■湯紅霞

完善高校政府采購預(yù)算管理初探

■湯紅霞

國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)明確要求加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理，“建立科學(xué)化精細(xì)化預(yù)算管理機(jī)制，科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行效率。設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會，增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)分配的科學(xué)性?！必斦茖W(xué)化、精細(xì)化管理的基本要求和《政府采購法》也都提出了要加強(qiáng)政府采購預(yù)算管理。如今高校政府采購預(yù)算是實(shí)施政府采購的前提和基礎(chǔ)，同時也決定著高校資產(chǎn)配置的品種和數(shù)量，資金使用是否合理，是學(xué)校財力、物力等教育資源合理配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，目前高校政府采購預(yù)算管理還存在預(yù)算管理體系不順、編制質(zhì)量不高、監(jiān)管不力等問題。筆者在此就工作中遇到的問題，探索完善高校政府采購預(yù)算管理的有效對策。

一、理順管理體系，完善高校政府采購預(yù)算管理機(jī)制

（一）組建預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組健全管理機(jī)制

高等學(xué)校是兼有教育性和學(xué)術(shù)性的社會組織，既是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，又是事業(yè)單位，為了完善高校政府采購預(yù)算管理工作的開展，可以依靠行政管理與學(xué)術(shù)管理統(tǒng)一的優(yōu)勢，由院分管副院長領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)部門包括、財務(wù)、教務(wù)、人事、資產(chǎn)、院辦、各院（系）所（中心）等領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)技術(shù)人員組成預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組，形成科研、教學(xué)、財務(wù)、人事、行政、資產(chǎn)、紀(jì)監(jiān)審聯(lián)席會制度加強(qiáng)預(yù)算（包括政府采購預(yù)算），通過建立健全預(yù)算管理、政府采購及有關(guān)監(jiān)督管理制度，合理分工、各司其職，責(zé)任到人，強(qiáng)化監(jiān)管，形成“資產(chǎn)管理解決該不該買，預(yù)算管理解決能不能買，政府采購解決怎么買，國庫集中支付解決買了怎么支付”的工作機(jī)制。如：明確高校財務(wù)部門按照《政府采購法》第三十三條規(guī)定“依法承擔(dān)著政府采購預(yù)算編制及執(zhí)行管理權(quán)，即負(fù)責(zé)編制、審核政府采購預(yù)算和計劃、監(jiān)督政府采購預(yù)算執(zhí)行、審核支付采購資金的管理權(quán)責(zé)”。每年統(tǒng)一組織、下達(dá)、部署、協(xié)商溝通預(yù)算編制工作，督促各相關(guān)部門合理、科學(xué)編制各類預(yù)算。要建立健全政府采購預(yù)算編行分離管理制度，實(shí)行“編行分離”、“采管分開”的管理體制，細(xì)化政府采購項(xiàng)目，科學(xué)編制政府采購預(yù)算，硬化預(yù)算約束，確保政府采購按批準(zhǔn)的預(yù)算實(shí)施，并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

（二）加強(qiáng)宣傳和業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高預(yù)算編制的意識及重要性認(rèn)識

實(shí)現(xiàn)政府采購預(yù)算編制的規(guī)范化。編制單位政府采購預(yù)算是一項(xiàng)細(xì)致、復(fù)雜、政策性很強(qiáng)的工作，高校要組織政府采購政策、規(guī)章制度等的學(xué)習(xí)、宣傳、教育，提高政府采購預(yù)算編制的意識及重要性認(rèn)識。倡導(dǎo)一種依法采購、嚴(yán)肅預(yù)算剛性要求的科學(xué)理念，防止政府采購中尋租行為的發(fā)生，堅持按章辦事，有法必依，違法必究。在單位政府采購預(yù)算編制前，要加強(qiáng)有關(guān)業(yè)務(wù)和技能培訓(xùn)，組織各有關(guān)業(yè)務(wù)部門責(zé)任人，熟悉政府采購目錄，正確領(lǐng)會編制預(yù)算的有關(guān)要求，了解政府采購預(yù)算編制的范圍、申報審批程序等，高質(zhì)量地完成高校政府采購預(yù)算的編制工作。

（三）明確政府采購預(yù)算編制的原則和要求提高預(yù)算編制質(zhì)量

第一，以國家的有關(guān)方針、政策、法規(guī)為主要依據(jù)。貫徹科學(xué)性、政策性、全面性、透明性四項(xiàng)要求，從公平、公開、公正及效益最大化出發(fā)，提高資金使用效益，確保高校教育資源的優(yōu)化配置。

第二，政府采購預(yù)算以政府公布的政府采購目錄單獨(dú)編制到具體的采購品目。與部門預(yù)算統(tǒng)一布置、統(tǒng)一編制、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一批復(fù)，同步編制和調(diào)整，提高政府采購預(yù)算編制的科學(xué)性和完整性。

第三，大型采購項(xiàng)目必須組織進(jìn)行必要性和可行性分析。要進(jìn)行充分、詳盡的項(xiàng)目調(diào)研，使采購預(yù)算項(xiàng)目有關(guān)內(nèi)容要素準(zhǔn)確、完整、明晰，金額的編制不偏離市場參考價太遠(yuǎn)，減少政府采購預(yù)算編制的隨意性、盲目性、主觀性。

第四，從嚴(yán)從緊編制預(yù)算，應(yīng)編盡編，采購資金?？顚Ｓ?。無預(yù)算、超預(yù)算必須按一定的批準(zhǔn)程序申請追加預(yù)算，不辦理超預(yù)算無預(yù)算項(xiàng)目的采購。

二、建立預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的聯(lián)動機(jī)制，控制增量、盤活存量

預(yù)算管理與資產(chǎn)管理兩者是互為前提和基礎(chǔ)的，是增量管理與存量管理的關(guān)系。一方面預(yù)算管理是高校資產(chǎn)形成的主渠道，資產(chǎn)的資金來源主要依靠預(yù)算安排來實(shí)現(xiàn)。其合理性直接影響資產(chǎn)配置的公平與效率。另一方面，資產(chǎn)存量是科學(xué)編制和核定政府采購預(yù)算的基礎(chǔ)，資產(chǎn)管理的水平直接影響政府采購預(yù)算編制的科學(xué)性和有效性。高校教育資源的合理布局，有利于挖掘現(xiàn)有資產(chǎn)潛力，盤活存量資產(chǎn)，可以彌補(bǔ)政府采購預(yù)算資金的不足。

（一）高校要進(jìn)行多校區(qū)教育資源有機(jī)整合

為滿足自身發(fā)展需要，許多高校都有多個校區(qū)。以江蘇教育學(xué)院為例，此學(xué)院在草場門本校區(qū)的基礎(chǔ)上也新購了浦口、小行分校區(qū)。對管理而言，校區(qū)之間隔得較遠(yuǎn)，必然會導(dǎo)致管理層的增加。各個校區(qū)的管理層多了，不得不增加管理人員，增加管理設(shè)施、設(shè)備。該院從有利于人才培養(yǎng)、學(xué)科發(fā)展出發(fā)，依據(jù)歸同、綜合、適度、特色、傳統(tǒng)的學(xué)院組織原則，加快學(xué)科調(diào)整步伐，積極穩(wěn)妥地調(diào)整院、系、所的設(shè)置與專業(yè)歸屬?？茖W(xué)調(diào)整、有機(jī)整合三大校區(qū)各學(xué)科院系布局，打破原有教學(xué)資源配置格局，盡快實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性的融合，避免一系多校區(qū)重復(fù)建設(shè)，充分發(fā)揮師資、教學(xué)設(shè)備、教學(xué)用房、實(shí)驗(yàn)室、圖書館等教學(xué)資源的潛力，盤活存量，為更加合理配置教育資源打下了良好的基礎(chǔ)。

（二）高校要將資產(chǎn)配置與績效考核結(jié)果掛鉤

利用單位的年度部門決算報表、財務(wù)報告、財產(chǎn)清查、資產(chǎn)統(tǒng)計報告、資產(chǎn)管理信息化數(shù)據(jù)庫等資料，科學(xué)考核國有資產(chǎn)的配置、使用等效益，科學(xué)確定各預(yù)算單位新的采購項(xiàng)目和所需資金，解決好“該不該買和買多少”的問題；解決政府采購預(yù)算編制普遍存在主觀性、隨意性、臨時性、盲目性，將績效評價結(jié)果作為完善資源配置的標(biāo)準(zhǔn)，推動績效考核結(jié)果與資源配置掛鉤，控制增量、合理調(diào)配，解決資源配置占用苦樂不均、不公平、大量閑置或出租出借等問題，確保高校國有資產(chǎn)的高效利用。這樣，一方面控制增量、盤活存量，使教育資源的配置嚴(yán)格按照學(xué)校發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要來安排；另一方面，力求讓現(xiàn)有的教育資源充分發(fā)揮作用，創(chuàng)造出更多的效益。既要解決“資源不足”，又要解決“資源過度”；既節(jié)約教育成本，又有效維持高等教育活動正常運(yùn)行和保障教育事業(yè)不斷發(fā)展。

（三）高校財務(wù)和資產(chǎn)管理部門要協(xié)同做好政府采購預(yù)算合理編制工作

高校財務(wù)管理主要負(fù)責(zé)對資金的籌措、投放和分配的管理，包括預(yù)算草案的測算與編制，為單位的資產(chǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)提高信息、服務(wù)和監(jiān)督；學(xué)校國有資產(chǎn)管理直接對資產(chǎn)和使用或經(jīng)營狀況進(jìn)行控制和干預(yù)，要會同財務(wù)部門審核資產(chǎn)存量，確保資產(chǎn)的有效配置，資產(chǎn)的合理調(diào)配與高效利用。要求預(yù)算申報部門本著滿足部門實(shí)現(xiàn)職能目標(biāo)，保證重點(diǎn)、兼顧一般，精打細(xì)算、適當(dāng)超前的理念，申報政府采購預(yù)算。一些政府采購項(xiàng)目技術(shù)方案十分龐雜，對高科技領(lǐng)域的新技術(shù)及新產(chǎn)品，往往超出采購人自身的技術(shù)力量和能力，學(xué)校要聘請專家進(jìn)行充分的可行性論證，包括資金核定。政府采購預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行。

三、根據(jù)特點(diǎn)完善高校政府采購預(yù)算

高校政府采購預(yù)算不同于普通預(yù)算，專業(yè)性、時效性較強(qiáng)。如產(chǎn)品隨著技術(shù)開發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新而迅速變化，很難提前準(zhǔn)確提供產(chǎn)品的具體技術(shù)參數(shù)技術(shù)指標(biāo)。政府采購從預(yù)算到執(zhí)行一般要經(jīng)過政府采購預(yù)算、政府采購計劃、政府采購方案編制與審定。政府采購預(yù)算主要是反映政府采購范圍，為編制政府采購計劃提供依據(jù)。政府采購計劃是預(yù)算批準(zhǔn)下達(dá)后，反映政府采購預(yù)算的實(shí)施要求。政府采購方案則是指預(yù)算、計劃下達(dá)后，組織實(shí)施一個具體項(xiàng)目作出的規(guī)劃，包括何時提交采購清單、實(shí)行何種采購形式等。高?？砂淳幹普少忣A(yù)算、政府采購計劃、政府采購方案的操作次序，將政府采購預(yù)算內(nèi)容逐步編精、編細(xì)、編實(shí)。

（一）學(xué)校要結(jié)合發(fā)展的長期規(guī)劃以及每年確定的重點(diǎn)發(fā)展計劃統(tǒng)一建立項(xiàng)目庫

要根據(jù)具體預(yù)算項(xiàng)目的特點(diǎn)，建立健全政府采購主要品目的定價基礎(chǔ)、定價原則及通用設(shè)備、辦公設(shè)備等分層次配置標(biāo)準(zhǔn)體系，采用多層次指標(biāo)體系和多因素的方式方法，綜合運(yùn)用定額管理和目標(biāo)管理的手段加以測定和編制。遵循“經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性”原則，遵循從嚴(yán)控制、保障需要、調(diào)劑優(yōu)先、共享共用的原則，嚴(yán)格按照政策制度、學(xué)校自身的實(shí)際情況，如資產(chǎn)現(xiàn)狀、機(jī)構(gòu)職能、財力水平和學(xué)校發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，按照輕重緩急“有多少錢，辦多少事”，對項(xiàng)目庫進(jìn)行科學(xué)排序，合理編制政府采購預(yù)算。

（二）要將政府采購預(yù)算內(nèi)容逐步編細(xì)、編精、編實(shí)

政府采購預(yù)算提前一年5月份編制政府采購預(yù)算環(huán)節(jié)，主要對購買性支出所涉及的貨物、工程、服務(wù)的采購項(xiàng)目名稱、采購資金來源和總額、采購需求的技術(shù)要求等，以政府公布的政府采購目錄單獨(dú)編制，細(xì)化到具體的采購品目。而采購項(xiàng)目的具體參數(shù)及采購方案，可以在政府采購預(yù)算批準(zhǔn)下達(dá)后及時公開，在批準(zhǔn)的預(yù)算范圍內(nèi)廣泛征集采購方案，歡迎潛在供應(yīng)商盡早提供多種采購方案，供采購人有充分的時間進(jìn)行考察論證，使采購人更廣泛地、有針對性地選擇質(zhì)優(yōu)價廉的產(chǎn)品和服務(wù)，通過組織專家論證等選擇最佳方案。在按季或按月編報政府采購執(zhí)行申請審批表的同時遞交詳細(xì)采購方案。在政府采購目錄中屬于協(xié)議供貨的產(chǎn)品目錄、價格、供應(yīng)商范圍等是隨時間變化的，如電腦、打印機(jī)等產(chǎn)品，學(xué)校可以統(tǒng)一配置標(biāo)準(zhǔn)編報預(yù)算，然后在實(shí)施政府采購時，按政府采購規(guī)定，在當(dāng)期政府采購網(wǎng)協(xié)議供貨范圍內(nèi)選擇合適的產(chǎn)品，充分利用政府采購協(xié)議供貨公開、統(tǒng)一、高效的特點(diǎn)，發(fā)揮規(guī)模效益，集中批量采購。

四、建立政府采購預(yù)算監(jiān)管機(jī)制，增強(qiáng)政府采購預(yù)算的約束力

高校要建立健全政府采購預(yù)算編制的內(nèi)審監(jiān)督機(jī)制，使管理活動的每一個環(huán)節(jié)都能精簡程序、理清環(huán)節(jié)、分清責(zé)任、明確標(biāo)準(zhǔn)，并高效、協(xié)同和持續(xù)運(yùn)行。將“預(yù)算即法”這個觀念切實(shí)落實(shí)到各個層面、各個環(huán)節(jié)，科學(xué)管理、嚴(yán)把審批關(guān)。加強(qiáng)社會公眾監(jiān)督，避免有人不申報政府采購預(yù)算，規(guī)避集中采購。防止暗箱操作，克服“尋租”行為，避免有的供應(yīng)商以各種手段謀求不正當(dāng)中標(biāo)或供貨特權(quán)的機(jī)會，從源頭上治理腐敗。真正體現(xiàn)“公開、公平、公正和誠信”的政府采購原則，加強(qiáng)財政支出管理，提高財政資金的使用效益。

可以設(shè)計“政府采購流程示意圖”、“物資采購計劃預(yù)算表”、“物資采購執(zhí)行計劃申請審批表”、政府采購信息匯總表等圖表，明確政府采購預(yù)算、采購計劃、采購方案，并編制、審批到執(zhí)行的操作流程，具體內(nèi)容，部門各級各類采購資金的審批要求，詳細(xì)記錄政府采購從采購預(yù)算、執(zhí)行、驗(yàn)收、支付各環(huán)節(jié)的詳細(xì)信息。政府采購預(yù)算從編制、審批、計劃實(shí)施、財政集中支付等環(huán)節(jié)形成相互制約、控制、協(xié)作機(jī)制，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，即成為預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)，嚴(yán)格按章依規(guī)辦理，規(guī)范操作，有效監(jiān)管，確保政府采購預(yù)算的約束力。

同時，合理分工、明確職責(zé)。高校財務(wù)部門負(fù)責(zé)組織編制學(xué)校的年度預(yù)算（包括政府采購預(yù)算），并報院黨政聯(lián)席會議審批后貫徹實(shí)施。預(yù)算、采購計劃審批責(zé)任人必須進(jìn)行認(rèn)真審查核對，重點(diǎn)審查采購項(xiàng)目預(yù)算是否合理，采購標(biāo)準(zhǔn)及主要規(guī)格型號是否具有特殊性，物品參考單價是否合理，采購執(zhí)行計劃是否列入預(yù)算，是否?？顚Ｓ玫取挝粦?yīng)實(shí)行政府采購的貨物、工程和服務(wù)，單位政府采購預(yù)算中沒有上報或單位雖然上報但未經(jīng)審核批準(zhǔn)的政府采購項(xiàng)目，以及應(yīng)實(shí)行集中采購的項(xiàng)目。各預(yù)算單位擅自組織采購的，高校財務(wù)部門不予報銷。采購項(xiàng)目執(zhí)行部門拒絕進(jìn)行無預(yù)算采購。紀(jì)監(jiān)審統(tǒng)一實(shí)施政府采購預(yù)算事前、事中、事后監(jiān)督、檢查、審核和審計管理，強(qiáng)化政府采購預(yù)算的監(jiān)督管理。

總之，高校必須全面貫徹落實(shí)財政科學(xué)化、精細(xì)化管理和 《政府采購法》的基本要求，按國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要的要求，科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行效率，有效組織、管理、協(xié)調(diào)高等教育系統(tǒng)有限的資源投入、合理配置，高效率地實(shí)現(xiàn)高等教育總目標(biāo)。

江蘇教育學(xué)院）