宋楊，張濤，張金濤

(河北聯(lián)合大學(xué)，河北唐山063000)

農(nóng)村稅費(fèi)改革之后的財(cái)政壓力全面整合了現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制。結(jié)合近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的理論研究與實(shí)踐進(jìn)程，我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的總體方向進(jìn)行了宏觀的描述和微觀的探討，主要針對現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政制度和運(yùn)行機(jī)制的弊端提出了相應(yīng)的改革方案，進(jìn)而解決我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣之間存在的行政管理問題，實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村的穩(wěn)定和協(xié)調(diào)共存，改進(jìn)黨對農(nóng)村社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)并進(jìn)一步提高政策執(zhí)行力，完善“鄉(xiāng)政村治”的制度機(jī)制，加快建設(shè)適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度和我國國情的法制型、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織，不斷提高農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村的全面發(fā)展。

一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制現(xiàn)狀

按照結(jié)構(gòu)功能主義的理論，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制就要首先搞清鄉(xiāng)鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)形態(tài)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的行政機(jī)構(gòu)主要包括:黨群機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)和下屬企事業(yè)單位等。其中，黨群機(jī)構(gòu)包括黨委辦公部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、政法委、武裝部、團(tuán)委、婦聯(lián);政府機(jī)構(gòu)包括政府行政部門、派出所、國稅征收分局、地稅征收分局、工商局、計(jì)生辦、社會(huì)治安綜合管理機(jī)構(gòu)、計(jì)生服務(wù)站、農(nóng)業(yè)服務(wù)站、國土資源管理所、財(cái)政所、糧管所等;司法機(jī)構(gòu)主要是指司法所;企事業(yè)單位包括煙草公司、衛(wèi)生院、學(xué)校、郵電所等，以上即是所謂的“七站八所”。但是在實(shí)際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置也不盡相同，例如，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有國稅征收分局、地稅征收分局、工商所等機(jī)構(gòu)，這些單位的職能由按片區(qū)設(shè)立的跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門負(fù)責(zé)。對于這些機(jī)構(gòu)，一般實(shí)行雙重管理和垂直管理相結(jié)合的管理模式。雙重管理是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的政府辦、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、計(jì)生辦、計(jì)生服務(wù)站、社會(huì)事務(wù)辦、財(cái)政所等單位，在接受政府管理的同時(shí)接受上級(jí)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo);垂直管理是指政府機(jī)構(gòu)或政府所屬企事業(yè)單位，接受上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)，人事權(quán)和財(cái)權(quán)都由上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門管理，形式上屬于上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的派出機(jī)構(gòu)，比如郵電所、工商所、國土資源管理所、林業(yè)站、派出所、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)行在法理上是源于權(quán)力機(jī)構(gòu)的授權(quán)，在制度層面還設(shè)有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，即黨委、人大、政府三類機(jī)構(gòu)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)還設(shè)有大體相同的黨群部門和政府機(jī)構(gòu)及企事業(yè)單位。作為上連縣、下連村的中間政權(quán)組織，按照《中華人民共和國憲法》第107條的規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”。對下屬的村民委員會(huì)的自治實(shí)施指導(dǎo)的行政運(yùn)行模式，也就是現(xiàn)在一般意義上的“鄉(xiāng)政村治”體制運(yùn)行模式。

二、稅費(fèi)改革后我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制存在的問題

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能沒有完全理順。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作重心和職能方式的慣性作用，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及工作人員的觀念意識(shí)滯后于社會(huì)形勢的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行什么職能，現(xiàn)有條件下如何落實(shí)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民生活水平和質(zhì)量，如何提高公共管理水平等問題都缺乏明確系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，實(shí)踐中習(xí)慣于完成上面的任務(wù)，做好眼前的事情，缺乏長遠(yuǎn)意識(shí)和發(fā)展規(guī)劃。另外，工作人員的發(fā)展機(jī)會(huì)和待遇較低也是制約政府職能實(shí)現(xiàn)的主要原因之一。因此，《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)13項(xiàng)職權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府7項(xiàng)職權(quán)，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委6項(xiàng)職責(zé)任務(wù)，在實(shí)際落實(shí)中效果都不甚理想。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能過于泛化，管的事情越來越多，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)，還有收稅、招商、計(jì)生、治安等，趨向于全能政府，但是管理的效果往往不好。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯(cuò)位、政企不分，既是產(chǎn)權(quán)所有者代表、又是企業(yè)經(jīng)營者代表和社會(huì)管理者，直接參與管理經(jīng)營;有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中職能越位，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行所謂經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整或產(chǎn)業(yè)推廣，定指標(biāo)、搞形象，造成巨大的資源浪費(fèi)和經(jīng)濟(jì)倒退;有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法定職能不能履行，只顧向農(nóng)民收取錢款，不向農(nóng)民提供應(yīng)有的公共服務(wù)。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，雖然領(lǐng)導(dǎo)干部疲憊、相關(guān)工作人員叫苦，但農(nóng)民群眾也不能達(dá)到滿意的效果?？傊?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟要管什么、怎么管?一直沒有解決好。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力與責(zé)任不對等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力越來越小而承擔(dān)的責(zé)任反而越來越大，整體上有責(zé)無權(quán)，管不了的事情越來越多，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了兩難的困境，造成上、下都不滿意的尷尬局面。具體而言，一方面存在權(quán)小責(zé)大的矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有的七項(xiàng)法定職能，其中“辦理上級(jí)人民政府交辦的其它事項(xiàng)”就在很大程度上賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)全方位的行政責(zé)任;另一方面，稅務(wù)、國土等機(jī)構(gòu)的工作地點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而人事、財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)管理權(quán)則屬于上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門，但在實(shí)際工作中，這些部門承擔(dān)的相當(dāng)一部分業(yè)務(wù)工作是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來幫助完成的，一些部門為了自身利益出現(xiàn)了損害農(nóng)民群眾利益的情況，農(nóng)民找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了做點(diǎn)解釋工作外基本無能為力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)之間處于兩難境地，徘徊于執(zhí)行上級(jí)政策和平息農(nóng)民不滿之中。對下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政捉襟見肘，政府該為農(nóng)民辦的事卻無力舉辦，直接影響了群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度;對上，上級(jí)政府每年下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種任務(wù)和指標(biāo)，并且實(shí)行目標(biāo)考核，尤其在維穩(wěn)等工作中實(shí)施“一票否決”，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和工作人員職能處于精神緊張狀態(tài)中疲于應(yīng)對。

復(fù)次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政難堪重負(fù)，體制不完善。原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的70%以上來自于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入大幅度減少，合法的財(cái)源主要來自于上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而職責(zé)不僅沒有減少反而有所增加，公共物品提供、農(nóng)村公共設(shè)施維護(hù)、教育、治安等大都需要財(cái)力支撐公共事務(wù)都要由政府來承擔(dān)，這就給政府造成了巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。另外，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制也存在諸多問題:一方面，財(cái)政供養(yǎng)人員過多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)別缺編單位進(jìn)人時(shí)，一般不是從超編單位選調(diào)，而是從下級(jí)選調(diào)或向社會(huì)招考，造成缺編單位逐步滿編，而超編單位繼續(xù)超編的狀況，總體上財(cái)政供養(yǎng)人員的數(shù)量不斷增加，財(cái)政供養(yǎng)人員與財(cái)力不相一致;另一方面，財(cái)政體制不順，以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于收入，財(cái)政狀況發(fā)展為短缺型財(cái)政，只得靠上級(jí)定額補(bǔ)助解決諸如發(fā)放工資等基本問題，與此同時(shí)，分稅制財(cái)政體制致使上級(jí)政府往往從自身利益出發(fā)，將征稅等自身承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任部分或全部轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而把財(cái)政方面的利益重心放到本級(jí)政府。

最后，縣鄉(xiāng)管理體制不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政不分，政事不分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有一些主要職能站、所原則上是由上級(jí)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同管理，實(shí)施“以塊為主，條塊結(jié)合”的管理原則，但是由于站、所的人、才、物全部收歸縣級(jí)職能部門管理，實(shí)際上歸到了縣級(jí)政府的整體框架之中，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行某些職責(zé)的時(shí)候就受到一定的限制。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也存在黨政關(guān)系、政事關(guān)系不順的問題，一方面，黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制之間的領(lǐng)導(dǎo)和分工關(guān)系處理不夠好，按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作實(shí)行的是行政首長(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長)負(fù)責(zé)制，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是做好思想和組織方面的工作，對政府工作進(jìn)行宏觀和方向上的政治領(lǐng)導(dǎo)，但實(shí)踐當(dāng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的黨委與行政工作基本是交織在一起的，以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象較為普遍，黨委書記在很大程度上成為了實(shí)際上的行政一把手，這種黨政一體化管理運(yùn)作現(xiàn)象與黨政分開的改革目標(biāo)是不相符的。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也普遍存在事業(yè)單位管理體制僵化的問題，由于職能界定不清晰，部分事業(yè)單位完全依賴業(yè)務(wù)主管部門，忽視市場規(guī)律，經(jīng)費(fèi)依賴財(cái)政撥款，管理體制單一不變，實(shí)際上成為了主管部門的附屬物和包袱，在觀念上缺乏競爭意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，社會(huì)責(zé)任意識(shí)十分淡薄。

三、當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革對策

首先，以市場為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變職能，建立服務(wù)型政府。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革過程中，要形成與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的觀念和方向，把行政權(quán)力從競爭性領(lǐng)域解脫出來，把辦企業(yè)、做貿(mào)易的職能交給社會(huì)、市場，充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，以各種措施促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)和均衡發(fā)展，明確行政權(quán)力發(fā)揮作用的邊界和作用方式，切實(shí)控制好政府的“越位”問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)要從過去包攬一切的思維模式中解脫出來，把工作重心轉(zhuǎn)移到對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀引導(dǎo)上來，在本級(jí)職責(zé)范圍內(nèi)切實(shí)解決好政府的“缺位”問題。轉(zhuǎn)變職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的關(guān)鍵所在，通過轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，從理念和程序上推進(jìn)政府現(xiàn)代化建設(shè)，包括現(xiàn)代政府治理理念的引入、政府治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化和政府治理方式的現(xiàn)代化改革。通過轉(zhuǎn)變政府職能，要實(shí)現(xiàn)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造各種有利條件的改革目標(biāo)，同時(shí)通過提供公共性的社會(huì)服務(wù)，為廣大農(nóng)民提供基本的義務(wù)教育、公共醫(yī)療與社會(huì)保障等，進(jìn)而解決最基本的農(nóng)村社區(qū)社會(huì)福利與社會(huì)公平問題，促進(jìn)社會(huì)和諧。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制需要，從行政管理型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，大力培育和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)型服務(wù)組織和中介組織，把不應(yīng)該由政府履行的職能交給社會(huì)組織，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和中介機(jī)構(gòu)的作用。

其次，確定整體方向，結(jié)合各地實(shí)際細(xì)化改革目標(biāo)。就戰(zhàn)略上的長遠(yuǎn)目標(biāo)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)自治、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的地方化;就戰(zhàn)術(shù)上的近期目標(biāo)而言，迫切需要改革解決的問題是如何建立有效的領(lǐng)導(dǎo)和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)有權(quán)威的公共行政組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把工作重心轉(zhuǎn)移到提供公共服務(wù)和發(fā)展社會(huì)性組織上來，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣、村兩級(jí)組織的權(quán)力和職責(zé)范圍，整合新型的適合農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的治理結(jié)構(gòu)。改革方向要結(jié)合地區(qū)的實(shí)際情況，具體來講，要推動(dòng)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理和監(jiān)督體制改革，理順分稅制下的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使財(cái)政權(quán)力、履行責(zé)任提供制度上的保證;按照法律規(guī)定賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的行政管理權(quán)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效履行社會(huì)管理職能提供權(quán)力保證;根據(jù)“權(quán)、責(zé)、利”相統(tǒng)一的原則，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事管理權(quán)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運(yùn)轉(zhuǎn)有效實(shí)施提供人力保障;建立健全縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的績效考核科學(xué)評(píng)價(jià)體系，理清縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)關(guān)系，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沿著長遠(yuǎn)的目標(biāo)發(fā)展。

最后，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力和責(zé)任，進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)設(shè)置。有些學(xué)者提出取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建制，實(shí)施自治或者強(qiáng)縣弱鄉(xiāng)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣市派出機(jī)構(gòu)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革的建議。我們認(rèn)為，就目前中國農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際情況而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非但不能取消，而且應(yīng)該強(qiáng)化其行政職能。在當(dāng)前情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的問題并非源自鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在本身，而是來自于整個(gè)中國政治體制和行政管理運(yùn)行機(jī)制，它只是整個(gè)政治體制中出現(xiàn)問題的一個(gè)環(huán)節(jié)。從這個(gè)意義上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的弱化或取消實(shí)質(zhì)上意味著矛盾向核心地帶的匯聚，更會(huì)造成嚴(yán)重的政治后果。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備都不規(guī)范，需要通過立法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能、人員編制和工作程序，重點(diǎn)是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能界限，精簡機(jī)構(gòu)，減少財(cái)政供養(yǎng)人員，按照提高效率、整合資源的總體要求，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及社會(huì)發(fā)展要求，根據(jù)職能需要從緊控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，杜絕超編現(xiàn)象。農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、獸醫(yī)站、林業(yè)站等服務(wù)性單位，要以市場為導(dǎo)向，按照企業(yè)經(jīng)營的思路來實(shí)現(xiàn)收支平衡;鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行社會(huì)化改革，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān);黨委、人大、政府和武裝部等黨政部門，總?cè)藬?shù)應(yīng)控制在一定范圍之內(nèi)，鼓勵(lì)人員交叉兼職，最大限度地發(fā)揮每個(gè)機(jī)構(gòu)與每位工作人員的作用，減少人員開支。

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