何 強，向 洪，陳剛才

（1．重慶大學城市建設與環(huán)境工程學院，重慶400045；2．重慶市環(huán)境監(jiān)測中心，重慶401147；3．重慶市環(huán)境保護局，重慶401147）

我國排污權交易試點情況及主要問題和對策探討

何 強1，向 洪2，陳剛才3

（1．重慶大學城市建設與環(huán)境工程學院，重慶400045；2．重慶市環(huán)境監(jiān)測中心，重慶401147；3．重慶市環(huán)境保護局，重慶401147）

從排污權交易對象、范圍、主體、初始排污權配置方式、二級交易市場等5個方面總結了江蘇、浙江、湖南、重慶等10個試點省市的排污權交易實踐情況，探討了試點中仍存在的重排污權交易，輕整體性制度設計，缺乏有法律約束力的總量控制目標等主要問題，從國家層面建立排污權交易的初始分配的法規(guī)體系，建立與經(jīng)濟發(fā)展相適應的總量控制目標，注重交易中的公平性制度設計等3個方面提出了對策建議。

排污權交易；試點；主要問題 ；對策

Abstract：The paper investigated the emission trading experiences from nearly 10provinces／municipalities such as Jiangsu，Zhejiang，Hunan，Chongqing and other areas，which involved in the local testing of China's major pollutant emission trading program．Emission traders，scope，subject，initial emission right allocation were carefully examined．Furthermore，major challenges were identified and assessed，such as inappropriate emphasis placed on trading，less effective and incomprehensive emission trading institute，lack of legally biding emission ceiling for specific areas and so forth．Finally，the paper concluded with possible solutions comprising national legal system establishment for initial emission right allocation，appropriate total emission target setting in consistent with economic development，fair trading emission system design and implementation．

Key words：pollutants emission trading；local testing；problems；solutions

關于排污權交易，國內外學術界有很多提法，一般認為，排污權交易是指在滿足環(huán)境要求的條件下，通過建立合法的污染物排放權利，并允許這種權利像商品一樣進行買入和賣出，以此控制污染物排放總量，實現(xiàn)環(huán)境容量的優(yōu)化配置［1］。排污權交易最早由美國環(huán)保局采用，將其用于大氣污染和河流污染的控制與管理，并逐步建立起以氣泡、抵消、銀行和排放減少信用為核心內容的排污權交易法律和政策體系。我國于20世紀80年代引入，經(jīng)過近30年的探索，全國已有超過半數(shù)省市開展了試點工作。筆者總結了江蘇、浙江、湖南、重慶等10個排污權交易試點省市的實踐情況，對試點中仍存在的主要問題作了簡要探討，并提出了對策建議，以為深化排污權交易試點提供經(jīng)驗參考。

1 我國排污權交易的主要發(fā)展歷程

我國排污權交易發(fā)展大致可以分為起步嘗試、試點探索和試點深化三個階段［2］。20世紀80年代到“九五”末期，我國排污權交易試點工作開始起步，最早在上海市閔行區(qū)開展水污染物排放指標有償轉讓試點。隨后，包頭、開遠、柳州等6個城市相繼開展大氣排污權交易試點?！笆濉逼陂g，在與美國環(huán)保局合作下，在國家環(huán)保部門的推動下，初步建立了與我國國情和環(huán)境管理體制相適應的排污權交易理論體系，江蘇、浙江等省市的試點工作取得較大發(fā)展?！笆晃濉币詠?，環(huán)境經(jīng)濟手段應用日益廣泛，財政部、環(huán)保部先后批準江蘇、浙江、天津、湖北等10省市為排污權交易試點城市［3］，試點省市開展了大量工作，出臺了一系列排污權有償使用與交易管理辦法及實施細則，有效地深化了排污權交易試點，為建立全國排污權交易政策作出了有益探索。

2 試點城市排污權交易的主要實踐情況

2．1 排污權交易對象

試點地區(qū)選擇的交易對象基本與總量控制指標相同。浙江紹興、湖北、湖南、內蒙古、陜西、河北選擇的交易對象為SO2、COD、NH3－N和 NOx 4項，山西為SO2、COD、NH3－N、NOx、煙塵和工業(yè)粉塵6項。江蘇省環(huán)保工作的重點難點是太湖流域水污染防治，其主要交易對象為COD。浙江嘉興和重慶仍為SO2、COD2項，重慶規(guī)定：可以根據(jù)區(qū)域、流域環(huán)境質量狀況，將達不到環(huán)境質量標準的污染物確定為該區(qū)域、該流域的交易對象。

2．2 排污權交易范圍

試點地區(qū)劃定交易范圍一般有三種方式，一是以行政區(qū)域為交易范圍，是主要方式。浙江嘉興、浙江紹興、湖北、山西、內蒙古、重慶、陜西、河北均以行政區(qū)域為交易范圍，對跨行政區(qū)域交易有明確的限制。如：山西省規(guī)定火電等采用高架源排放方式的排污單位可進行跨區(qū)域交易。二是以流域為交易范圍。如：江蘇省COD交易以太湖流域為重點范圍。三是以行業(yè)領域為交易范圍。如：湖南省規(guī)定排污權交易重點在長沙、株洲、湘潭三市的化工、石化、火電、鋼鐵、有色、醫(yī)藥、造紙、食品、建材等行業(yè)。

2．3 排污權交易主體

交易主體包括轉讓方和需求方。從試點地區(qū)實踐情況看，轉讓方一般為兩類，即：有富余排放權指標的排污單位和交易儲備管理機構。需求方一般為四類，即：新、改、擴建設項目，需要新增污染物排放量的排污單位，不能滿足總量控制要求的排污單位，排污權交易儲備管理機構。試點地區(qū)的交易主體均沒有包括小規(guī)模排污單位、社會組織和個人，其主要原因是受經(jīng)濟水平及環(huán)境監(jiān)管水平的限制，小規(guī)模排污單位管理成本大于交易成本，監(jiān)管成本高，難有效監(jiān)管，社會組織和個人納入交易主體可能導致惡意囤積，影響交易市場的建立和發(fā)展。

2．4 初始排污權的配置方式

試點地區(qū)分配初始排污權主要有3種方式。一是無償分配。湖北、山西、河北的初始排污權配置主要采用這種方式。無償分配的主要優(yōu)點是阻力較小，在實踐中容易推行；主要缺點是不能體現(xiàn)環(huán)境資源的稀缺性，不利于環(huán)境資源優(yōu)化配置［4］，同時對新建企業(yè)不公平，導致新老企業(yè)在市場競爭中不公平［5］。二是有償分配，主要為定價出售。江蘇、浙江紹興、浙江嘉興和內蒙古均采用定價出售的方式分配初始排污權。如：江蘇年排放COD 10t以上的2 250元／t，10t以下且實行集中處理的1 300元／t；浙江紹興為SO21 000元／t·a，COD為5 000元／t·a。有償分配有利于環(huán)境資源的優(yōu)化配置，提高環(huán)境資源利用效率，對新老企業(yè)也相對公平；主要缺點是管理成本較高，阻力較大，實踐中不容易推行。三是回避排污權初始分配，只針對新增排污量，直接進入交易環(huán)節(jié)。重慶、陜西均回避了初始排污權分配?；乇艹跏挤峙浼骖櫫斯脚c效率，主要缺點是導致排污權交易制度的整體性不足，難以實現(xiàn)新老企業(yè)銜接。

2．5 排污權交易二級市場

排污權交易二級市場是指排污單位之間的交易，是實現(xiàn)環(huán)境資源優(yōu)化配置的關鍵環(huán)節(jié)。試點地區(qū)為防止企業(yè)惜售或漫天要價，促進交易市場的健康發(fā)展，均采用政府指導下的交易模式，即采取一定措施鼓勵企業(yè)參與市場交易。如：江蘇和浙江嘉興采取定價出售模式，消除排污權升值預期；內蒙古規(guī)定電子競價無人應價時可下調5%的交易基準價，連續(xù)下調不超過4次，防止出售企業(yè)要價過高；浙江嘉興、山西、內蒙古、重慶、河北等省市規(guī)定了排污權指標的閑置期限，超過閑置期由儲備管理機構無償收回或按基準價收回，促進企業(yè)主動進入排污權交易市場。

3 試點中存在的主要問題

3．1 重排污權交易，輕整體性制度設計

排污權交易制度包括3個主要過程：排放總量確定、排污權初始分配及排污權交易［6］。試點地區(qū)較多關注排污權交易，較少關注總量確定及初始分配，部分試點地區(qū)直接回避了排污權初始分配，導致試點地區(qū)的排污權交易制度設計整體性不足，出現(xiàn)為試點而“交易”的現(xiàn)象，部分地區(qū)異化排污權交易，使之成為地方政府增加財政收入，獲取污染治理資金的手段［7］。

3．2 缺乏有法律約束力的總量控制目標，排污權“稀缺性”不足

總量控制是實施排污權交易的前提，主要任務是創(chuàng)造排污權的稀缺性。一定程度上講，沒有總量控制就沒有排污權交易。試點地區(qū)確定總量控制目標一般以行政手段逐級分配，是一種簡單的分配方式，隨意性比較大，分配結果往往也不具有法律約束力［8］。企業(yè)不能穩(wěn)定預期總量控制目標，不能長遠預測加大污染治理投入的風險，不能肯定持有的排污權是一種形同礦產開采權一樣的權利，形不成權利的認識，因而不愿意加大投入，減少排放，難以改善環(huán)境質量，難以創(chuàng)造“稀缺”的交易環(huán)境，進而影響二級市場的建立和發(fā)展。

3．3 初始排污權分配方法單一，效率與公平兼顧不足

從試點地區(qū)實踐總體情況看，初始排污權分配方式逐步由無償分配過渡有償分配，有償分配逐步占主導地位。但是，試點地區(qū)實踐中，不論是有償還是無償，均是“一刀切”思維，要么無償，要么有償，或偏重公平，或偏重效率，甚至無視排放總量上限進行權利分配。這種單一和非此即彼的分配思路不能有效實現(xiàn)公平、效率和環(huán)境保護價值的有機統(tǒng)一［9］。

3．4 二級交易市場中的公平性制度設計不足

一是大企業(yè)與小企業(yè)之間的公平競爭制度設計不足。試點地區(qū)的二級交易市場主要以電子競價或掛牌出讓為主，小企業(yè)因購買量小，可以抬高價格，而不用承受較大的資金壓力，大企業(yè)因購買量大，高價格的排污權有償使用費用會帶來較大的資金壓力。大企業(yè)與小企業(yè)的競爭中，對大企業(yè)明顯不公平［10］。二是分配方式不統(tǒng)一，導致同行業(yè)不同企業(yè)間的不公平。行業(yè)內的重點企業(yè)一般由省環(huán)保部門直管，按要求新增排污量都必須通過交易獲得。行業(yè)內的一般企業(yè)則可能是由地市級環(huán)保部門直管，其新增排污量可能由地市級環(huán)保部門無償分配。同一行業(yè)不同行政區(qū)域內的企業(yè)，其排污權指標獲取方式也可能不同。分配方式的不統(tǒng)一，導致同一行業(yè)內不同企業(yè)在市場競爭中面臨著不同的成本。三是缺少跨行政區(qū)域的排污權指標轉接制度設計，對因產業(yè)結構調整而搬遷的企業(yè)不公平。以重慶為例，為加快主城區(qū)產業(yè)結構調整，主城區(qū)大力實施“退二進三”產業(yè)結構調整政策。一家主城區(qū)企業(yè)搬遷前由政府無償分配排污權指標，搬遷后，排污權指標由搬遷前所在轄區(qū)政府無償收回。但是，對搬遷入的地區(qū)來說，該企業(yè)屬于新增排污量的排污單位，按規(guī)定需進入市場購買排污權指標。同一家企業(yè)，搬遷前后因行政區(qū)域不同而排污權指標不能銜接，對搬遷企業(yè)無疑是不公平。

4 深化排污權交易試點的對策思考

4．1 從國家層面建立排污權交易的初始分配的法規(guī)體系

美國的排污權交易實踐證明，只有通過立法才能真正建立排污權交易制度，特別排污權初始分配制度，從而建立總量減排工作長效機制。排污權初始分配承擔銜接總量控制與排污權交易的承上啟下的作用，是建立跨行政區(qū)域交易制度、流域排污權交易制度和公平性制度的前提。應通過《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等法律法規(guī)明確排污權的初始分配辦法、分配計劃，將排污權初始分配與總量控制和交易統(tǒng)籌考慮，保證初始分配與總量控制和交易相銜接配套，保證排污權交易制度的完整性。因我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的實際情況，若全國“一刀切”采取有償分配方式，可能面臨較大的阻力，且定價難統(tǒng)一。因此，建議現(xiàn)階段排污權初始分配方式仍以無償分配為主，以有償分配和獎勵為補充，新老項目“一視同仁”全部由省級環(huán)保部門進行初始分配，并建立全省市唯一的交易平臺，設區(qū)的市和縣級環(huán)保部門不具備分配初始排污權的權力，也不宜建立排污權交易平臺。

4．2 建立與經(jīng)濟發(fā)展相適應的總量控制目標，形成相對穩(wěn)定的總量控制目標預期

進行排污權交易，設定總量上限是交易的前提。但是，總量上限的設定與經(jīng)濟發(fā)展存在一定的矛盾，經(jīng)濟發(fā)展必然導致污染物排放總量的增加，而相對穩(wěn)定的總量上限是保持排污權交易市場預期的關鍵，因而總量上限不宜頻繁調整。為保持總量控制目標的相對穩(wěn)定性，建議按2020年全面建設小康社會的總體目標，由國家環(huán)保部門初步確定每個省市到2020年污染物排放總量控制目標，由地方環(huán)保部門與發(fā)展改革、工業(yè)信息等經(jīng)濟發(fā)展部門建立信息共享和溝通協(xié)調機制，保證經(jīng)濟、能源和環(huán)境保護政策的統(tǒng)籌協(xié)調，從而保持總量控制目標的相對穩(wěn)定。

4．3 更加注重交易中的公平性制度設計

大企業(yè)與小企業(yè)的競爭中，充分考慮購買量大小，按購買量和競拍價格綜合確定購買順序。通過省級層面的排污權交易制度總體設計，保證不同行政區(qū)域內排污權分配方式相對統(tǒng)一，保證企業(yè)間的公平競爭，同時考慮排污權指標在不同行政區(qū)域內轉接的制度設計。

總之，排污權交易在我國仍處于探索和試點階段，不同試點地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，環(huán)境保護重點難點不同，試點探索重點領域也不盡相同，也就有不同的制度設計。每一個試點地區(qū)的每一種制度設計都有其優(yōu)點和不足，都是與試點地區(qū)實際情況基本相符的，沒有一種制度在任何情況都會優(yōu)于其他制度。排污權交易試點中可能走過一些“彎路”，遇到一些挫折，也還存在許多的不足。但是，我國排污權交易總體上是不斷前進的，交易制度不斷完善，管理體系不斷健全，試點經(jīng)驗不斷積累，試點成果不斷擴大，相信不久的將來，我國一定能探索出一條具有中國特色的排污權交易之路。

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Investigations into Trading Emission for Major Pollutants in China，Its Problems and Solutions

HE Qiang1，XIANG Hong2，CHEN Gangcai3

（1．City Construction and Environmental Engineering College，Chongqing University，Chongqing 401147，China；2．Environmental Monitoring Center of Chongqing，Chongqing 401147，China；3．Chongqing Environmental Protection Bureau，Chongqing 401147，China）

X3

A

1674－2842（2012）05－0053－04

2012－08－15

何 強（1982－），男，四川內江人，環(huán)境工程專業(yè)在讀碩士研究生，研究方向：環(huán)境工程，E－mail：5933973＠qq．com。