程雨燕

(廣東省委黨校法學部,廣東廣州 510053)

環(huán)境行政拘留的適用要件研究

程雨燕

(廣東省委黨校法學部,廣東廣州 510053)

2010年施行的《環(huán)境行政處罰辦法》第10條“處罰種類”中明文增設了“行政拘留”,然而其適用要件的立法界定與表達尚付闕如。因此,可以嘗試借鑒刑法學犯罪構成理論,從環(huán)境行政違法的主體、客體、主觀方面和客觀方面四項要素對環(huán)境行政拘留適用要件的應然形態(tài)加以構建。

環(huán)境行政拘留;適用要件;立法

一、問題的提出

一直以來,在我國行政處罰的責任體系內,作為關涉公民人身自由這一最高權利位階的處罰罰種,尤其是與罰款、沒收等“熱門”的財產罰相比,行政拘留制度并未得到與其重要地位相匹配的應有關注力度和系統(tǒng)規(guī)范研究。行政法學界對行政拘留制度的過往研究,鮮有從制度價值和實踐需求的根本內因出發(fā),深入探究“為什么對這些而不是其他違法行為應予行政拘留”的正當性基礎。適用于環(huán)境違法領域的環(huán)境行政拘留制度則更是無人問津。尤其是對于“環(huán)境行政拘留的適用要件”這一基礎核心問題尚缺乏科學、系統(tǒng)的解決方案。筆者嘗試借鑒刑法學犯罪構成理論,從環(huán)境行政違法的主體、客體、主觀方面和客觀方面對環(huán)境行政拘留適用要件的應然制度形態(tài)展開規(guī)范分析。

二、適用環(huán)境行政拘留的違法主體

適用環(huán)境行政拘留的違法主體只能是自然人,且應為具備行政處罰責任能力的自然人,具體又可分為“行為人本身”以及“對他人之行為應負責之人”兩類。其中第一類是指主動并直接實施環(huán)境違法行為的人,既可能是單個自然人也可能是共同實施環(huán)境違法的多個自然人,既可能是自然人違法中的直接行為人也可能是單位違法中的直接責任人。第二類是指基于所處地位而產生特別義務的人,如單位違法中直接負責的主管人員。要求單位違法中直接負責的主管人員及直接責任人員基于其實施環(huán)境違法的職務行為而承擔人身自由受限的法律責任,這不僅從根本上體現(xiàn)了對環(huán)境違法名義主體與實際主體的一體化規(guī)制,而且能有效避免財產罰所可能產生的責任主體虛置與轉移。當然,無論上述哪一類自然人,均須具備法定的行政處罰責任能力,始得適用行政拘留。關于責任能力的考察,立法一般從行為人的年齡、精神狀況及生理功能等方面進行規(guī)定,其核心即行為人對所實施行為是否具有辨識能力與控制能力。在我國現(xiàn)行立法的具體規(guī)定上,環(huán)境行政拘留與一般行政拘留并無二致,故無須贅述。

三、適用環(huán)境行政拘留的違法客體

適用環(huán)境行政拘留的違法行為所侵害的客體包括直接客體與間接客體,前者指國家、有關組織或自然人的環(huán)境權益,后者為國家環(huán)境保護與污染防治管理秩序。正確區(qū)分與認定環(huán)境違法行為所侵害的客體,有助于準確把握行為性質,避免在立法或執(zhí)法活動中陷入法律工具主義的泥淖。例如,《廣州市飲用水水源污染防治規(guī)定(草案)》專家征求意見稿第二十四條規(guī)定:“違反本規(guī)定第十二條第二款故意損毀飲用水水源保護區(qū)標志的,由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安管理處罰法》)第四十九條予以處罰?！睂τ诠室鈸p毀飲用水水源保護區(qū)標志的行為,準用《治安管理處罰法》第四十九條關于“故意損毀公私財物”的規(guī)定予以行政拘留,這顯然是將該環(huán)境違法行為所侵害的客體——環(huán)境管理秩序混淆為了公私財產權。然而飲用水源保護標志其財產價值幾何,以至于需對故意損毀者處以行政拘留如此嚴厲之罰種?無疑,立法者對相關環(huán)境行政違法客體的認識錯誤,導致了上述準用性規(guī)范的援引失當。

四、適用環(huán)境行政拘留的違法主觀方面

適用環(huán)境行政拘留的違法行為其主觀方面應為故意。需要指出的是,此種主觀故意系指違法行為人對于其實施行為所具有的心理狀態(tài),即“明知自己的行為屬于違法的、構成要件的事實,而決意并以意志努力支配實施該種行為的心理狀態(tài)?！盵1]至于行為人在明知其行為違法性并決意實施的前提下,對實施該行為所可能導致的特定危害結果是否具有主觀故意——即是否明知以及是否希望或放任該危害結果的發(fā)生,則在所不論。

1.“行為故意”的具體內涵

一是在認識層面,行為故意要求行為人對于違法構成要件中的時間、地點、行為對象、行為客體、行為性質、行為方式等事實要素以及行為的違法性具有清晰、明確的認知,而不存在阻卻違法責任構成的事實認識錯誤或法律認識錯誤。如行為人因管理混亂或工作疏忽,誤將放射性廢物作為一般污染物排入水體嚴重污染環(huán)境的,由于其對自身行為對象及性質存在著明顯的事實認識錯誤,因此不具備實施違法行為的主觀故意,從而也不應追究其“非法排放危險物質嚴重污染環(huán)境”的行政拘留法律責任。又如,行為人世代深居老林,不知老虎為國家重點保護的珍貴野生動物而予捕殺,因其對自身行為是否違法存在法律認識錯誤,同樣不具備主觀故意,不應追究其“非法獵殺珍貴、瀕危野生動物”的行政拘留法律責任[2]。

二是在意志層面,行為故意指行為人決意并以積極的意志努力支配構成要件行為的實施,即行為人在明確認識其行為事實及違法性的前提下,以其自由意志決意實施該行為,并積極支配其主觀意志外化為客觀行為的心理狀態(tài)。一般而言,在認識層面符合行為故意特征的心理狀態(tài),其于實施違法行為的意志層面均應為直接故意。不難理解,當行為人受主觀意志支配而實施其已有明確認知的某一行為時,作為“主觀見之于客觀”的人類生理活動,該行為便將“必然發(fā)生”而非“可能發(fā)生”,因此相應的,行為人對該行為發(fā)生所持的心理態(tài)度也不可能為過于自信的過失或放任的間接故意。

三是行為人對其違法行為所可能導致的特定危害結果是否具有預見性以及是否希望或放任其發(fā)生,并非我們在認定其違法主觀故意時所要考察的因素。如在“非法排放危險物質嚴重污染環(huán)境”的情形下,行為人對于排放危險物質的行為事實及其違法性均有明確認知,并決意實施該行為,但對于違法行為所造成的嚴重污染環(huán)境的特定危害結果,卻往往持過失心態(tài),此時仍應認定行為人具有行政拘留責任要件所要求的違法主觀故意。

2.“行為故意”的法理基礎

強調僅對基于故意而實施環(huán)境違法的行為人科以行政拘留,無論從報應或功利的角度而言,均屬應然的制度安排。

從報應的角度來看,故意環(huán)境違法者系明知其行為事實及違法性而決意實施該違法行為,具有更強的反社會化的主觀惡性,因而在法律評價上也更具有可責難性。從行政處罰“過罰相當”的法定原則出發(fā),鑒于環(huán)境行政拘留的責任屬性,應將其適用對象僅限于故意行為而排除過失行為的適用。學界對此亦不乏相同觀點:“……過失行為之處罰是否應較故意行為為低?基于行為人主觀惡性之差異,本于比例原則,在處罰之額度上,即應有所不同。如‘社會秩序維護法’第七條之規(guī)定:‘違反本法行為,不問出于故意或過失,均應處罰。但出于過失者,不得罰以拘留,并得減輕之?！幢敬酥??！盵3]

從功利的角度來看,對故意環(huán)境違法行為人科以行政拘留,能夠使立法者在行政處罰的經濟性和預防違法的邊際回報之間取得最大限度的合理均衡。一方面,對疏忽大意或過于自信的過失環(huán)境違法者而言,制裁所發(fā)揮的預防功能僅在于督促其適當提高審慎注意程度,如果對其科以行政拘留如此高昂的違法成本,有限的邊際回報遠難彌補激增的行政成本,最終將嚴重損及行政處罰的經濟性。另一方面,僅對故意引起危害結果發(fā)生的環(huán)境違法者科以行政拘留,其預防功用又明顯不足以遏制故意環(huán)境違法的心理誘因。因為在故意實施環(huán)境違法的情況下,即便行為人對環(huán)境污染、資源破壞等危害結果具有希望或放任發(fā)生的主觀故意,上述危害后果也通常并非其違法動機之所在。故此,亟有必要將行政拘留違法預防機制的作用對象由“結果故意”前溯至“行為故意”。由此帶來的預防“理性違法”的邊際回報亦將顯著高于因實施行政拘留而額外支出的行政成本。

3.“行為故意”的表達形式

在將“行為故意”確立為環(huán)境行政拘留主觀要件的基礎上,還需進一步探究該主觀要件于實定法之具體表達形式。在下文所論“應予行政拘留環(huán)境違法行為的客觀方面”中,如拒絕、阻撓現(xiàn)場檢查、私設暗管偷排、稀釋“達標”排污、涂改偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)等環(huán)境違法行為,由于其違法客觀要件中包含了“逃避監(jiān)管”的外在表現(xiàn)形式,因此行為人“明知故犯”的主觀狀態(tài)已然不言自明,無須立法再對違法主觀要件予以特別規(guī)定。而對于非法獵殺珍貴、瀕危野生動物、非法占用農用地、非法排放危險物質嚴重污染環(huán)境等其他應予行政拘留的違法行為,則有必要在相關環(huán)境立法中以適當形式明確規(guī)定其主觀要件。具體而言,可以考慮在相關環(huán)境行政處罰立法的總則部分對適用行政拘留的主觀要件作出原則性規(guī)定,又或是在相應環(huán)境違法行為的具體罰則中增列一款“故意實施前款行為的,由公安機關予以行政拘留”的規(guī)定。同時,鑒于執(zhí)法實踐中上述違法多屬故意為之,為有效節(jié)減行政資源與提高行政效率,在違法主觀要件的符合性判定上可采取“故意推定”的舉證責任倒置原則,即由行為人反證其并非基于違法故意而實施構成要件的行為,始得豁免其行政拘留的法律責任。

五、適用環(huán)境行政拘留的違法客觀方面

適用環(huán)境行政拘留的違法行為客觀方面,即行政拘留應當具體適用于哪些種類的環(huán)境違法行為。筆者認為可以從以下3種研究向度探尋應予行政拘留的環(huán)境違法行為的基本外延。

1.基于維護行政管理秩序的一般需要

基于維護行政管理秩序的一般需要而應予行政拘留的環(huán)境違法行為,一般具有以下三大特點。

其一為共有性,即并非環(huán)境行政領域所獨有,在其他部門行政法領域亦普遍存在,只是由于特定行為所侵害的法益為國家環(huán)境保護與污染防治管理秩序(即《治安管理處罰法》所保護的“社會管理秩序”在環(huán)境領域的具體化),因而才被納入環(huán)境違法行為的范疇。

其二為間接性,即該類違法行為往往并不直接體現(xiàn)為對特定或不特定主體環(huán)境權益的現(xiàn)實的、具體的侵害,也不直接造成污染環(huán)境、破壞資源等客觀危害結果,而是通過破壞國家環(huán)境管理秩序間接危及環(huán)境權益的實現(xiàn)。

其三為嚴重性,即該類違法行為無論從主觀惡性、手段方式、情節(jié)后果等主客觀方面來看,其嚴重程度已明顯超過一般的妨害環(huán)境管理秩序的違法行為。

也正是從上述特點出發(fā),對該類環(huán)境違法行為適用行政拘留亦成為制度選擇的必然。結合我國《治安管理處罰法》關于妨害行政管理秩序的一般規(guī)定以及現(xiàn)行環(huán)境管理制度的具體內容來看,此類應予行政拘留的準環(huán)境違法行為主要有:阻礙環(huán)境執(zhí)法機關工作人員依法執(zhí)行職務(《治安管理處罰法》第50條第1款第2項);擾亂環(huán)境執(zhí)法機關工作秩序(第23條第1款第1項);擾亂礦區(qū)等企業(yè)單位生產秩序(第23條第1款第1項);隱藏、轉移、變賣或者損毀環(huán)境執(zhí)法機關依法扣押、查封的財物(第60條第1項);偽造、隱匿、毀滅證據(jù)或者提供虛假證言、謊報案情,影響環(huán)境執(zhí)法機關依法辦案(第60條第2項);偽造、變造或者買賣環(huán)境監(jiān)管許可證件(第52條第1項);買賣或者使用偽造、變造的環(huán)境監(jiān)管許可證件(第52條第2項);盜竊、損毀環(huán)境公共設施(第33條第1項);非法攜帶槍支、彈藥或者國家規(guī)定的管制器具獵捕野生動物(第32條第1款)等。

2.基于環(huán)境保護與監(jiān)管的特殊需要

基于環(huán)境保護與環(huán)境監(jiān)管的特殊需要而應予行政拘留的環(huán)境違法行為,即各種具有常態(tài)性、惡意逃避環(huán)境監(jiān)管的違法行為。從環(huán)境立法的正面監(jiān)管依據(jù)出發(fā),結合環(huán)境執(zhí)法實踐來看,此類環(huán)境違法行為包括但不限于:連續(xù)或繼續(xù)非法排污、私設暗管偷排、以稀釋手段“達標”排污、涂改或偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)等[3]。對其適用行政拘留的正當性基礎可從以下兩方面得以證成:首先,此類環(huán)境違法行為往往在事實上造成國家環(huán)境保護管理體系的“制度落空”,進而嚴重危及環(huán)境安全。其次,對上述環(huán)境違法行為適用行政拘留一般還須同時具備“情節(jié)惡劣”或“情節(jié)嚴重”等進一步標識其必要行為量度的責任構成客觀要件。有關行為量度通常包括:經糾正后拒不改正、經行政處罰后一定期限內累犯、違法持續(xù)時間較長、非法排污總量或超標比例較大、非法排放國家禁止性的危險物質、在飲用水水源保護區(qū)等環(huán)境敏感特定區(qū)域非法排污等,甚至不妨包括“足以危及環(huán)境安全”的高危情形,但不必包括“嚴重污染環(huán)境”的顯性危害結果,以保持兩類違法行為之間整體的責任均衡,避免出現(xiàn)行政拘留適用條件設定上的畸輕畸重。

3.基于行政處罰與刑罰的協(xié)調需要

基于行政處罰與刑事處罰的協(xié)調適用及有序對接而應予行政拘留的環(huán)境違法行為,即行為方式的外在特征已基本符合環(huán)境犯罪的罪狀描述,只是在違法標的數(shù)額、違法獲利金額、違法情節(jié)、危害結果等行為量度方面尚未達到表征刑事犯罪或追究刑事責任的嚴重程度。對此類環(huán)境違法行為適用行政拘留的可歸責性主要表現(xiàn)在:其一,在刑罰輕緩化的政策語境下,精密構建環(huán)境違法自由罰與環(huán)境犯罪短期自由刑的梯次級差,從而實現(xiàn)兩者之間的無縫對接,以防輕縱尚未構罪的嚴重環(huán)境違法行為;其二,通過環(huán)境違法自由罰的合目的性擴張,在一定程度上彌補環(huán)境刑罰適用疲軟所帶來的消極影響;其三,審慎選擇“情節(jié)嚴重但尚未構罪或無須追究刑事責任”的環(huán)境違法行為作為適用行政拘留的突破口,在客觀危害方面符合“等量報應”的懲罰根據(jù)。

結合《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)關于環(huán)境犯罪的現(xiàn)行規(guī)定,根據(jù)不同個罪的犯罪構成標準,可將應予行政拘留的相應環(huán)境違法行為細分為以下兩類:

(1)與環(huán)境犯罪結果犯相對接的環(huán)境違法行為

由于此類環(huán)境犯罪的客觀構成要件中包含了《刑法》分則所列明的法定的社會危害量度,且多數(shù)均有相關司法解釋進一步規(guī)定了具體的刑事追訴標準,因此,與之行為方式相同但尚未構成犯罪的環(huán)境違法行為,只要在行為量度上達到一定的嚴重程度,即可予適用環(huán)境行政拘留。此類環(huán)境違法行為主要包括與《刑法》第228條“非法轉讓、倒賣土地使用權罪”,第338條“污染環(huán)境罪”,第339條“擅自進口固體廢物罪”,第340條“非法捕撈水產品罪”,第341條“非法狩獵罪”,第342條“非法占用農用地罪”,第343條“非法采礦罪”、“破壞性采礦罪”,第345條“盜伐林木罪”、“濫伐林木罪”、“非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木罪”相對應的行為。

鑒于此類與環(huán)境犯罪結果犯相對接的環(huán)境違法行為,其法律責任以行政處罰為常態(tài)而以刑事處罰為補充,因此,在相關實證立法中其罰則規(guī)范的結構形式一般可表述為:“違反本法規(guī)定……(指違法行為的具體構成),處X元以下罰款;情節(jié)嚴重的,由公安機關處X日以上X日以下拘留,可以并處X元以下罰款;構成犯罪的,依法追究刑事責任?！?/p>

(2)與環(huán)境犯罪行為犯相對接的環(huán)境違法行為

對于環(huán)境犯罪行為犯而言,理論上只要基于主觀故意而實施了構成要件的行為,均應構成相關犯罪并追究其刑事責任,因此根據(jù)“刑事優(yōu)先”的法定原則,客觀上似乎并不存在與環(huán)境犯罪罪狀描述具有相同行為方式的環(huán)境違法尚可適用行政拘留的制度空間。然而,《刑法》總則第13條“情節(jié)顯著輕微危害不大的,不認為是犯罪”的限制性規(guī)定實際上又為此預留了立法缺口;同時,為在法律適用中具體體現(xiàn)《刑法》第13條的出罪精神,通過司法解釋對刑法典中有關行為犯補充規(guī)定其最低構罪標準的情形也并不鮮見。如《最高人民法院關于審理走私刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(法釋[2000]30號)便對走私武器彈藥罪、走私假幣罪、走私淫穢物品罪等多類法定的行為犯規(guī)定了事實上的“起刑點”。此外,《刑法》第37條關于“犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的,可以免予刑事處罰”的規(guī)定,更是為環(huán)境犯罪行為犯所對應的環(huán)境違法行為適用自由罰而非自由刑提供了可能。從而與環(huán)境犯罪行為犯的罪狀描述具有相同行為方式,但不以犯罪論處或免予刑事處罰的環(huán)境違法行為,由于其社會危害量度已達到相當之嚴重程度,一般可由公安機關徑予適用環(huán)境行政拘留。此類環(huán)境違法行為主要包括與《刑法》第339條“非法處置進口的固體廢物罪”,第341條“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪”、“非法收購、運輸、出售珍貴瀕危野生動物及其制品罪”,第344條“非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪”、“非法收購、運輸、加工、出售國家重點保護植物及其制品罪”相對應的行為。

不同于前述環(huán)境犯罪結果犯的是,此類與環(huán)境犯罪行為犯相對接的環(huán)境違法行為,其法律責任應以刑事處罰為常態(tài)而以行政處罰為補充,因此在相關實證立法中其罰則規(guī)范的結構形式一般可表述為:“違反本法規(guī)定……(指違法行為的具體構成),依法追究刑事責任。尚不構成犯罪的,或者犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的,由公安機關處X日以上X日以下拘留,可以并處X元以下罰款;情節(jié)較輕的,處X元以下罰款?！?/p>

六、結 語

筆者本著“主客觀相一致”的原則,分別從主觀惡性與客觀危害性的角度全面論證了對相應環(huán)境違法行為給予行政拘留的正當性基礎。其實,上述關于環(huán)境行政拘留應然適用要件的法理邏輯和推演結論亦可被充分借鑒于對行政拘留一般適用要件的規(guī)范研究。本文主旨并不在于說明或強調環(huán)境行政拘留相對于一般行政拘留的特殊適用要件,而旨在研究解決環(huán)境行政違法這一特定領域內“應當對哪些環(huán)境違法行為適用行政拘留”的立法論問題。同樣,我們也可以循著“主客觀相一致”的論證思路,以其他行政違法類別為對象藍本,探究經濟、社會、文化管理等領域內行政拘留罰種的適用要件問題。

[1]賈宇.刑法學應創(chuàng)制行為故意概念[J].法學,2002(7):36-39.

[2]劉明祥.刑法中錯誤論[M].北京:中國檢察出版社,2004:249.

[3]陳清秀.稅捐稽征罰之處罰標準[J].月旦法學雜志,1997(4):41.

On the Constitutive Elements of Environmental Adm inistrative Detention

Cheng Yuyan
(Department of Law,Guangdong Party School,Guangdong Vocatonal Institute Of Public Administration,Guangzhou 510053,China)

Article 10 of the Measures for Environmental Administrative Punishment amended and implemented in 2010,which is about types of punishment,definitely increases“administrative detention”. However,the legislative definition and expression of the constitutive elementsof environmental administrative detention are still obscure.Therefore,it is necessary to draw lessons from the theory of criminal law to construct the constitutive elements from the four aspects of subject,object,subjective respect and objective respect of environmental administration offense.

environmental administrative detention;constitutive elements;legislation

D912.6

A

1671-4970(2012)03-0076-04

2012-02-16

程雨燕(1978—),女,安徽桐城人,副教授,博士,從事環(huán)境行政法研究。