王云雷 王文慧 史彥賓

（1.豫西黃河河務(wù)局濟(jì)源黃河河務(wù)局，河南 濟(jì)源 459000；2.黃河水利委員會黃河機(jī)械廠，河南 鄭州 450006；3.豫西黃河河務(wù)局濟(jì)源黃河河務(wù)局，河南 濟(jì)源 459000）

我局針對所轄區(qū)域內(nèi)的沁河砂石資源的現(xiàn)狀和利用情況，將沁河砂石資源分段劃片，由過去的集中管理變?yōu)橛珊觿?wù)部門、沿河村鎮(zhèn)、承包個人共同管理的局面，保障了河道防洪安全，節(jié)省了管理開支，增加了收益。隨著新的管理力量 沿河鄉(xiāng)村、管理個人的加入，加快了良性采砂管理秩序的形成。

1 沁河采砂現(xiàn)狀

沁河砂石開采始于1984年。開采河段為五龍口至沙后河段，其中五龍口至大許河段臨近山區(qū)河段，積累了大量的砂石，為沁河砂石的開采、粉碎加工提供了大量的原料。

但現(xiàn)階段，沁河砂石資源利用的總體情況不容樂觀。經(jīng)過近二十年的開采，沁河砂石資源已經(jīng)逐步趨于枯竭。以前由于河道內(nèi)采砂活動尚無章法可依，個別砂廠船只開始在沁河禁采區(qū)以外開采，形成濫采濫挖的混亂局面，致使河勢改變。兩岸塌灘嚴(yán)重，給兩岸群眾造成一定的經(jīng)濟(jì)損失，也給濟(jì)源沁河河勢、堤防工程安全造成了一定的負(fù)面影響。近年來，沁河來水普遍減少，五龍口以下河段多年出現(xiàn)斷流，來水量的減少，必然引起來砂量的減少，出現(xiàn)了砂石料開采靠吃沁河老灘的趨勢，老灘消失必然危及沁河堤防安全，河道采砂對防洪安全的影響不容忽視。

2 沁河砂石資源管理工作中存在的問題

在近年來的砂石資源管理中，我們發(fā)現(xiàn)目前工作中，也存在一些問題：

（1）《河南省黃河河道采砂收費(fèi)管理規(guī)定》中雖規(guī)定采砂由河道主管機(jī)關(guān)發(fā)放許可證，并按當(dāng)?shù)貎r格的10～20%收取管理費(fèi)，但從未對采砂戶開采量的上報作出規(guī)定。因此，一些采砂戶虛報、瞞報、漏報開采現(xiàn)象嚴(yán)重。

（2）法律法規(guī)并未明確規(guī)定汛期期間河道禁止采砂，單對于禁止采砂而言，行政指令難以奏效，申請法院執(zhí)行時間漫長（上訴期滿3個月后），且程序復(fù)雜，不具備可操作性。

（3）一些采砂戶只顧眼前利益，互相競爭，往往以較低的價格出售砂石，難以產(chǎn)生應(yīng)有的效益，使砂石資源浪費(fèi)嚴(yán)重，對砂石資源利用產(chǎn)生不利影響。

針對上述問題，我們認(rèn)為進(jìn)行采砂管理改革已勢在必行。加大砂石資源管理力度，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，由技術(shù)部門對河道行洪河勢進(jìn)行重新評估，在不影響河道行洪安全的前提下，重新規(guī)劃可采區(qū)域，認(rèn)真細(xì)致完成沁河可利用砂石資源的統(tǒng)計(jì)工作，對可采區(qū)域和當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村情況分段劃片，出讓采砂權(quán)，對沁河砂石資源的開采提出長期計(jì)劃，由沿河鄉(xiāng)村參與，制止濫采濫挖，以強(qiáng)化對砂石資源的管理。

3 管理規(guī)劃

3.1 指導(dǎo)思想

研究河道采砂對減少沁河河道淤積，保證防洪安全的管理工作中在的問題，對沁河采砂權(quán)分段劃片采取租賃、承包的招標(biāo)方式，降低管理成本。本著注重培養(yǎng)良好的開采秩序，合理開采，有計(jì)劃利用，實(shí)現(xiàn)國家、集體、個人三者互相配合，達(dá)到互利目的。既帶動河道管理等一系列工作的開展，又利用了砂石資源,實(shí)現(xiàn)防洪減災(zāi)與經(jīng)濟(jì)效益的“ 雙贏”。

3.2 目的

3.2.1 保障防洪安全,不得對行洪河道產(chǎn)生不良影響

即在開采之時，不得對河道灘地、行洪河道、水勢流向產(chǎn)生不良的影響，達(dá)到減少沁河河道淤積，保證防洪安全的目的。

3.2.2 規(guī)范管理，最大限度的維護(hù)河務(wù)部門的權(quán)益

通過改革實(shí)現(xiàn)河務(wù)局管理中標(biāo)者，中標(biāo)者管理采砂戶（船）的梯級管理模式，提高管理效率，降低管理成本，實(shí)現(xiàn)采砂管理費(fèi)的足額收取，避免因人為的開采規(guī)劃失當(dāng)而造成砂資源浪費(fèi)。

3.2.3 預(yù)防矛盾，化解矛盾沖突

除了解決上述問題之外，還應(yīng)當(dāng)注重培育人們思想觀念，具體包括：提高人們的思想認(rèn)識，變被動接受河務(wù)部門管理為主動接受河務(wù)部門管理，培育人們的法律意識。

4 采取的措施

4.1對采砂河段進(jìn)行觀測和研究

從1996年至今，我們對濟(jì)源沁河河道內(nèi)的砂石料廠和采砂船進(jìn)行了定期調(diào)查，加強(qiáng)了對沁河河勢勘查和洪水水位的勘測，對河勢的變化進(jìn)行了持續(xù)觀測，濟(jì)源沁河灘區(qū)的人為采砂活動確實(shí)起到了疏浚河道的作用，而且效果明顯，平均達(dá)到0.5～3 米。而加強(qiáng)對人為采砂行為的控制和引導(dǎo)，河槽的變化必然會向著有利于防洪方向發(fā)展。

4.2 設(shè)立禁采區(qū)，引導(dǎo)采砂

通過近幾年來的觀測研究，我們對沁河濟(jì)源段河槽和灘區(qū)的變化與灘區(qū)采砂活動之間的規(guī)律有了一定的認(rèn)識；河道過流段面增大，洪水水位同比降低0.5～1.5米，兩岸塌灘情況減少。

根據(jù)研究的結(jié)果，對灘區(qū)采取砂石資源進(jìn)行引導(dǎo)控制，將灘區(qū)砂石資源進(jìn)行分劃：可開采區(qū)、限量開采區(qū)、禁止開采區(qū)（即：禁采區(qū)）。根據(jù)裁灣取直，疏通河道的原理，對影響河勢的灘頭設(shè)為可采區(qū)，對一些不利于河勢變化的河灣設(shè)為禁采區(qū)，讓其淤積，重新形成灘區(qū)，對主河槽部分進(jìn)行限量開采。汛后，對河勢進(jìn)行觀測分析及預(yù)測來年洪水后，對三個區(qū)域進(jìn)行調(diào)整。

4.3 加大法律宣傳力度，增強(qiáng)當(dāng)?shù)厝罕姺篮橐庾R

由于沁河“82.8”洪水以來，沒有出現(xiàn)過特大洪水，沿河群眾的防洪意識日漸淡薄，普遍存在“靠水吃水”的思想，所以在河道內(nèi)采砂成為“理所當(dāng)然”的行為。為了使沿河群眾能夠改變這種錯誤的思想，利用“世界水日”、“中國水周”等宣傳機(jī)會，大力開展《防洪法》、《水法》、《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》、《河南省黃河河道采砂管理規(guī)定》等法律法規(guī)的宣傳，培養(yǎng)沿河群眾的防洪意識。

5 效益分析

5.1 防洪效益

近幾年來，濟(jì)源沁河河道及灘區(qū)變化出現(xiàn)了有利于防御洪水的新形勢：

（1）多年來，沒有出現(xiàn)河道淤積的現(xiàn)象。沁河河床淤積與上游來砂量有關(guān)，由于人為的河道采砂（即疏浚）量大于淤積量，既利用了砂石資源，又達(dá)到了減少沁河下游河道淤積的目的，實(shí)現(xiàn)了沁河灘區(qū)采砂與河道管理“雙贏”。（2）來水時，濟(jì)源河道及灘區(qū)的變化更加有利于防洪工作。幾年來的行洪情況，特別是2003年“華西秋汛”期間的行洪情況，由于河槽涮深，行洪平穩(wěn)，濟(jì)源沁河洪水沒有危及堤防安全，甚至連塌灘的險情也大為降低。

5.2 管理效益

實(shí)施分段劃片管理，更加方便有效的實(shí)現(xiàn)砂石資源的有效利用，節(jié)省管理部門的人力與物力，有效的預(yù)防、制止違法開采。

從近年來的執(zhí)法情況來看，由于砂石資源短缺而引發(fā)的水事沖突案件會呈上升趨勢。這是因?yàn)榻ㄖ袠I(yè)的發(fā)展拉動了對砂石資源的需求，而沁河河道內(nèi)可允許開采的砂石資源無法滿足需求，從而導(dǎo)致到處亂挖亂采，在高額利益的驅(qū)動下，甚至在禁采區(qū)開采。而河務(wù)部門由于受資金、人力等方面因素的影響，往往對采砂戶（船）無法形成有效的監(jiān)督。而分段劃片作為河務(wù)部門管理力量的補(bǔ)充，因?yàn)槠淝猩砝娴年P(guān)系而主動及時發(fā)現(xiàn)并阻止這種情況的發(fā)生。在這其中通過制定一些可行的獎罰措施，來提高他們的查處非法采砂的積極性，對非法采砂活動起到了更好的制止作用。

通過實(shí)行規(guī)范管理辦法避免（減輕）砂石資源需求量的加大而引起的“爭奪”性的開采。應(yīng)該說，沁河砂資源可供開采的時間是由當(dāng)?shù)亟ㄖ袌銮闆r來決定的，建筑市場由于處于平穩(wěn)的增長時期，對建筑用的石子、沙需求量穩(wěn)中有升，按目前開采能力及沁河目前開采區(qū)內(nèi)的砂石資源現(xiàn)狀，估計(jì)可供開采約四年左右。

但作為河道管理部門，長期以來便一直無法完全堵死“爭奪”性開采這個漏洞。從以往處理的幾起案件比如沙后村的采砂糾紛來看，均是當(dāng)?shù)卮迕駸o法理清砂石資源的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，即是認(rèn)為砂石資源屬集體所有，只要當(dāng)?shù)卮箨?duì)同意，便開始開采，而河務(wù)部門往往在此后要做大量工作。這樣不僅增加了管理上的負(fù)擔(dān)，而且要做到對這類事件及時發(fā)現(xiàn)與制止，往往會投入更大的人力與物力。而實(shí)行分段劃片的管理方法之后，則可依靠分段劃片管理者來及時發(fā)現(xiàn)并阻止，有更高的效率與可靠性，河務(wù)局部門也因此減少了管理上的負(fù)擔(dān)。

5.3 經(jīng)濟(jì)效益

采砂管理費(fèi)的收取，是按當(dāng)?shù)厥袌鲣N售價的 10%來收取，也就是說這是和采砂戶的采砂總量相掛鉤的，由于采砂戶往往地處僻遠(yuǎn)的道路難行的灘區(qū)且較為分散，河務(wù)部門無法負(fù)擔(dān)沉重的管理成本，難以把握住其采砂總量而不能足額收取采砂管理費(fèi)。

而實(shí)行分段劃片之后，則可有效的避免這種情況。首先便是嚴(yán)格了管理措施與方法。由河務(wù)部門向分段劃片管理者收取費(fèi)用，而由他們再向采砂戶收取費(fèi)用，這樣可以保證采砂量的如實(shí)上報，更好的維護(hù)河務(wù)部門的權(quán)益。由于受以往體制的影響，村民往往對審批手續(xù)等問題很淡漠，施行分段劃片管理之后，河務(wù)部門便可以借助他們實(shí)現(xiàn)實(shí)時監(jiān)督，經(jīng)濟(jì)效益顯著。由過去每年不足三萬元增長到去年的十萬余元，增幅達(dá)到了三倍，經(jīng)濟(jì)效益顯著。

濟(jì)源沁河已經(jīng)成為沿河百姓衣食之源，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)騰飛做出了巨大貢獻(xiàn)。通過合理的控制和引導(dǎo)，灘區(qū)采砂沒有給我們的防洪工作帶來太大的不便，而且給沿河群眾帶來財(cái)富，使他們真正能夠“靠水吃水”，同時也為濟(jì)源經(jīng)濟(jì)的快速持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的資源基礎(chǔ)。

6 總體評價

對沁河砂石資源規(guī)范管理，達(dá)到了減少沁河河道淤積，保證防洪安全的目的，促進(jìn)砂石資源開采的規(guī)范化建設(shè)進(jìn)程，同時造就一支“不拿工資的管理隊(duì)伍”，既帶動河道管理等一系列工作的開展，又利用了砂石資源，實(shí)現(xiàn)防洪減災(zāi)與經(jīng)濟(jì)效益的“雙贏”。