龔欣一，李麗純

(1.中共岳麓區(qū)委黨校，湖南 長沙 410006;2.中共長沙市委黨校，湖南 長沙 410004)

農(nóng)村土地制度問題，歷來都是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重大問題。中國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，是改革開放以來形成的以家庭土地承包經(jīng)營為核心的一系列制度安排。盡管2002年修訂的《土地承包法》、2007年通過的《物權(quán)法》和中共十七屆三中全會關(guān)于土地制度的最新表述等都對此項制度進(jìn)行了完善，但始于人民公社時期“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地基本制度特征卻沒有實質(zhì)性的改變。近年來，隨著工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)，要求從根本上變革農(nóng)村土地制度的呼聲日益高漲，一些學(xué)者甚至直接提出農(nóng)地私有化主張。受此影響，相關(guān)政策部門也開始傾向弱化農(nóng)村集體土地權(quán)利，給予單個農(nóng)戶更多更大的土地權(quán)利。但是，賀雪峰教授的新著《地權(quán)的邏輯——中國農(nóng)村土地制度向何處去?》(中國政法大學(xué)出版社2010版)則對這種所謂的“主流觀點”提出了深刻質(zhì)疑。作者在書中對近年來圍繞農(nóng)村土地制度改革激烈交鋒的各種觀點進(jìn)行了解讀和回應(yīng)，系統(tǒng)地提出了農(nóng)村土地制度建設(shè)的主張。

一、土地制度的基本前提

任何有關(guān)中國農(nóng)村土地的制度安排，都必須尊重其實施的基本前提。作者將其概括為兩點：一是農(nóng)戶承包的土地不僅規(guī)模小，而且十分細(xì)碎，交易費用奇高。由生產(chǎn)隊演化而來的村民小組是中國農(nóng)村土地最基本的所有權(quán)單位，分田到戶時，每個生產(chǎn)隊以戶為單位，按人口均分土地，為了做到公平，土地分配一般按遠(yuǎn)近、肥瘦和水源條件好壞來搭配承包，由此形成了中國農(nóng)戶人均一畝三分地，戶均不過十畝，而且還分散為七、八上十塊，這一特有的土地分割格局直接導(dǎo)致了中國農(nóng)地的零星交易費用奇高。二是一般農(nóng)戶家庭仍然依靠務(wù)農(nóng)收入來維持一個超出溫飽、相對體面的生活水準(zhǔn)。中國農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移注定是一個漫長的過程，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民絕大多數(shù)無法在城市安家落戶。目前中國農(nóng)戶普遍通過代際分工同時獲得務(wù)工和務(wù)農(nóng)兩筆收入。一旦缺少了年長農(nóng)民的務(wù)農(nóng)收入，年輕農(nóng)民的務(wù)工收入就只能勉強(qiáng)用于解決一家老小的日常開支，整個家庭生活水準(zhǔn)極有可能跌倒溫飽以下。

二、農(nóng)村土地的權(quán)利悖論

特殊的前提條件，導(dǎo)致了中國農(nóng)村土地制度安排中特有的權(quán)利悖論。作者認(rèn)為至少體現(xiàn)在兩個方面，一是“反公地悲劇”。村民小組是農(nóng)村最基本的土地所有權(quán)單位，也是一個基本的農(nóng)田灌溉單位，是用來解決一家一戶“辦不好和不好辦”事情的最小集體單位。單個農(nóng)戶的土地權(quán)利增加，必然導(dǎo)致村民小組的土地權(quán)利變小，于是少數(shù)農(nóng)戶有更大的對抗多數(shù)農(nóng)戶決定和利益的能力，“反公地悲劇”由此產(chǎn)生。因此，對于真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來講，更大的土地權(quán)利并不意味著更多的收入和利益;相反，更大的土地權(quán)利往往意味著更高的集體行動成本，更少的集體妥協(xié)，更難對付的“釘子戶”和更加防不勝防的搭便車行為，農(nóng)戶更難獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件。實際上，相對于更大的土地權(quán)利，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民最需要的是耕作方便。而在中國如此小而細(xì)碎的土地經(jīng)營規(guī)模下，離開農(nóng)戶協(xié)同一致的行動，單個農(nóng)戶很難獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件。二是地權(quán)流轉(zhuǎn)悖論。一般認(rèn)為，擴(kuò)大農(nóng)戶地權(quán)有助于推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。但實際上，對于一部分進(jìn)入城市并謀得穩(wěn)定就業(yè)與收入的農(nóng)戶，他們并不急于將農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)掉，而是將土地“有”在那里，留作“鄉(xiāng)愁”或等待土地升值;而對于另一部分進(jìn)城后生活困難的農(nóng)戶，即使流轉(zhuǎn)掉鄉(xiāng)下的土地，可能仍然無法在城市體面生活。因為多數(shù)農(nóng)地的價值只能依據(jù)其農(nóng)業(yè)產(chǎn)出來計算，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)出主要是大宗農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出，中國90%的土地只可能種植糧食作物，糧食作物的農(nóng)地價值不可能很高。調(diào)查顯示，目前一畝地永久流轉(zhuǎn)出去的價格也就在數(shù)千元到一萬元之間。當(dāng)農(nóng)戶意識到不太可能依靠土地流轉(zhuǎn)收入在城市過上比農(nóng)村更體面生活時，也會選擇繼續(xù)“有”土地。十七屆三中全會時被寄予厚望的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策在實踐中遇冷，其原因正在于此。因此，即使從資源配置的角度來看，農(nóng)戶更大的土地權(quán)利也并不意味著可以更快地推動土地流轉(zhuǎn)和擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模。

三、農(nóng)村土地的不同性質(zhì)

當(dāng)前圍繞農(nóng)村土地制度的爭論，多數(shù)源自缺少對農(nóng)地性質(zhì)的準(zhǔn)確把握。作者指出，一直以來，中國農(nóng)村實際上存在兩類性質(zhì)完全不同的土地，一是轉(zhuǎn)化為非農(nóng)使用的建設(shè)用地，另一是只能用于農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地。土地用途管制是世界上絕大多數(shù)國家的通則，與土地所有制無關(guān)，這與土地是位置不能移動、且不可再生的特殊資源有關(guān)。土地非農(nóng)使用可能產(chǎn)生遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)用途的級差收益，因此，在實行土地用途管制的國家，建設(shè)用地指標(biāo)就是一個很大的利益源泉。但是，土地非農(nóng)使用并非一定產(chǎn)生級差收益，因為這處決于建設(shè)用地的市場供求關(guān)系。也就是說，正是因為不允許絕大部分土地進(jìn)入建設(shè)用地市場，才使得進(jìn)入建設(shè)用地市場的土地可以高價拍賣;反之，如果允許大量的農(nóng)業(yè)用地入市，土地級差收益也就消失了。因此，用目前建設(shè)用地的市場價格來匡算整個中國的土地價格，甚至中國農(nóng)民的土地財富，顯然是十分荒唐的。正是由于混淆了農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地的性質(zhì)差異，以及不同區(qū)域、不同位置建設(shè)用地的價值差異，使得部分學(xué)者和官員產(chǎn)生了對土地增值收益的許多不切實際的幻想，原本的結(jié)構(gòu)性問題也就被誤解為簡單的制度安排問題，以為只要有了一個“好的”制度安排(比如說土地私有化)，“三農(nóng)”問題便可以迎刃而解，這在相當(dāng)程度上掩蓋了中國農(nóng)村土地問題的實質(zhì)。

四、農(nóng)民群體的高度分化

較之30年前，中國的農(nóng)民群體已經(jīng)高度分化，我們已經(jīng)很難用一個統(tǒng)一的“農(nóng)民”稱謂來談農(nóng)民的土地及其他利益，因為不同地區(qū)、不同處境的農(nóng)民的利益訴求可能是完全不同的。作者從多個角度對當(dāng)前中國農(nóng)民群體進(jìn)行了劃分。從收入來源看，農(nóng)戶大致分為四種：一是純農(nóng)戶，二是以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)戶，三是以農(nóng)業(yè)為次的兼業(yè)戶，四是外出務(wù)工戶。從是否占有土地看，可以分為失地農(nóng)民和非失地農(nóng)民。從農(nóng)民所處經(jīng)濟(jì)區(qū)位看，可以分為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)(或城郊區(qū))農(nóng)民和一般農(nóng)業(yè)區(qū)農(nóng)民。綜合上述幾種分類，我們又可以把以農(nóng)業(yè)為次的兼業(yè)戶、外出務(wù)工戶、失地農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)(或城郊區(qū))農(nóng)民劃分為強(qiáng)勢農(nóng)民，其余則為弱勢農(nóng)民。前者數(shù)量僅占農(nóng)民總數(shù)的5%左右，但恰好是這5%左右的農(nóng)民，卻在近年來成為媒體、學(xué)者和政界關(guān)注的焦點、重點，并且在很大程度上推動了整個涉農(nóng)政策和法規(guī)的出臺或修訂，結(jié)果便是少數(shù)強(qiáng)勢農(nóng)民的問題成功綁架了多數(shù)弱勢農(nóng)民的問題，農(nóng)村政策因此出現(xiàn)錯位。具體到征地補(bǔ)償政策上，則表現(xiàn)為少數(shù)失地農(nóng)民的利益訴求替換了多數(shù)非失地農(nóng)民的利益訴求。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)(或城郊區(qū))失地農(nóng)民的不斷抗?fàn)幮袨?，?dǎo)致中央不得不出臺更加嚴(yán)厲的限制強(qiáng)拆和提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的政策措施，于是農(nóng)地開發(fā)成本不斷提高，這一方面直接推高了城市房價，另一方面也制約了其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)正常的農(nóng)地開發(fā)進(jìn)程。

五、微觀經(jīng)驗的復(fù)制陷阱

人民公社末期小崗村開農(nóng)村土地承包經(jīng)營之先河，并迅速推廣至全國(實際上在個別地區(qū)也是有所保留的)，揭開了農(nóng)村改革、進(jìn)而整個中國改革開放的宏偉篇章。30多年來，這種“先試點、后推廣”的發(fā)展模式已經(jīng)被普遍認(rèn)定為探索中國一切領(lǐng)域改革之路的不二法寶，其演化的結(jié)果便是當(dāng)今中國各級地方政府的主要日常工作便是一個接一個的搞試點，但對于“探索”出來的試點經(jīng)驗究竟在多大程度上具有推廣價值，則少有人提及。作者在書中指出，農(nóng)地制度安排，務(wù)必高度重視微觀經(jīng)驗與整體結(jié)構(gòu)制約的關(guān)系。依據(jù)個別村莊土地非農(nóng)使用搞開發(fā)區(qū)、建小產(chǎn)權(quán)房、辦農(nóng)家樂、搞規(guī)?；?jīng)營取得成功，就此認(rèn)為找到了中國農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民致富的道路，這種推理是注定失敗的驚險一躍。在中國農(nóng)村人口規(guī)模巨大的背景下，通過制度變革來全面復(fù)制個別村莊的微觀成功經(jīng)驗，需要十二分的謹(jǐn)慎。正所謂量變引起質(zhì)變，無論是農(nóng)地的流轉(zhuǎn)經(jīng)營，還是非農(nóng)使用，之所以會有微觀的成功，就是因為它們是微觀的，沒有改變市場的整體環(huán)境，而一旦推廣到全局，市場環(huán)境就會發(fā)生根本性的變化，微觀成功完全可能走向宏觀失敗，此謂復(fù)制的陷阱。如果不能充分認(rèn)識到這一點，中國的土地制度乃至整個農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略都有可能被誤判。

六、如何實現(xiàn)耕者有其田

從中國發(fā)展的全局和長遠(yuǎn)出發(fā)，確保糧食安全至少具有和推進(jìn)城市化同等重要的意義，因此，如何真正實現(xiàn)耕者有其田成為決策部門必須認(rèn)真對待的重大問題。作者在書中闡明了自己的觀點：村莊集體所有可以為耕者有其田提供條件。因為村莊集體掌握一定的土地權(quán)利，包括調(diào)整土地利益的能力，這對于方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是十分重要的。雖然村莊集體有一定的權(quán)力而可能做壞事，但如果村莊集體沒有任何權(quán)力，那么也就沒有可能做好事，其結(jié)果是多數(shù)農(nóng)民的利益、進(jìn)而整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受損(如果僅僅因為某個部門存在權(quán)力集中而有可能做壞事就斷然取消該部門的話，那請問目前中國又還有多少行政部門值得保留呢?筆者注)。因此，問題的解決之道是在保證村莊具有一定權(quán)力的前提下，通過制度設(shè)計來防止其做壞事，讓它做更多好事。發(fā)揚村莊民主、進(jìn)行社區(qū)建設(shè)等都是可行的途徑。當(dāng)我們考慮何種土地制度安排有利于農(nóng)民時，一定要分清到底是作為土地所有者的農(nóng)民，還是土地使用者(耕者)的農(nóng)民，或兩者統(tǒng)一起來的農(nóng)民。從目前及將來相當(dāng)長一個時期來看，中國農(nóng)民的絕大多數(shù)仍然只是作為土地的耕者，而不是土地的所有者來獲取土地收益，他們對土地制度的首要要求是生產(chǎn)方便。如果此時不是強(qiáng)化農(nóng)戶的個體地權(quán)，而是強(qiáng)化村莊的集體地權(quán)，土地農(nóng)作的基礎(chǔ)條件就有可能被改善，從而帶動農(nóng)業(yè)投資的增加和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高?？傊瑢⑼恋馗髋c土地所有相對分開，耕者雖然是(也可以不是)村莊成員，可以承包土地用于農(nóng)作，但耕者僅僅具有土地的使用權(quán)(而不是所有權(quán)或永佃權(quán))，這樣的制度安排顯然更加有利于中國農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。

賀雪峰教授這部著作的最大亮點是將目前中國農(nóng)村土地問題中各種復(fù)雜的辯證關(guān)系條理清晰地呈現(xiàn)出來，將中國農(nóng)村地權(quán)現(xiàn)象全面豐富地揭示出來，淋漓盡致地解析了中國農(nóng)村地權(quán)的特有邏輯。在閱讀全書的過程中，筆者強(qiáng)烈的感覺到，政策部門的同志，尤其是直接進(jìn)行土地問題立法、土地政策制定的同志更應(yīng)該好好閱讀此書。兼聽則明，中國的農(nóng)村土地制度不應(yīng)該也不容許走上歧途，因為其試錯的代價實在是太大了。