，建立特定的違約補(bǔ)償救濟(jì) （Liquidated Damages）概念，對(duì)于因未能及時(shí)提交海關(guān)規(guī)范文件所引發(fā)的違約必須運(yùn)用賠償金的方式給予糾正；第三，應(yīng)分清問(wèn)題的性質(zhì)，予以不同處理。從勒令補(bǔ)齊手續(xù)，追繳稅款直至處以行政罰款和停止享受 “兩次申報(bào)”清關(guān)待遇。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，建立進(jìn)口貨物 “兩次申報(bào)”制度是完善現(xiàn)代海關(guān)制度的必然要求，但不應(yīng)僅僅局限于制度層面，制度先進(jìn)的前提是理念的先進(jìn)。美國(guó)海關(guān)執(zhí)法理念秉承的 “三大原則”實(shí)為在更高的層次上調(diào)整海關(guān)與管理相對(duì)人關(guān)系之必需。推行兩次申報(bào)制度有利于增強(qiáng)企業(yè)守法自律，促進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，可一勞永逸地在制度層面化解長(zhǎng)期以來(lái)纏繞我們心頭的通關(guān)效率低下之糾結(jié)。它將成為一項(xiàng)帶有實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)工程，從而標(biāo)志海關(guān)從更大的范圍來(lái)提升守法遵從度。我們應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)求真務(wù)實(shí)、大膽創(chuàng)新的精神，運(yùn)用它山之石攻琢璞玉，積極探索建立兩次申報(bào)制度，在更高層次上設(shè)計(jì)該制度，在更深層次上推行制度，使其更好地服務(wù)于海關(guān)監(jiān)管和征管工作，并為今后推行企業(yè)自行申報(bào)納稅方式 （self-assessment system）奠定堅(jiān)實(shí)的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。

〔1〕王海峰 .我國(guó)進(jìn)口戰(zhàn)略初探〔J〕，國(guó)際貿(mào)易，2011（10）.

〔2〕張旭宏 .我國(guó)擴(kuò)大進(jìn)口戰(zhàn)略和政策研究 〔J〕，中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2008 （17）.

〔3〕Michael D.Sherman，J.Steven Jarreau，John B.Brew，American Bar Association.Section of International Law U.S.Customs：A Practitioner＇s Guide to Principles，Processes，and Procedures.

〔4〕 What Every Member of the Trade Community Should Know About：Entry an Informed Compliance Publication March 2004.