杜曉斌 付二光

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州 311300）

環(huán)境行政違法行為的法經(jīng)濟(jì)學(xué)透視

杜曉斌 付二光

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州 311300）

環(huán)境行政違法行為有廣義和狹義之分，行政法上的環(huán)境行政違法行為僅就狹義而言，即指環(huán)境行政機(jī)關(guān)以及授權(quán)的組織在管理環(huán)境工作過程中違反環(huán)境行政法律法規(guī)，從而造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞給社會(huì)帶來某種危害的行為。但是，環(huán)境行政主體為什么選擇環(huán)境行政違法行為？如何制止環(huán)境行政主體選擇環(huán)境行政違法行為？為此，法經(jīng)濟(jì)學(xué)提供了一種新的思路，即從成本與收益的角度分析環(huán)境行政違法行為。

環(huán)境行政違法行為；違法成本；違法收益；法經(jīng)濟(jì)學(xué)

環(huán)境是公共物品，具有外部不經(jīng)濟(jì)性。生產(chǎn)廠商在生產(chǎn)和經(jīng)營的過程中對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)性與企業(yè)的直接生產(chǎn)成本和收益沒有直接的關(guān)系，該不經(jīng)濟(jì)性未計(jì)入企業(yè)的生產(chǎn)成本，而被轉(zhuǎn)移給了社會(huì)。這種市場缺陷需要政府的有效干預(yù)，發(fā)達(dá)國家多年來的經(jīng)驗(yàn)也表明 “經(jīng)濟(jì)靠市場，環(huán)境靠政府”。［1］我國《環(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定：“地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！钡牵罢块T并不是那種理想的總是為公共利益行事的主體，相反政府也是一個(gè)具有獨(dú)特特點(diǎn)與利益需求的利益主體。

政治決策者如同市場決策者扮演著理性追逐自身利益的準(zhǔn)“經(jīng)濟(jì)人”角色。只不過其在公共活動(dòng)中追求利益，比私人的市場活動(dòng)更隱蔽、更復(fù)雜而已。因此，在環(huán)境行政執(zhí)法工作中，政府存在權(quán)力尋租，片面追逐部門利益的可能。公共選擇理論的主要代表人物布坎南主張，要設(shè)計(jì)出能夠制約掌權(quán)者權(quán)力和行使權(quán)力行為的憲法和法律條款，就一定要把掌權(quán)者視為自身利益最大化的追求者。［2］因此，鑒于環(huán)境行政主體的 “經(jīng)濟(jì)人”缺陷將給環(huán)境治理帶來的不利后果，我們必須在對其環(huán)境行政違法行為進(jìn)行成本—效益分析的基礎(chǔ)上，建立一套適合于我國環(huán)境保護(hù)的環(huán)境行政體系，最終使環(huán)境行政違法行為的外部性利益內(nèi)在化。

一、環(huán)境行政違法行為的成本和收益分析

法律自身根本不是環(huán)境行政主體遵守或違背它的原因，違法行為的動(dòng)力在于他們的利益?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)對人的行為考察也是構(gòu)建在“經(jīng)濟(jì)人”的理論假設(shè)基礎(chǔ)之上。該理論認(rèn)為：各種經(jīng)濟(jì)主體都具有利己心，其行為的目的在于追求自身利益的最大化。當(dāng)然這一假設(shè)并不排斥人的理性和本善，這是因?yàn)椋绻粋€(gè)人把他人的環(huán)境利益也當(dāng)做自己的環(huán)境利益，那么他出于保障自己享有舒適的環(huán)境，即利己的動(dòng)機(jī)，也會(huì)在一定條件下做出利他的行為。［3］毋庸置疑，利益是人們行為的內(nèi)驅(qū)力。環(huán)境行政主體之所以選擇環(huán)境行政違法行為，無疑是為了追求一定的利益。因此，要把握環(huán)境行政違法行為的發(fā)生機(jī)制，首先必須剖析環(huán)境行政違法行為的成本和收益。

環(huán)境行政違法行為的成本包括實(shí)施行為過程中所做出的物質(zhì)耗費(fèi)，實(shí)施違法行為造成的社會(huì)后果，以及有違法行為所引起的法律給予的懲罰和制裁。這個(gè)成本既有必然成本，又有法定成本。必然成本是指環(huán)境行政主體實(shí)施特定的環(huán)境行政違法行為本身必然要承受的資源耗費(fèi)等代價(jià)。法定成本是指法律規(guī)定環(huán)境行政主體實(shí)施特定環(huán)境行政違法行為應(yīng)當(dāng)承受的代價(jià)，它實(shí)質(zhì)上是法律對環(huán)境行政違法行為的懲罰和制裁。

環(huán)境行政主體投入一定的成本，實(shí)施特定的經(jīng)濟(jì)違法行為，是為了謀取收益。環(huán)境行政違法行為所獲得的收益，主要由兩部分組成：一是資源占有，即環(huán)境行政主體通過權(quán)力尋租獲得的環(huán)境稅收和非法收入。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，充當(dāng)環(huán)境執(zhí)法中的地方保護(hù)傘是地方政府追求自身利益最大化的必然要求。在缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制與約束機(jī)制時(shí)，環(huán)境保護(hù)中的權(quán)利尋租就不可避免。二是政績?nèi)〉?，雖然追求政績導(dǎo)致政府官員在公共物品生產(chǎn)與管理上不以追求利潤最大化為目標(biāo)，但是往往以追求規(guī)模最大化為目的。規(guī)模擴(kuò)大可以擴(kuò)大官員的權(quán)力范圍，增加尋租機(jī)會(huì)。在官本位情況下，規(guī)模擴(kuò)大顯現(xiàn)為官員的政績，政績又直接體現(xiàn)為不斷擴(kuò)大的數(shù)字。

二、影響環(huán)境行政違法行為的成本和收益的因素以及其成本過低對我國環(huán)境治理的影響

環(huán)境行政違法行為是一個(gè)具有主體多元化、表現(xiàn)形式多樣化以及難以量化控制的綜合性行為。因此，影響環(huán)境行政違法行為的成本和收益大小的因素也不是單一的，這些因素主要包括：（1）法律設(shè)定，它是指行政法對環(huán)境行政違法行為的懲罰措施的設(shè)計(jì)和規(guī)定，其直接決定環(huán)境行政違法行為的法定成本的高低。如果行政法對某種環(huán)境行政違法行為規(guī)定的懲罰偏輕，該行為的法定成本自然就偏低，那么，就難以制止這種環(huán)境行政違法行為的發(fā)生。（2）執(zhí)法水平，它決定著環(huán)境行政違法行為的受罰率的高低，而受罰率是影響環(huán)境行政違法行為的總成本的一個(gè)至關(guān)重要的變量。如果執(zhí)法水平不高，大量的環(huán)境行政違法行為沒有受到相應(yīng)的懲罰，總成本就會(huì)大大降低。（3）主體能力，它主要是指環(huán)境行政主體完成特定的環(huán)境違法行為的能力，包括政治能力，如環(huán)境行政主體的管理權(quán)限、自由裁量權(quán)等，也包括可供環(huán)境行政主體運(yùn)用的物質(zhì)力量。例如某一環(huán)境行政主體從事環(huán)境違法行為的技術(shù)設(shè)備和利益結(jié)盟者。（4）行為機(jī)會(huì)，它是指由外部條件構(gòu)成的環(huán)境行政主體實(shí)施環(huán)境行政違法行為的現(xiàn)實(shí)可能性。社會(huì)上存在的環(huán)境行政違法行為的機(jī)會(huì)越充分，環(huán)境行政主體實(shí)施環(huán)境行政違法行為的必然成本越低，收益則越高。

在環(huán)境管理活動(dòng)中，環(huán)境行政主體的目標(biāo)不一定是經(jīng)濟(jì)性的，但是行為的選擇則一定追求自身的最大化利益。對此，美國學(xué)者威廉·里德在他的研究中提出，一個(gè)利益主體在特定條件下是否選擇適用法律，通常會(huì)就利益思考一系列問題。這包括：適不適用法律會(huì)發(fā)生什么？自己的什么利益會(huì)在事件中受影響？這些利益對自己的重要性如何？［4］環(huán)境行政違法行為更是如此。如果一項(xiàng)行政法確定的法定成本不當(dāng)，便極可能導(dǎo)致環(huán)境行政主體的非法安排。具體地說倘若違法成本確定過低，與環(huán)境行政主體通過違法行為獲得的利益相差很甚，那么環(huán)境行政主體便極可能甘冒法律懲治之風(fēng)險(xiǎn)，以損害環(huán)境為代價(jià)實(shí)施法律禁止性行為或過分的自由裁量。

或許，我們不應(yīng)把環(huán)境質(zhì)量的惡化簡單地歸因于環(huán)境實(shí)體法的不完備，權(quán)力濫用所導(dǎo)致的環(huán)境行政違法才是環(huán)境狀況日益惡化的罪魁禍?zhǔn)住Ｎ覈h(huán)境法學(xué)專家王燦發(fā)教授曾一針見血地指出，法律的真正威力，不在于其數(shù)量的多少，而在于它在多大程度上被執(zhí)行和遵守。［5］我國環(huán)境法所面臨的重要挑戰(zhàn)之一正在于已經(jīng)頒布的法律法規(guī)不能得到真正的、徹底的執(zhí)行和遵守。當(dāng)前，我國環(huán)境行政違法行為較為普遍，這與環(huán)境行政違法行為的成本過低、制裁不力有很大關(guān)系。

三、控制和懲治環(huán)境行政違法行為的法經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”。［6］如果權(quán)力濫用等違法行為可以給環(huán)境行政主體帶來利益而沒有導(dǎo)致任何的不利后果，或者是環(huán)境行政違法行為所得到的利益大于違法行為帶來的負(fù)面利益，那么這種不影響其利益的結(jié)果等同于鼓勵(lì)了環(huán)境行政違法行為。因此要使環(huán)境行政主體認(rèn)真遵守法律，嚴(yán)格履行其職責(zé)，必須考慮他們的利益訴求，在環(huán)境管理工作中就得引入利益機(jī)制，使其違法損失大于其違法收益，或者使其違法沒有收益。這樣，理性的環(huán)境行政主體就決不會(huì)選擇環(huán)境行政違法行為。具體對策如下：

1.科學(xué)地設(shè)定環(huán)境行政違法行為的法定成本。立法者在設(shè)定法定成本時(shí)，必須注意保持環(huán)境行政違法行為的法定成本與必然成本之和大于該違法行為的收益，這是法定成本的最低限?；诖?，應(yīng)加重對違法環(huán)境行政主體的懲罰，采取 “雙罰制”（既要對單位進(jìn)行處罰又要對違法人員進(jìn)行處罰），這并不違背一事不再罰的原則。除了巨額的罰款外，完成與環(huán)境行政刑法的對接。對造成重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞的環(huán)境行政主體依法追究刑事責(zé)任。當(dāng)然，這決不意味著要普遍提高對環(huán)境行政違法行為的懲罰，走“重罰主義”道路。實(shí)踐證明，嚴(yán)刑峻罰不僅不能有效控制違法行為，反而會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重違法行為的發(fā)生率上升。因?yàn)椤爸匦塘P的邊際威懾是非常小的，甚至?xí)m得其反。如果對犯有輕微傷害罪和謀殺罪的罪犯都處以死刑，那么，刑罰對謀殺罪就沒有邊際威懾。如果對偷了5美元的小偷給予砍手之罰，他寧愿去偷5000美元”。［7］對環(huán)境行政違法行為而言，同樣如此。

2.嚴(yán)格追究環(huán)境行政違法主體的責(zé)任，提高違法行為的受罰率，降低究責(zé)成本。理性的環(huán)境行政主體選擇環(huán)境行政違法行為，大多出于對受罰率的過低估計(jì)。環(huán)境行政主體之所以會(huì)持這種樂觀的態(tài)度，固然有其主觀上的原因。但是，從根本上說，還是因?yàn)檫`法行為的實(shí)際受罰率不高。對此問題，我們可以從以下幾個(gè)方面提高：（1）建立對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或者可能產(chǎn)生較大影響的行政決策的責(zé)任倒查制度與責(zé)任追究制度，并對最重要的制度要素作出規(guī)定。［8］（2）引入環(huán)境行政公益訴訟制度，首先，環(huán)境行政公益訴訟可以提高環(huán)境行政主體的責(zé)任感，從而防止環(huán)境行政違法行為的發(fā)生。其次，環(huán)境行政公益訴訟改變被規(guī)制對象與規(guī)制受益人參與規(guī)制過程的非對等性，從而有利于克服規(guī)制俘獲。（3）建立對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或可能產(chǎn)生較大影響的行政決策聽證制度與專家咨詢論證制度以及強(qiáng)制性的信息公開與披露制度，以便于各類監(jiān)督主體對行政決策實(shí)施有效監(jiān)督。

3.必須削弱環(huán)境行政主體違法行為的能力。是否具有相應(yīng)的違法行為能力，是環(huán)境行政主體是否選擇環(huán)境行政違法行為的最初出發(fā)點(diǎn)，削弱環(huán)境行政主體的違法行為能力，就會(huì)提高其違法行為的必然成本，降低該違法行為的收益。這樣，就能引導(dǎo)環(huán)境行政主體放棄違法行為。為此，一方面，要嚴(yán)格限制環(huán)境行政主體的自由裁量空間。另一方面，優(yōu)化環(huán)境行政體制。將環(huán)境保護(hù)部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，以阻斷地方政府對環(huán)境保護(hù)工作的非法或者不當(dāng)干預(yù)。對相關(guān)部門的環(huán)境資源監(jiān)管職能作必要整合，最大限度賦予國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門環(huán)境資源統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)。在賦予國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門環(huán)境保護(hù)日常性事務(wù)的橫向綜合協(xié)調(diào)職權(quán)的同時(shí)，在國務(wù)院設(shè)立具有權(quán)威性的更高層次的對重要或者重大環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)進(jìn)行決策、領(lǐng)導(dǎo)與綜合協(xié)調(diào)的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。［9］

4.盡可能地消除違法行為的機(jī)會(huì)。這是控制環(huán)境行政違法行為的一個(gè)極為有效的措施。環(huán)境行政違法行為機(jī)會(huì)不足，環(huán)境行政主體完成違法行為的難度就會(huì)大大增加，實(shí)施環(huán)境行政違法行為就會(huì)得不償失。美國法學(xué)家舒伯特指出：“在控制人類行為中，機(jī)會(huì)比社會(huì)目標(biāo)具有更大作用。”為消除環(huán)境行政違法行為的機(jī)會(huì)，必須完善管理法規(guī)，明確管理職責(zé)，提高管理效率。（1）研究建立對跨流域、跨地域的環(huán)境問題保護(hù)進(jìn)行綜合環(huán)境行政執(zhí)法的體制（該體制是執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)一行使，而不是幾個(gè)環(huán)境行政主體的聯(lián)合執(zhí)法），以克服多頭執(zhí)法、協(xié)調(diào)困難、效率低下等問題。由于行政區(qū)域劃分與自然環(huán)境保護(hù)區(qū)域的不一致性，導(dǎo)致區(qū)域交叉、權(quán)限重疊，引起了環(huán)境執(zhí)法的難度。該制度的有效引入，有利于主體間的相互推諉與扯皮。（2）進(jìn)一步在立法上明確相關(guān)環(huán)境資源行政部門的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，建立環(huán)境保護(hù)統(tǒng)管部門與分管部門之間對環(huán)境保護(hù)問題的具有實(shí)際可操作性的協(xié)調(diào)、互動(dòng)機(jī)制。明確環(huán)境行政主體的權(quán)限，降低法律規(guī)范的彈性，有利于防止其越權(quán)行為的發(fā)生。

四、結(jié)語

然徒法不足以自行，法律被制定以后，并不代表其能夠自行發(fā)揮出作用，而是需要一個(gè)法律適用的過程。環(huán)境行政就是環(huán)境法律適用過程中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國環(huán)境行政雖然在保護(hù)環(huán)境方面獲得一定成就，但各種環(huán)境行政違法行為和環(huán)境污染事件頻發(fā)，以及近些年來中國環(huán)境整體形勢日趨惡化，都表明中國環(huán)境行政并未收到良好的效果，未充分實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)之目的。

［1］付樹文.我國環(huán)境執(zhí)法問題探析——以利益分析為視角［D］.青島：中國海洋大學(xué)，2008.

［2］布坎南.自由市場和國家［M］.北京：北方經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988：38-39.

［3］劉大洪.法經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中的經(jīng)濟(jì)法研究［M］.北京：中國法制出版社，2008：83.

［4］黃建武.利益結(jié)構(gòu)對法行為的制約［J］.現(xiàn)代法學(xué)，1995，（4）.

［5］葉俊榮.環(huán)境政策與法律［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2003：127.

［6］孟德斯鳩.論法的精神［M］.北京：商務(wù)印書館，1995：104．

［7］喬治·J·斯蒂格勒.法律實(shí)施的最佳條件 ［J］.法學(xué)譯叢，1992，（2）.

［8］劉志堅(jiān).環(huán)境保護(hù)基本法中環(huán)境行政法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的構(gòu)建［J］.蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（6）.

［9］余光輝.論我國環(huán)境執(zhí)法機(jī)制的完善——從規(guī)制俘獲的視角［J］.西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（5）.

D90-056

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1671-2862（2012）03-0014-03

2012-03-09

浙江農(nóng)林大學(xué)2011年“研究生科研創(chuàng)新基金重點(diǎn)項(xiàng)目”（項(xiàng)目編號：3122013240163）。

杜曉斌，男，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院10級環(huán)境與資源保護(hù)法研究生。