朱德明，范圣楠，張 穎

(1.江蘇省環(huán)境保護廳，江蘇 南京 210036;2.江蘇省環(huán)保宣教中心，江蘇 南京 210036)

·監(jiān)管新論·

公眾參與環(huán)境監(jiān)測管理的難點與對策

朱德明1，范圣楠1，張 穎2

(1.江蘇省環(huán)境保護廳，江蘇 南京 210036;2.江蘇省環(huán)保宣教中心，江蘇 南京 210036)

環(huán)境監(jiān)測固有的技術性、保密性等特征，決定了公眾參與面臨巨大困難，需要采取綜合措施，讓公眾享有參與環(huán)境監(jiān)測的知情權、表達權、議事權、監(jiān)督權和參與權。

環(huán)境監(jiān)測;公眾參與;環(huán)境權益;對策

0 前言

公眾參與環(huán)境監(jiān)測是政府及有關環(huán)境監(jiān)督管理部門依照相關的法規(guī)規(guī)定，引導或依靠公眾的智慧和力量，參與制定環(huán)境監(jiān)測政策、法規(guī)、標準和規(guī)劃，并監(jiān)督有關政策的實施，保護生態(tài)環(huán)境的一項制度。隨著經(jīng)濟的不斷增長和人民生活水平的逐步提高，人們的環(huán)境意識不斷增強，對環(huán)境質量的需求也日益提高，公眾參與環(huán)境管理和環(huán)境決策的愿望愈加迫切。環(huán)境監(jiān)測作為環(huán)境監(jiān)督管理的科學手段和重要基石，也需要全社會的廣泛參與，不僅為政府管理、科研教學提供數(shù)據(jù)服務，也為公眾參與提供了解環(huán)境狀況的重要途徑。目前，公眾對環(huán)境監(jiān)測的認知程度低，參與的形式單調、渠道單一，真正了解環(huán)境監(jiān)測的人更是少之又少，因此亟需培育載體，搭建平臺，讓人民群眾切實享有應有的環(huán)境權益［1，2］。

1 公眾參與環(huán)境監(jiān)測的難點

1.1 環(huán)境監(jiān)測的技術性和公眾接受的科普性

環(huán)境監(jiān)測是一項科技含量高的專業(yè)，涉及各種專業(yè)術語和概念，簡稱和縮寫比較多，如 COD、VOC、POPs、CFC等，即使是長期在環(huán)境保護領域的管理人員也不一定都能全面理解，更不用說社會公眾了。而且大部分監(jiān)測工作需要依靠高尖精設備，在實驗室按照操作規(guī)范程序進行。因此特有的專業(yè)性增加了公眾參與的專業(yè)障礙，一定程度上縮小了公眾參與的渠道，拉開了監(jiān)測與公眾的距離。

1.2 監(jiān)測數(shù)據(jù)的保密性和重大政務的公開性

出于對公眾負責和社會維穩(wěn)的客觀需要，有些重大環(huán)境污染事故、行政交界斷面水質、飲用水源地等重大環(huán)境“敏感”數(shù)據(jù)，在尚沒有追根溯源的情況下，難以向社會公開所有的監(jiān)測信息，但按照政務公開的要求，必須向社會公開，讓公眾知道環(huán)境的真實情況，這容易產(chǎn)生環(huán)境信息不對稱，導致群眾不理解，影響監(jiān)測的公信力和社會威信［3］。

1.3 群眾的感知度和數(shù)據(jù)的可信度

按照環(huán)保法的要求，環(huán)保部門通過新聞發(fā)布會、通氣會等形式，在主要媒體公布重大環(huán)境監(jiān)測權威信息，如經(jīng)常發(fā)布的空氣優(yōu)良天數(shù)、斷面水質、企業(yè)排污達標率等。但這些監(jiān)測指標有時會偏離人民群眾的切身感受，群眾甚至是其他部門對這些監(jiān)測數(shù)據(jù)并不認可，影響環(huán)保部門形象。其中主要原因在于評價的對象、指標的數(shù)量、選擇的標準等不一致性。

1.4 區(qū)域流域環(huán)境的監(jiān)測與舒適生活環(huán)境的監(jiān)測

環(huán)保部門的監(jiān)測范圍，主要是大江、大河、大湖以及重點污染源，而社會公眾更多地關注身體健康、生存環(huán)境等和自身利益密切相關的環(huán)境指標，想知道的是惡臭、噪聲和油煙污染程度，想了解的是周邊環(huán)境本底、現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢。因此，監(jiān)測部門提供給公眾的信息可能十分籠統(tǒng)，面對社會公眾真正關心的問題和日益增長的環(huán)境需求，環(huán)境監(jiān)測的觸角難以實現(xiàn)全覆蓋。

1.5 參與的熱情高漲和訴求的渠道單一

目前，公眾對環(huán)保的關注度越來越高漲，環(huán)境保護法也提出，一切單位和個人，都有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。雖然公眾參與環(huán)境監(jiān)督的權利在法律上得到肯定，但在“參與”的具體條件、具體方式、具體程序上還缺少明確細致的法律規(guī)定［4］。公眾一旦遇到具體的環(huán)境問題，不知道如何參與。如最近長三角、珠三角等地都在啟動大氣藍天工程建設，但當前灰霾天氣監(jiān)測的情況到底如何，灰霾來源何在，這些都受到公眾關注，但這種關注溝通渠道還大都停留在媒體定期發(fā)布信息等簡單的層面上，老百姓看到的只是政府出臺了幾個文件，專家們開幾個會進行會診，被動地聆聽有關監(jiān)測信息。熱心的公眾找不到參與決策的渠道，最后只能選擇激烈的訴求方式。

2 對策措施

公眾參與程度，直接反映了一個國家文明發(fā)展的程度。在更多關注民生、民意和民情進程中，公眾參與已成為環(huán)境管理最突出的難題之一，需要提供適當?shù)闹贫劝才?，加緊制定具體、合理的工作規(guī)范，完善公眾參與措施，實現(xiàn)民主和科學決策［5］。

2.1 實行環(huán)境監(jiān)測信息公開，讓公眾享有知情權

公開環(huán)境信息是維護人民群眾知情權、提高公眾環(huán)境意識的重要舉措，使公眾及時掌握環(huán)境保護有關信息，消除對環(huán)保工作的誤解。全面公開環(huán)境質量，要借助自動監(jiān)控系統(tǒng)向全社會公布城市和部分農(nóng)村地區(qū)的大氣質量狀況，發(fā)布主要飲用水源地、重點流域、行政交界斷面和出入湖河流的水質狀況。利用“六五”世界環(huán)境日等重大活動，定期召開新聞通報會，發(fā)布全省環(huán)境質量公報、環(huán)保工作進展及動態(tài)等環(huán)境信息;利用環(huán)保專項行動，公布環(huán)境違法案件、企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核等情況。

2.2 實施環(huán)境監(jiān)測聽證，讓公眾享有議事權

出臺有關環(huán)境監(jiān)測法規(guī)、規(guī)范、政策前，可以召開各類聽證會，給公眾一個質詢、辯論、協(xié)商和評議的機會，有利于找到政府、部門、企業(yè)和公眾都能接受的最佳方案。聽證會完全公開、透明，把環(huán)境監(jiān)測置于群眾和社會的監(jiān)督之下，切實維護各方的合法權益。聽證是一種宣傳環(huán)境監(jiān)測政策法規(guī)的有效渠道，也有利于政策的出臺和今后的順利實施。同時，試行各方對話制度，讓社會各界在環(huán)境監(jiān)測措施還沒有出臺的情況下提前介入，贏得主動，從而拓展公眾參與的渠道、整合社會力量，促進環(huán)境問題的有效解決。通過實施聽證和對話，讓政府、企業(yè)和公眾之間相互溝通及時化解矛盾，找到解決環(huán)境問題的新方法和新途徑。

2.3 發(fā)揮公眾輿論監(jiān)督，讓公眾享有表達權

利用輿論的力量來監(jiān)督環(huán)境監(jiān)測行為和政府的執(zhí)法行為，不僅增強群眾的監(jiān)督力度，最大限度地聽取民意、吸納民智，形成社會對污染的控制力量，而且也促進政府部門依法行政，提高政府的管理能力。在重大監(jiān)測政策制定過程中，可以向公眾發(fā)放意見調查表，特別是涉及企業(yè)、居民收費行為的，應征求社會居民的意見。

2.4 推行政務公開，讓公眾享有監(jiān)督權

各地建立的環(huán)保網(wǎng)站、政務公開大廳和行政審批中心，要實行環(huán)境監(jiān)測管理程序、監(jiān)測收費等公示制和承諾制，做到規(guī)范上墻，主動接受群眾和社會監(jiān)督?！?2369”舉報系統(tǒng)要把環(huán)境應急監(jiān)測等納入其中，自動接受與處理群眾反映的環(huán)境問題，傾聽群眾的意見和呼聲，為群眾解決環(huán)保問題開辟一條快捷的“綠色通道”。同時，環(huán)境監(jiān)測的科學性、客觀性也需要廣大群眾的監(jiān)督，監(jiān)測的結果也應當與公眾的主體感受相趨同［6］。

2.5 建立“公眾參與日”，讓公眾享有參與權

引導公眾關注環(huán)境問題，需要環(huán)境監(jiān)測部門在與公眾的信息溝通上更加人性化和大眾化，開展更為廣泛和更加貼近公眾生活的宣傳教育活動。借鑒信訪領導接待日經(jīng)驗，設立監(jiān)測公眾參與日，每年可以安排2～3天，讓公眾、媒體走進監(jiān)測實驗室，或者跟隨監(jiān)察執(zhí)法人員走進企業(yè)，參與全過程的環(huán)境監(jiān)測。這既可使公眾了解環(huán)境監(jiān)測的基本知識，也可調動了公眾參與環(huán)境監(jiān)督的積極性?？梢哉衅覆糠直O(jiān)測監(jiān)督員，通過培訓傳授環(huán)保法律法規(guī)、排污情況觀測技術等規(guī)范，使其成為環(huán)境監(jiān)測工作的得力“耳目”。

2.6 發(fā)揮監(jiān)測在污染糾紛和信訪處理中的作用，讓公眾享有索賠權

在處理污染糾紛時，要及時趕赴現(xiàn)場，開展環(huán)境應急監(jiān)測，并及時提供監(jiān)測結果，作為污染事故糾紛處理和賠償?shù)闹匾罁?jù)，以便妥善解決環(huán)境糾紛，化解社會矛盾。發(fā)揮技術優(yōu)勢，進一步摸清污染物的遷移、轉化、代謝和富集規(guī)律，為鑒定損害事實、明確危害責任、維持環(huán)境訴訟、有效保護公眾的合法權益提供監(jiān)測數(shù)據(jù)。在解決環(huán)境糾紛過程中，除耐心細致地做好思想工作外，還應當解釋有關的技術規(guī)范和監(jiān)測方法，主動與公眾溝通，取得群眾的理解和支持，防止矛盾激化。同時，對環(huán)境信訪、投訴案件中提出的環(huán)境監(jiān)測要求，要認真處理，認真核實，限期答復，妥善處置，維護公眾的環(huán)境權益和參與環(huán)境監(jiān)測監(jiān)督的積極性［7］。

［1］ 潘岳.環(huán)境保護與公眾參與［J］.理論前沿，2004(13).

［2］ 趙素蘭.NGO:環(huán)境保護運動中一支不可或缺的積極力量［J］.社科縱橫，2007(7).

［3］ 李艷芳，論公眾參與環(huán)境影響評價中的信息公開制度［J］.江海學刊，2004(1).

［4］ 鄧庭輝.論我國環(huán)境保護公眾參與的法律制度［J］.環(huán)境科學動態(tài)，2004(2).

［5］ 姚慧娥，吳瓊.論環(huán)境保護的公眾參與［J］.上海環(huán)境科學，2003，22(4).

［6］ 王春艷.目前我國環(huán)境保護中的公眾參與［J］.黑龍江環(huán)境通報，2004(28).

［7］ 陳葉蘭.論環(huán)境保護的公眾參與［J］.湖南農(nóng)業(yè)大學學報:社會科學版，2006(3).

Difficulties and Countermeasures on Public Participation in Environmental Monitoring and Management

ZHU De-ming1，F(xiàn)AN Sheng-nan1，ZHANG Ying2
(1.Environmental Protection Department of Jiangsu Province，Nanjing，Jiangsu 210036，China;2.Environmental Protection Education Center of Jiangsu Province，Nanjing，Jiangsu 210036，China)

Environmental monitoring is faced with great difficulties，due to its characteristics of technicality and confidentiality.Comprehensive measures should be adopted to make the public have the right to know，to express，to make speech，to supervise and to participate.

environmental monitoring;public participation;environmental rights;countermeasures

X32

C

1674-6732(2012)-01-0050-03

10.3969/j.issn.1674-6732.2012.01.013

2011-01-27

2010年江蘇省環(huán)境監(jiān)測科研基金項目。

朱德明(1964—)，男，博士，從事環(huán)境監(jiān)測與信息管理工作。