北京檢察機關(guān)案件管理工作實證研究課題組

(北京市朝陽區(qū)人民檢察院，中國北京 100025)

基層檢察機關(guān)案件管理工作實證研究

北京檢察機關(guān)案件管理工作實證研究課題組

(北京市朝陽區(qū)人民檢察院，中國北京 100025)

實踐中，基層檢察機關(guān)案件管理工作的范圍、內(nèi)容、方式等不盡統(tǒng)一，存在著規(guī)范化、系統(tǒng)化、信息化水平不高，法律監(jiān)督職能弱化，決策參考性作用未充分發(fā)揮等不足。基層檢察院案件管理新模式的構(gòu)建應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，建立健全案件管理平臺的運行機制，加強案件管理平臺的隊伍建設(shè)和管理，注重基層檢察院案件管理與上級檢察院的銜接。

基層檢察機關(guān);案件管理;模式

自2003年最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于加強案件管理的規(guī)定》之后，檢察機關(guān)案件管理工作機制改革被提上日程。時至今日，實踐中各地檢察機關(guān)關(guān)于案件集中統(tǒng)一管理的范圍、內(nèi)容、方式等仍不盡統(tǒng)一。本文嘗試對這一問題進行研究，并力圖構(gòu)建符合實際的案件管理模式，為進一步促進檢察改革服務(wù)，更好地發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能。

一、基層檢察機關(guān)案件管理工作現(xiàn)狀

從內(nèi)容上看，目前，基層檢察院案件管理工作除了收案、分案外，往往還需要定期完成案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計、辦案情況綜合分析以及案件專報等材料。具體而言，一是辦案情況統(tǒng)計，內(nèi)容包括案件的基本情況、案件的主要類型、案件辦理的流向及辦理情況等。二是辦案情況綜合分析，主要是對辦案過程中發(fā)現(xiàn)的某一新型案件的特點、相關(guān)法律及司法解釋的理解、法律法規(guī)適用過程中遇到的困難與障礙等法律適用問題，以及案件所反映出來的社會問題進行分析。三是重大案件督辦及重大典型案件專報，主要是對上級機關(guān)掛牌督辦的重大案件，在受理、批捕以及提起公訴等訴訟環(huán)節(jié)作出決定時都及時上報上級機關(guān);對社會影響大、人民群眾關(guān)注的重點典型案件撰寫案件專報直報上級相關(guān)部門。四是辦案工作考核，對案件辦理質(zhì)量進行考核。

從模式上看，主要有以下幾種:

第一種為處室分別獨立主管模式。此種模式是各自為戰(zhàn)式的傳統(tǒng)案件管理模式，其主要特征是以各執(zhí)法辦案部門為主體，偵監(jiān)、公訴、反貪、反瀆、民行、監(jiān)所等業(yè)務(wù)部門分別采集案件信息，各處室都有專職或兼職內(nèi)勤，統(tǒng)計本部門數(shù)據(jù)后匯總至院辦公室，形成檢察院整體數(shù)據(jù)后上報上級檢察機關(guān)。此種模式是2003年全國檢察機關(guān)開始逐步探索案件集中管理之前普遍采用的案件管理模式，在高檢院至今尚未明確要求對案件實施集中管理的情況下，全國大多基層檢察院仍舊遵循舊歷、維持著這種案件管理模式。其優(yōu)勢在于各部門對本處室情形比較了解，能夠快速、準確地上報案件統(tǒng)計數(shù)據(jù)或相關(guān)材料，其劣勢在于各部門各自為政、各管一段，沒有一個部門全面了解、掌握案件的整體情況，對辦案的全過程缺乏有效監(jiān)督。

第二種為相同業(yè)務(wù)部門大內(nèi)勤統(tǒng)一管理模式。此種模式是為適應(yīng)當前案件數(shù)量增加、執(zhí)法辦案部門分設(shè)處室的現(xiàn)狀而產(chǎn)生的，很多基層檢察院公訴、反貪、偵監(jiān)等業(yè)務(wù)部門均設(shè)置了二個以上的處室，各處室不再保留內(nèi)勤設(shè)置，而是在處室之外統(tǒng)一設(shè)立“大內(nèi)勤”角色，統(tǒng)一負責案件收送、統(tǒng)一案件數(shù)據(jù)信息分析、統(tǒng)一贓證物管理以及其他事務(wù)性工作，此種模式中“大內(nèi)勤”的設(shè)置實際上可視為“小型的案件管理處”，被基層檢察院作為推行案件集中管理前的探索與嘗試之舉，旨在摸索、積累經(jīng)驗。

第三種為專門案件管理機構(gòu)模式。專門案管機構(gòu)在具體設(shè)置上又可分為以下兩種模式:一是建立專門的獨立的案件管理中心，主要履行案件流程管理、案件信息管理、案件質(zhì)量管理，同時在檢察業(yè)務(wù)軟件中增設(shè)案件管理中心模塊，實施信息化管理，以河南省鄭州市人民檢察院、江蘇省人民檢察院和北京市海淀區(qū)人民檢察院為代表。二是案件管理中心與檢委會辦公室等機構(gòu)合署辦公，直接對檢察長和檢委會負責，雙軌并行，既分工負責，又密切配合，最大限度地優(yōu)化案件質(zhì)量監(jiān)督管理資源，以北京市人民檢察院第二分院、廣州市人民檢察院和南京市的部分人民檢察院，以及四川省樂山市人民檢察院為代表。

二、基層檢察機關(guān)案件管理工作中存在的問題

(一)案件管理工作規(guī)范化、系統(tǒng)化和信息化水平不高

一是規(guī)范化程度有待進一步提高。目前的探索地域性較強，缺乏全系統(tǒng)統(tǒng)一的規(guī)范，尤其是專門案件管理工作部門的設(shè)置在法律上還沒有依據(jù)，導(dǎo)致在案件管理的組織建設(shè)方面，其定位、職責、功能都相對混亂。比如有的檢察院把案件告知、律師接待等工作放在了案件管理工作部門，有的檢察院因為人員等問題，僅僅把案件收發(fā)、移送等工作放在案件管理工作部門。

二是系統(tǒng)化程度有待進一步加強。(1)未能正確處理好案件管理工作機制創(chuàng)新與已有案件管理機制的關(guān)系。實踐中有些探索有意無意忽略了對現(xiàn)有機制積極性一面的關(guān)注，陷入全面否定現(xiàn)實和片面求新求奇的誤區(qū)。(2)未處理好案件管理工作模式改革中案件管理工作部門與具體辦案部門的關(guān)系。具體辦案部門以辦案秩序為工作核心，案件管理工作部門以監(jiān)督管理案件質(zhì)量為工作核心。兩者的關(guān)系是相互配合、相互制約。案件管理工作部門不是辦案機構(gòu)，但實踐中有的案件管理部門的職責界定越位到辦案第一線，或多或少地代行了業(yè)務(wù)部門的辦案管理職能［1］。(3)未能處理好案件管理模式改革與隊伍建設(shè)的關(guān)系。實踐中，多數(shù)地方都致力于建立和運行新的辦案管理機制，而忽略了同步適當?shù)剡M行檢察官隊伍管理機制的改革，忽略了通過隊伍建設(shè)來支持和促進對案件管理新模式、新機制高效運行的探索。(4)未能處理好案件管理模式改革與其他業(yè)務(wù)改革的關(guān)系。有些地方在案件管理模式的探索上忽略了與內(nèi)設(shè)機構(gòu)和檢察職能的調(diào)整、領(lǐng)導(dǎo)體制和干部管理機制改革、裝備建設(shè)與經(jīng)費保障機制變化改革等措施的協(xié)同推進。

三是信息化程度有待進一步提高。案件管理模式的現(xiàn)代化主要表現(xiàn)為實現(xiàn)網(wǎng)上辦公、辦案，以數(shù)據(jù)化的形式實現(xiàn)案件的流轉(zhuǎn)，并實現(xiàn)加強對案件進行監(jiān)督的目的［2］。但目前在全國尚沒有統(tǒng)一的關(guān)于案件管理的系統(tǒng)軟件。各地檢察院的探索都需自己聘請相關(guān)專業(yè)人員進行相關(guān)系統(tǒng)軟件的開發(fā)。由于各自分別開發(fā)案件管理系統(tǒng)軟件，不僅造成資源浪費，而且缺乏統(tǒng)一性，不利于相互協(xié)調(diào)，甚至與檢察系統(tǒng)現(xiàn)在運行的案件統(tǒng)計軟件出現(xiàn)不兼容的情況。以北京市為例，案件管理沒有真正統(tǒng)一的案件信息管理平臺，最高人民檢察院和北京市人民檢察院兩套辦案系統(tǒng)在案件集中管理中發(fā)揮著不同的作用，最高人民檢察院辦案系統(tǒng)側(cè)重于管理，服務(wù)辦案功能不足;北京市人民檢察院辦案系統(tǒng)二者兼顧，但操作平臺由各部門分別管理，且與高檢辦案系統(tǒng)信息不能完全兼容，不能獨立運用于案件管理工作。因此，當前的案件管理必須同時使用兩套辦案系統(tǒng)。一方面，大量案件信息需要重復(fù)錄入，對工作質(zhì)量和效率產(chǎn)生的影響較大。另一方面，辦案系統(tǒng)統(tǒng)計功能的不足也影響了工作效率。①參見杜琳著《海淀院開展案件集中管理的主要做法》，載北京市人民檢察院法律政策研究室編《調(diào)研與交流》(第13期)(內(nèi)部資料)。

(二)案件管理工作的法律監(jiān)督職能弱化

一是對外部法律監(jiān)督存在空白。實踐中，有關(guān)案件管理模式的探索幾乎全部定位為檢察系統(tǒng)內(nèi)部的工作管理機制，對于訴訟監(jiān)督內(nèi)容幾乎未涉及，目前的訴訟監(jiān)督仍由偵查監(jiān)督、公訴等部門各自負責對公安機關(guān)移送審查逮捕和移送審查起訴的案件進行。由于受不同訴訟階段考核指標的影響等，各自為戰(zhàn)的訴訟監(jiān)督做法常常導(dǎo)致對同一事項重復(fù)監(jiān)督等情況，影響了訴訟監(jiān)督的嚴肅性。相比之下，案件管理貫徹整個訴訟流程。如何讓兩者結(jié)合起來，充分發(fā)揮訴訟監(jiān)督一盤棋的功效值得研究。二是大多數(shù)基層檢察院采用的仍是舉報中心受理線索分流到業(yè)務(wù)部門的流程，線索處理的情況只是反饋給舉報中心，案件管理工作部門僅僅是對舉報線索的流向、處理情況被動了解，不能掌握全面情況，無法開展主動的法律監(jiān)督工作。

(三)案件管理工作的決策參考性作用未充分發(fā)揮

案件管理模式改革的目標之一就是為領(lǐng)導(dǎo)提供有價值的決策參考，通過報表生成、整合統(tǒng)計分析和案件質(zhì)量考核，形成了閉合式信息決策、執(zhí)行、反饋機制，以有效提升整體工作合力［3］。而目前有關(guān)上述三方面工作均存在一定的問題:就報表生成而言，如前所述，由于缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換系統(tǒng)，導(dǎo)致不同數(shù)據(jù)庫之間無法做到無縫鏈接從而無法使檢察辦案輔助系統(tǒng)實現(xiàn)統(tǒng)計和報表功能。就整合統(tǒng)計分析而言，存在辦公室統(tǒng)計工作和案件管理工作部門的協(xié)調(diào)和銜接的問題:(1)數(shù)據(jù)統(tǒng)計的期間問題。按照高檢院關(guān)于統(tǒng)計工作的相關(guān)規(guī)定，目前統(tǒng)計工作的案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計與報送的口徑是每月的26日至次月的25日，而案件管理中心案件數(shù)據(jù)的統(tǒng)計時間口徑目前沒有明確的規(guī)定，需要研究是否以及如何統(tǒng)一。(2)數(shù)據(jù)統(tǒng)計的標準問題，以移送其他檢察院又退回案件性質(zhì)的界定為例，在實際的檢察工作中，會發(fā)生移送其他檢察院的案件被退回的情況。按照高檢院關(guān)于統(tǒng)計工作的相關(guān)規(guī)定，這類案件在統(tǒng)計上必須要作為新的案件的受理，但實踐中卻并非如此，諸如此類的問題有必要進行統(tǒng)一解決。就案件質(zhì)量考核而言，沒有建立全面考評案件質(zhì)量的工作程序并配備人員，實踐中往往存在多頭管理的情況，案件流程管理、質(zhì)量管理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等分屬不同部門，從而導(dǎo)致有關(guān)質(zhì)量管理工作分散、標準不一，案件管理工作異化成依靠現(xiàn)在軟件進行錄入和核查的程序性管理工作。

三、原因分析

(一)管理隊伍綜合素質(zhì)原因

案件管理工作的內(nèi)容包括對案件集中、統(tǒng)一管理，對檢察業(yè)務(wù)工作進行檢查、考評，監(jiān)督、引導(dǎo)檢察人員規(guī)范執(zhí)法辦案等，需要配備充足的、高素質(zhì)的、熟悉計算機操作技能的檢察人員，這些人既要熟知辦公工作流程，還要熟知檢察工作，更要具備全面的數(shù)據(jù)綜合分析能力，如此才能保證案件管理中心的有效運轉(zhuǎn)，保障其應(yīng)有職能得到充分發(fā)揮。但從目前看，案件管理工作部門普遍缺乏具有豐富檢察工作經(jīng)驗的檢察人員，從而制約了改革效果的發(fā)揮。

(二)案件管理工作機制體制原因

一是受傳統(tǒng)線性案件管理工作體制的影響。傳統(tǒng)案件管理模式是從檢察委員會或檢察長到承辦人的線性、垂直管理模式，基本特征是各辦案業(yè)務(wù)部門以自我管理為主，即檢察委員會——檢察長——分管檢察長——部門負責人——承辦人。這種管理模式，一是管理層次多，指揮鏈條長;二是缺乏統(tǒng)一機構(gòu)對案件進行不間斷管理;三是監(jiān)督缺位，辦案主體與監(jiān)督主體相互混淆，業(yè)務(wù)部門對案件自我管理，難以及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。雖然各地有關(guān)案件管理模式改革探索紛紛開展，但是由于其涉及檢察內(nèi)部部門之間權(quán)力的配置，有的還涉及機構(gòu)的整合與撤銷等，所以還需要相關(guān)部門的審批。實踐中，思想認識有待深化，個別部門接受管理的意識不強，仍停留在原來部門自我管理、封閉管理的慣性思維，對案件監(jiān)督管理工作的理解、支持、配合不夠，從而導(dǎo)致工作落實有待強化，推進工作的力度還不夠大，步子還沒有完全邁開，還沒有突破舊的機制束縛，新模式中往往還較大程度地保留原有模式的一些做法，從而使得改革效果受到影響。二是案件管理工作機制缺乏。案件管理工作的主要任務(wù)包括身份認證、實時監(jiān)控、臨界預(yù)警、匯總歸檔、信息整合、跟蹤指導(dǎo)、督導(dǎo)督查、呈報反饋、審查移轉(zhuǎn)及績效考評等等。根據(jù)系統(tǒng)論，需要構(gòu)建包括案件流程監(jiān)控機制、案件質(zhì)量績效考評機制、案件信息整合反饋機制等一系列制度在內(nèi)的管理機制。但從目前看，機制創(chuàng)新尤其是體現(xiàn)地域特色、緊密結(jié)合業(yè)務(wù)的機制創(chuàng)新有待進一步加強。三是技術(shù)固有缺陷的制約。現(xiàn)在案件管理工作雖然借助于網(wǎng)絡(luò)對案件進行同步管理，但也主要是從程序上進行監(jiān)督，對實體部分監(jiān)督則力不從心。具體而言，對于檢察人員超時辦案，線索積壓等程序問題，能夠及時發(fā)現(xiàn)和糾正，而對于事實認定，證據(jù)運用等實體問題從網(wǎng)上很難發(fā)現(xiàn)，實體監(jiān)督缺乏及時高效的實現(xiàn)途徑。

四、基層檢察院案件管理新模式的構(gòu)建

(一)轉(zhuǎn)變觀念，構(gòu)建案件管理新平臺

觀念的更新是制度變革的先導(dǎo)，也是確保新型案件質(zhì)量管理模式得以有效運行的必要前提。要對案件質(zhì)量管理模式進行調(diào)整和完善，就必須與時俱進，不斷轉(zhuǎn)變不適應(yīng)新的形勢要求的觀念，樹立現(xiàn)代案件管理理念。一是轉(zhuǎn)變行政化管理思維為司法化管理思維。我國檢察機關(guān)屬于司法機關(guān)，這是由憲法和法律規(guī)定的檢察機關(guān)的性質(zhì)和職能決定的。這就要求包括案件質(zhì)量管理在內(nèi)的整個檢察管理體制應(yīng)為檢察機關(guān)行使司法權(quán)服務(wù)。只有立足于檢察機關(guān)的司法屬性依循司法理念進行漸進式探尋才能推進改革向前發(fā)展。其中典型的表現(xiàn)就是要從案件自我管理、自我評價向第三方評價的轉(zhuǎn)變以及從封閉型管理向開放型管理轉(zhuǎn)變，即使案件管理從程序運作上走向制度化、透明化。①參見2005年吉林省人民檢察院完成的最高人民檢察院年度課題《案件管理改革問題研究》的成果《構(gòu)建案件質(zhì)量管理新機制研究》(內(nèi)部資料)。二是轉(zhuǎn)變部門利益化思維為系統(tǒng)化利益思維。在以往的案件管理模式中，往往是業(yè)務(wù)部門分散管理，信息渠道不暢，再加上各自注重本部門本位工作考核目標的實現(xiàn)，業(yè)務(wù)部門之間缺乏銜接，時常出現(xiàn)單個部門成績突出，而整體工作效果不理想的情況。這就要求我們運用系統(tǒng)化的管理思維，實現(xiàn)辦案資源的有機整合和優(yōu)化配置，最終實現(xiàn)部門利益與整體利益的最大化。三是轉(zhuǎn)變單純重視實體或程序的管理思維為程序?qū)嶓w并重管理的管理思維，只有這樣，才能真正提高案件質(zhì)量。

在上述觀念下構(gòu)建的案件管理新平臺至少包括兩方面內(nèi)容:一是在程序上、宏觀上對案件辦理信息進行嚴格統(tǒng)一的管理，它的基礎(chǔ)是檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)計工作，對檢察機關(guān)辦理的所有案件(業(yè)務(wù))數(shù)據(jù)進行全面、不間斷的采集匯總，加以綜合分析，從而客觀反映出檢察機關(guān)辦案的狀況。二是在實體上、微觀上對辦案實現(xiàn)全過程的系統(tǒng)考核和跟蹤指導(dǎo)，它的基礎(chǔ)是在檢察機關(guān)內(nèi)部將原有的監(jiān)督檢查權(quán)利進行有效率的配置，統(tǒng)籌案件管理的人財物。

(二)建立健全案件管理平臺的運行機制

建立健全案件管理的規(guī)范化工作機制，針對案件管理工作的綜合性、服務(wù)業(yè)務(wù)建設(shè)、數(shù)據(jù)量大、繁雜、時效性強等特點，通過完善規(guī)章制度、明確崗位職責、細化工作要求，加強規(guī)范化建設(shè)和精細化管理，形成工作程序流程化，辦公管理自動化，制度運作無縫化的管理模式，強化案件管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)機制，推進管理工作的規(guī)范化、系統(tǒng)化、信息化。一是構(gòu)建案件程序管理機制。案件統(tǒng)一歸口管理，包括統(tǒng)一受理、登記、分流案件，統(tǒng)一對外移送案件材料，嚴把案件入口關(guān)、分流關(guān)、程序關(guān)等，改變案件管理一直沿襲的部門分散、條塊管理的粗放式管理模式，建立起執(zhí)法辦案集約式管理模式。二是構(gòu)建辦案流程監(jiān)控機制。案件管理部門負責對每一起案件從立案或受理到結(jié)案直至判決的整個過程中實行跟蹤、預(yù)警、催辦和監(jiān)控，建立預(yù)警機制，對各類辦案數(shù)據(jù)設(shè)定預(yù)警標準，達到預(yù)警標準則及時預(yù)警，啟動調(diào)查研究程序，把執(zhí)法辦案的內(nèi)部監(jiān)督放在事前和事中，并督促辦案部門在法定時限內(nèi)盡快審結(jié)案件。三是構(gòu)建案件質(zhì)量監(jiān)督機制。以案件質(zhì)量和效率為前提對案件承辦人的行為、辦案結(jié)果、辦案效果實施考核和評價，包括考核評估的標準、內(nèi)容和范圍方法及案件質(zhì)量的等級等。其中可將訴訟監(jiān)督等作為考核評估的內(nèi)容之一。四是構(gòu)建信息整合反饋機制。全面掌握進入檢察環(huán)節(jié)案件的各項數(shù)據(jù)及情況，負責每月將全院數(shù)據(jù)進行匯總、分析、整理，及時發(fā)現(xiàn)存在的普遍問題，分析原因，就存在的問題提出整改意見并報領(lǐng)導(dǎo)審閱。

(三)加強案件管理平臺的隊伍建設(shè)和管理

把政治素養(yǎng)高、業(yè)務(wù)素質(zhì)強的檢察人員配備到案件管理工作部門，并不斷加強教育、培訓(xùn)，提高檢察人員整體素質(zhì)。按照案件管理工作的具體內(nèi)容和條塊進一步細化和配備工作人員，根據(jù)管理工作所處的具體層次對案件管理平臺的人員實現(xiàn)分級制度，比如將負責常規(guī)事務(wù)管理、統(tǒng)計調(diào)查研究以及日常事務(wù)性工作的工作人員分開，有效整合人力資源，以保障案管中心各項職能得以充分履行。這不僅是檢察隊伍建設(shè)的基本要求，也是提高案件質(zhì)量，保障檢察職能充分發(fā)揮的根本保證。

(四)注重基層檢察院案件管理與上級檢察院的銜接

為了推動檢察機關(guān)各項業(yè)務(wù)工作科學(xué)發(fā)展，有針對性地強化領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，有必要在檢察機關(guān)上下級之間建立基于案件管理平臺的檢察業(yè)務(wù)運行定期分析匯報機制，內(nèi)容可包括對各級檢察機關(guān)一定時期貫徹落實中央及各級黨委的決策部署、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局的把握情況，對貫徹落實高檢院及上級檢察院的工作安排的執(zhí)行情況，對一定時期辦案情況進行定性定量的分析判斷等。建立統(tǒng)計運行分析，可強化上級檢察機關(guān)對基層檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，更充分地發(fā)揮基層檢察機關(guān)案件管理新模式的作用。

［1］尹吉．檢察機關(guān)案件管理研究［J］．人民檢察，2009，(18)．

［2］勞偉剛，張磊．檢察機關(guān)案件管理機制研究［J］．吉林公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2010，(3)．

［3］單民．檢察機關(guān)案件管理探討［J］．人民檢察，2009，(18)．

Empirical Study on Case Management of Basic Procuratorial Organs

Research Group of Case Management Empirical Study of Beijing Procuratorial Organs
(People’s Procuratorate of Chaoyang District，Beijing China 100025)

In practice，basic procuratorial organs vary in the scope，content and methods of their case management．Problems remain in the aspects such as the low level of standardization，systematization，and informatization，the weak function in legal supervision，the insufficient display of the exemplification role，etc．Hence，the basic procuratorial organs should in their case management constitute new models with new concepts，set up a sound regulating mechanism，enhance troop construction and management，and value the linkage of procuratorial organs at different levels．

Basic procuratorial organ;Case management;Model

D926．3

A

1008－2433(2012)01－0096－04

2011－11－20

北京檢察機關(guān)案件管理工作實證研究課題組。課題組成員有:張朝霞，北京市朝陽區(qū)人民檢察院副檢察長;馬迪，北京市朝陽區(qū)人民檢察院案件管理中心主任;齊跡，北京市朝陽區(qū)人民檢察院辦公室副主任;謝財能，北京市朝陽區(qū)人民檢察院法律政策研究室助理檢察員;康智慧，北京市朝陽區(qū)人民檢察院公訴二處助理檢察員。