□黃喜良（河南省抗旱服務中心）

1.引言

抗旱服務組織是水利部門社會化服務體系的重要組成部分，是推動水利基層服務體系建設的三駕馬車之一。20世紀80年代后期以來，一方面受全球氣候變暖的影響，河南省干旱災害頻繁發(fā)生，嚴重影響了糧食生產安全和農村飲水安全，抗旱奪豐收成為保障糧食穩(wěn)產高產的關鍵環(huán)節(jié)；另一方面農村家庭聯(lián)產承包責任制的深入發(fā)展，農村青壯勞動力大量外出務工，農村雙層經營體制下集體組織抗御干旱災害的動員能力弱化，加上農業(yè)經濟比較值相對較低，農民無力購買大中型抗旱機具設備。因此，急需建立一支由政府主導的抗旱服務骨干隊伍，在大旱時期發(fā)揮抗旱突擊隊作用，為防災減災，保障農業(yè)豐產，農民致富，提供強有力的物質技術支撐。

2.河南抗旱服務組織的發(fā)展歷程

河南省抗旱服務組織建設與發(fā)展大致經歷了3個階段。

第一階段是從20世紀80年代后期至90年代中期，為形成期。1991年10月，國務院《關于加強農業(yè)社會化服務體系建設的通知》中，提出了“加強農業(yè)社會化服務體系建設，是深化農村改革，推動農村有計劃商品經濟發(fā)展的一項偉大事業(yè)，對于穩(wěn)定和完善以家庭聯(lián)產承包為主的責任制，健全雙層經營體制，壯大集體經濟，實現(xiàn)小康目標，促進農業(yè)現(xiàn)代化，具有極其重要而又深遠的意義”。1992年11月，水利部在唐山召開了全國抗旱服務組織建設現(xiàn)場會，聽取河北省及其他省市關于抗旱服務組織發(fā)展和經驗介紹，觀摩了遷西、遵化等4個縣市的抗旱服務站和服務現(xiàn)場，推廣河北的抗旱服務經驗。1995年河南省財政廳、河南省水利廳以豫財農字[1995]92號文“關于印發(fā)《河南省抗旱服務組織建設管理辦法》的通知”，在全國較早出臺了抗旱服務組織建設管理的規(guī)范性文件。這一階段河南省基本完成了縣級抗旱服務組織的組建工作，初步構建了全省抗旱服務組織的總體框架。

第二階段是從1996年至2009年,為發(fā)展壯大期。1996年春，國家財政部、水利部在邯鄲召開了全國抗旱服務組織建設工作會議。邯鄲會議后，財政部、水利部、國家防總頒發(fā)了《抗旱服務組織建設管理暫行辦法》，是在總結我國抗旱服務組織發(fā)展積累經驗的基礎上，出臺的抗旱服務組織規(guī)范性管理文件，為我國抗旱服務組織健康發(fā)展提供了制度保障。同年，國家防辦和財政部農業(yè)司決定在全國開展縣級抗旱服務隊示范縣試點建設，聯(lián)合制定了《抗旱服務隊示范縣建設驗收標準》，通過示范帶動作用，鼓勵和扶持了一大批縣級抗旱服務組織，推動了抗旱服務組織的蓬勃發(fā)展。1998年和2001年的縣鄉(xiāng)機構改革中，鄉(xiāng)級專設的水利站被撤并，農村水利設施的管理、技術推廣、抗旱灌排機具供給等基層服務缺位，對縣級抗旱服務組織服務需求的依賴性日益增強，縣級抗旱服務組織乘勢而上，發(fā)揮設備、技術、物資供應的優(yōu)勢，建立了以縣級抗旱服務組織為依托，以鄉(xiāng)級抗旱服務分支機構為紐帶，輻射村組的抗旱基層服務網絡，深受農民的歡迎，初步形成了物質與技術有機結合新型的抗旱服務體系。這一時期，河南省有19個縣級抗旱服務組織通過創(chuàng)建達到“抗旱服務隊國家級示范縣”和“省級示范縣”驗收標準，得到中央財政扶持。

第三階段是2010年以來，為提高期。2010年12月31日，中共中央國務院《關于加快水利改革發(fā)展的決定》中提出，“建立專業(yè)化與社會化相結合的應急搶險救援隊伍，著力推進縣鄉(xiāng)兩級防汛抗旱服務組織建設……”，為抗旱服務組織的發(fā)展方向提出明確的指導方針。2011年初，國家下達河南省特大抗旱經費25200萬元，用于支持126個縣級抗旱服務隊購置抗旱設備補助，為縣級抗旱服務隊的持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的物資技術基礎。2011年3月7日，國家防汛抗旱總指揮部辦公室國汛[2011]4號“關于印發(fā)縣級抗旱服務組織建設管理辦法的通知”，對縣級抗旱服務組織的建設提出了規(guī)范化要求。2011年11月12日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，討論通過《全國抗旱規(guī)劃》，強調“要以縣鄉(xiāng)兩級抗旱服務組織為重點，加強抗旱服務體系建設，提高機動送水能力和抗旱澆地能力”。2011年12月2日，水利部和財政部召開“加強抗旱服務組織建設管理工作視頻會議”水利部部長陳雷在講話中提出“按照鞏固縣級、發(fā)展鄉(xiāng)級、扶持村級的思路，重點發(fā)展縣級抗旱服務隊，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)級抗旱服務隊，鼓勵發(fā)展村級抗旱協(xié)會和農民抗旱專業(yè)戶，逐步構建完善的社會化抗旱服務網絡體系和良性運行機制。

3.河南抗旱服務組織的建設成效

3.1 自成體系的組織架構。2011年12月統(tǒng)計數據：全省共有鄉(xiāng)級以上抗旱服務組織1182個，其中省轄市級以上4個，縣級抗旱服務組織135個，鄉(xiāng)級抗旱服務組織1043個。縣級以上抗旱服務組織的機構形式大體分為6種類型。獨立存在的抗旱服務隊54家，約占總數的38.8﹪；同打井隊水利工程隊實行一個單位兩塊牌子的28家，約占20.1﹪；同防汛抗旱辦公室實行一個單位兩塊牌子的26家，約占18.7%；同水利物資站實行一個單位兩塊牌子的12家，約占,8.6﹪；同農水技術推廣單位實行一個單位兩塊牌子的9家，約占6.6﹪；同防汛機動搶險隊實行一個單位兩塊牌子的6家，約占4.3﹪。鄉(xiāng)村級的抗旱服務組織1043個，大致有4種形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)抗旱服務分隊掛靠在鄉(xiāng)農業(yè)綜合服務機構，作為縣級抗旱服務組織的分支機構和服務網絡的節(jié)點，發(fā)揮縣鄉(xiāng)抗旱服務組織與農民、農村合作組織之間的紐帶作用。村級抗旱服務組織，主要由農民自發(fā)組成的供水協(xié)會、農機合作社、水利機具專業(yè)戶、種糧大戶組成，作為縣鄉(xiāng)抗旱服務組織的補充，發(fā)揮直接為農民提供抗旱機具和服務的網絡終點作用。

3.2 充滿活力的隊伍建設。截至2011年12月，全省縣級以上抗旱服務組織140家，其中有政府編制部門或同級政府以文件的形式明確機構的88家，占總數的63%。自收自支的事業(yè)單位106家，占總數的76%；差額供給的事業(yè)單位10家，占7%；全額供給的21家，占15%；企業(yè)性質的3家，占2%?？h級以上抗旱服務組織職工總數7070人，其中：縣級以上3105人，鄉(xiāng)級3965人?？h級以上抗旱服務組織中，具有高級技術職稱的205人，中初級技術職稱的745人，持有工人等級證書的1507人，其它648人；

3.3 物質技術裝備。全省縣級以上抗旱服務組織經營場地面積92232m2，其中物資倉庫 50090m2，經營門店 5010m2，辦公場所16146m2，舉辦企業(yè)場地22085m2。主要技術裝備數量29462臺（套），其中灌排設備30014臺套，打井機444臺，拉水車359臺，發(fā)電設備1165臺，其他大型設備216臺。

3.4 經濟狀況。2010年經濟收入總量3410.3萬元，其中財政補助收入846.2萬元，倉儲設備出租等固定資產增值收入520.05萬元，抗旱服務收入449.68萬元，其他經營收入1594.4萬元。社會保障支出693.4萬元，其中養(yǎng)老保險503萬元，醫(yī)療保險110.4萬元，住房公積金65.06萬元，失業(yè)保險14.97萬元；2011年經濟收入總量9895萬元，其中財政補助收入6992.2萬元，倉儲設備出租等固定資產增值收入126.149萬元，抗旱服務收入553.29萬元，其他經營收入2223.77萬元。社會保障支出765.8萬元，其中養(yǎng)老保險550.07萬元，醫(yī)療保險129.42萬元，住房公積金70.861萬元，失業(yè)保險15.448萬元。

3.5 能力建設。抗旱服務組織在歷次的抗旱減災斗爭中，發(fā)揮突擊隊作用，利用大型設備和技術力量的優(yōu)勢，為河南省的糧食穩(wěn)產增產、農民增收做出了積極的貢獻。特別是在2010年和2011年的冬春連旱時期，突出顯現(xiàn)了抗旱服務組織的不可或缺的作用。據統(tǒng)計數據顯示，2010年全省抗旱服務組織抗旱澆地136399hm2，出動人數81505人次，出動主要設備21430臺套，修理機具8655件（臺），深入田間地頭提供技術咨詢服務9068人次。2011年抗旱澆地220119hm2，出動人數88621人次，出動主要設備38163臺套，修理機具9323件（臺），深入田間地頭提供技術咨詢服務10923人次。

4.抗旱服務組織的長效發(fā)展模式探討

4.1 專業(yè)化的抗旱服務組織模式

4.1.1 政府主導模式。一是明確抗旱服務組織的定位與性質?？购捣战M織是我國抗旱減災體系的重要組成部分之一，2011年中央一號文件明確提出，“提高防汛抗旱應急能力。盡快健全防汛抗旱統(tǒng)一指揮、分級負責、部門協(xié)作、反應迅速、協(xié)調有序、運轉高效的應急管理機制，建立專業(yè)化與社會化相結合的應急搶險救援隊伍，著力推進縣鄉(xiāng)兩級防汛抗旱服務組織建設”，為抗旱服務組織建設提供了政策支持。我們要抓住機遇，力促省政府出臺規(guī)范性文件，明確抗旱服務組織的事業(yè)單位性質，確保依法存續(xù)；二是明確抗旱服務組織建設發(fā)展的主要經費來源。根據我國農村社會經濟發(fā)展狀況，完全靠市場規(guī)律運作建設發(fā)展抗旱服務組織的條件還不具備。加大公共財政對抗旱服務組織的經費保障力度。擴大中央及地方財政的抗旱專項資金規(guī)模，建立專項資金。重點解決抗旱服務組織大型設備的購置補貼、社會保障由單位支出的部分、應急搶險救災中無償支出的部分經費等；三是國家給予抗旱服務組織發(fā)展的優(yōu)惠政策?？购禎驳亍⒔鉀Q因旱臨時飲水困難、打井修建臨時中小型水利工程等是抗旱服務組織的主要業(yè)務，這些工作大都是臨時性的，且是緊迫的有時是無償的。因此國家應給予抗旱服務組織開展非主營業(yè)務的優(yōu)惠政策，提高抗旱服務組織在市場中的競爭力，不斷自我發(fā)展壯大。在收費許可、資質準入、稅負減免等方面給予政策支持。為防汛抗旱服務組織的長效發(fā)展創(chuàng)造外部條件。

4.1.2 示范帶動模式。要因地制宜地建設一批具有示范作用的防汛抗旱專業(yè)隊伍。通過創(chuàng)先爭優(yōu)，培育和扶持一批省級、國際級示范縣防汛抗旱服務隊。通過示范帶動、政策引導、典型啟發(fā)，促進防汛抗旱服務組織的蓬勃有序發(fā)展。重點在產糧大縣、安全飲水任務較重的山區(qū)縣發(fā)展一批縣鄉(xiāng)級骨干隊伍，保障防汛抗旱應急需要。從規(guī)范化建設入手，從機構設置、人員配置、政府財政支持、制度建設、抗旱效能發(fā)揮、多種經營、創(chuàng)先爭優(yōu)等方面進行量化考核，有計劃地創(chuàng)建一批抗旱服務組織示范縣，推動防汛抗旱服務組織的蓬勃發(fā)展。

4.1.3 一專多能模式。充分發(fā)揮防汛抗旱服務組織的物資技術優(yōu)勢，促進技術經濟的有機融合，拓寬服務功能，實現(xiàn)資源共享。一是抗旱服務組織的長效存續(xù)發(fā)展，依靠承擔抗旱救災的單一任務，很難發(fā)展壯大和持久存續(xù)。需要通過擴大服務功能，拓展服務內容，發(fā)揮應有的效能；二是抗旱服務組織具有大型灌排、拉水設備，有骨干技術人員，完全有能力承擔起防汛機動搶險、排澇、農村安全飲水的重任，做到遇險搶險、遇澇排澇、遇旱抗旱，更加高效地發(fā)揮防汛抗旱專業(yè)技術人員和設備的作用?？购捣战M織實現(xiàn)一專多能的基本模式，是建立起以抗旱、防汛和排澇機動搶險、農村安全飲水為核心的“三位一體”的服務功能。

4.1.4 綜合經營模式。抗旱服務組織的準公益性，決定了防汛抗旱服務組織必需通過提供優(yōu)質的服務，利用物資技術的優(yōu)勢，立足防汛抗旱，面向社會，在市場競爭中，爭取效益最大化，既實現(xiàn)了物資設備的保值增值，又彌補生產生活的經費不足，積累公共資金，實現(xiàn)滾動發(fā)展，為長期存續(xù)提供物質保障?？赏ㄟ^設立抗旱物資門店，發(fā)揮銷售主渠道的優(yōu)勢，為農民提供物美價廉的抗旱產品，提供便捷的售后服務等實現(xiàn)薄利多銷。在非抗旱搶險期，可利用大型設備的優(yōu)勢，承擔小型水利工程項目創(chuàng)收，辟新的財源。

4.2 社會化的模式。把村級自治組織、農民用水合作社、農機合作社、種糧大戶及其他以抗旱減災為目的設立的經濟組織，作為抗旱服務組織的社會化部分。鼓勵發(fā)展村級抗旱協(xié)會和農民抗旱專業(yè)戶，逐步構建完善的社會化抗旱服務網絡體系和良性運行機制。抓緊出臺扶持政策，鼓勵各地鄉(xiāng)級以下第5個層級的抗旱服務組織，因地制宜地利用自身的物質技術、熟悉農業(yè)耕作特點、網點建立在糧食生產的最前沿的優(yōu)勢，積極開展豐富多彩的抗旱、除澇、防洪搶險、人畜飲水、旱澇保收田等服務活動?？h級抗旱服務組織通過設立在鄉(xiāng)級的分支機構，將中小型抗旱物資設備，以契約的形式，配備給散落在農村抗旱一線的村民自治組織、用水者協(xié)會、農機專業(yè)戶、種糧大戶等構成的抗旱社會化服務組織，通過他們發(fā)揮設備的效益。同時縣級抗旱專業(yè)隊伍，發(fā)揮大型設備和技術優(yōu)勢，集中優(yōu)勢力量，解決基層服務組織難以克服的水源工程建設、除澇排水、工程規(guī)劃、設備維修等。建成以縣級抗旱服務隊為核心，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級抗旱服務分隊為紐帶，以村級自治組織、農民抗旱協(xié)會、農機專業(yè)戶、種糧大戶等為基礎，專專業(yè)化與社會化互為支撐的抗旱社會化服務網絡體系。