■葉 青

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，公共政策是實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)的重要手段。通過制定合理的公共政策，使市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，政府在資源配置中起輔助性作用。公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)，其表達(dá)形式包括法律規(guī)定、行政規(guī)定或命令、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示、政府規(guī)劃等。公共政策是財(cái)政、貨幣、投資、土地、貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，形成政策合力，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。財(cái)政政策是公共政策的重要組成部分。

財(cái)政政策是指國(guó)家根據(jù)一定時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的任務(wù)而規(guī)定的財(cái)政工作的指導(dǎo)原則，通過財(cái)政支出與稅收政策來調(diào)節(jié)總需求。在目前國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)疲軟、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速趨緩的情況下，財(cái)政政策的優(yōu)化與調(diào)整尤為重要。通過進(jìn)行實(shí)地調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)分析、參加會(huì)議等，筆者認(rèn)為有一些財(cái)政問題的解決有助于促進(jìn)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,值得高度關(guān)注。

一、提倡開源節(jié)流、扶助民生的理財(cái)原則

古今治國(guó)理財(cái)?shù)某晒Π咐砻?，無論社會(huì)財(cái)富有多么豐富，政府節(jié)約都是天經(jīng)地義的。根據(jù)《韓非子·難三》的記載，孔子提出過“政在節(jié)財(cái)”的理念：“齊景公問政于仲尼，仲尼曰：政在節(jié)財(cái)?！薄褒R景公筑雍門，為路寢，一朝而以三百乘之家賜者三，故曰：政在節(jié)財(cái)?！边@段話的意思是說：齊景公向孔子詢問政事，孔子說：“政事在于節(jié)約財(cái)力”。齊景公修筑雍門，建造路寢高臺(tái)，一個(gè)早上就賞賜了三個(gè)人，每個(gè)人都得到可以出三百套馬車的戶數(shù)，所以孔子說 “政事在于節(jié)約財(cái)力”。在這一段對(duì)話中，孔子很奇妙地樹立了“政在節(jié)財(cái)”的理財(cái)理念。

孔子的“政在節(jié)財(cái)”讓我們想到當(dāng)今香港 “適度與保守” 的理財(cái)原則。截至2011年7月，香港擁有6343輛政府公車，但如果算上終審法院的首席法官和立法會(huì)主席，能夠享有專車待遇的公職人員不到40 人。每10 個(gè)公務(wù)員里有9 個(gè)人習(xí)慣于乘坐公共交通工具上下班。在過去三年里，大街上掛有公車專用AM 牌照的豐田或日產(chǎn)車(這兩個(gè)品牌因其售價(jià)適中、節(jié)能環(huán)保而構(gòu)成香港公車的主體)減少了400 輛。公務(wù)接待標(biāo)準(zhǔn)分別是午餐人均350 港元與晚宴人均450 港元，菜品原則上不超過6 道。2008年，時(shí)任特首曾蔭權(quán)赴美國(guó)舊金山出公差，彼時(shí)他恰好有私人前往美國(guó)休假的計(jì)劃，結(jié)果公家沒給報(bào)銷，特首自掏腰包。如果是政府統(tǒng)一訂購(gòu)機(jī)票，則要經(jīng)過嚴(yán)格的比價(jià)程序：購(gòu)買的機(jī)票不超過兩萬元，須取得最少兩個(gè)報(bào)價(jià)；如果超過兩萬元，則須取得最少5 個(gè)報(bào)價(jià)。

只有把有限的財(cái)政資金更多地用于民生支出，才能夠構(gòu)建和諧社會(huì)。在民生方面，又以教育、醫(yī)療、住房為重。以住房為例，如果政府能夠提供足夠的廉租房，住房市場(chǎng)的價(jià)格會(huì)平穩(wěn)一些。筆者的建議是三分之一的低收入人群住政府提供的廉租房，三分之一的人群住市租房，三分之一人群購(gòu)買商品房。讓低收入者貸款買房，成為“房奴”，則是一種失職。

二、急需降低目前較高的稅收成本

高樓、賓館、寬闊的大廳……成為各地地稅局、國(guó)稅局的標(biāo)志性建筑。2011年全國(guó)國(guó)稅系統(tǒng)“三公經(jīng)費(fèi)”支出達(dá)到20.38 億元，其中公車費(fèi)用高達(dá)13.7 億元。至2011年底，國(guó)稅系統(tǒng)執(zhí)法執(zhí)勤用車和一般公務(wù)用車保有量49850 輛。省以下垂直管理的地稅系統(tǒng)“三公經(jīng)費(fèi)”還不算在內(nèi)。這意味著中國(guó)大陸稅收的高成本。2009年中國(guó)大陸國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值是1978年的94 倍，而2009年稅收收入是1978年的115 倍。稅收成本高有可以理解之處。審計(jì)署也確認(rèn)稅務(wù)部門征收成本率在2002年后出現(xiàn)下降的態(tài)勢(shì)，不過，征稅管理仍存在較大問題。一是人頭經(jīng)費(fèi)偏高。2006年，18 個(gè)省(市)稅務(wù)部門人員平均支出為5.83 萬元(當(dāng)年全國(guó)機(jī)關(guān)工作人員平均收入為2.3 萬元)，而抽查到的236 個(gè)稅務(wù)局人員人均支出高達(dá)9.06 萬元。二是辦公用房面積大幅超標(biāo)。抽查到的部分稅務(wù)局超標(biāo)面積占58%，也就是一半以上的稅務(wù)局建超標(biāo)辦公樓。三是小汽車購(gòu)置有大量的違規(guī)行為。審計(jì)署抽查已實(shí)施或參照實(shí)施車輛編制管理的162 個(gè)稅務(wù)局中，有90 個(gè)稅務(wù)局超編制購(gòu)置小汽車。四是各種招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和出國(guó)費(fèi)用嚴(yán)重超標(biāo)。抽查到236 個(gè)稅務(wù)局2006年此類支出高達(dá)10.55 億元，每個(gè)局平均支出400 余萬元。

美國(guó)的征稅成本大約為0.58%，新加坡為0.95%，澳大利亞為1.07%，日本為1.13%，英國(guó)為1.76%。按照中國(guó)大陸稅務(wù)機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)，1994年分稅制改革前，征稅成本占稅收收入大約是3.12%，而1996年比重是4.73%；之后有人估計(jì)認(rèn)為，征稅成本大約是5%至8%。其中東部地區(qū)成本最低，而中西部較高。一些個(gè)案分析更是高得驚人，而且還有稀奇古怪的花費(fèi)。在要求各個(gè)行政部門控制并公開行政成本的大背景下，兩大稅務(wù)系統(tǒng)的行政成本居高不下的現(xiàn)狀如何解決，是一個(gè)不小的財(cái)政問題。

三、關(guān)注新的財(cái)政腐敗問題

財(cái)政部門掌控資金分配權(quán)，這是一種直接的社會(huì)資源分配權(quán)，且具有稀缺性，財(cái)政系統(tǒng)無疑是腐敗案件易發(fā)部門。中國(guó)大陸四級(jí)政府都有財(cái)政部門，從中央到地方，財(cái)政機(jī)構(gòu)遍及各省市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)生腐敗的總量相對(duì)比其他行業(yè)多。單位“一把手”或部門負(fù)責(zé)人利用職權(quán)違法違紀(jì)的較多，資金撥付環(huán)節(jié)成為發(fā)生違法違紀(jì)行為重災(zāi)區(qū)，且涉案金額較大，尤其是基層財(cái)政已成為違法違紀(jì)案件的多發(fā)區(qū)。

自2000年以來，國(guó)家財(cái)政部收集全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)發(fā)生的典型違法違紀(jì)案件，匯編了《財(cái)苑警示錄》系列叢書，將全國(guó)部分省市財(cái)政部門已經(jīng)結(jié)案的腐敗案件進(jìn)行歸納整理，并進(jìn)行分析總結(jié)。其中歸納的特點(diǎn)包括“以權(quán)謀私、以錢買權(quán)、集體腐敗”等。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部門新的腐敗形式是收受銀行吸儲(chǔ)回扣。財(cái)政收入中有很大一部分非稅收入是在財(cái)政部門開設(shè)的財(cái)政專戶中，財(cái)政專戶是在銀行開設(shè)的結(jié)算賬戶。在哪家銀行開戶由地方財(cái)政部門自行決定。這給一些實(shí)權(quán)領(lǐng)導(dǎo)提供了尋租的空間。目前財(cái)政專戶分八類：行政事業(yè)收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、專項(xiàng)收入、罰沒收入、彩票資金收入、其他收入等。這些財(cái)政專戶的開設(shè)銀行各有不同，為求平衡，如果土地收入放在某一家銀行，那么罰沒收入就會(huì)在另一家銀行，甚至同一資金性質(zhì)專項(xiàng)資金多頭開戶。有學(xué)者建議，為了避免以后的“張美芳案”，從根本上就要將所有政府收入納入國(guó)庫(kù)，取消各類預(yù)算外收入和財(cái)政專戶，做到完全意義上的國(guó)庫(kù)單一賬戶。

四、基層財(cái)政管理的秩序有待于整頓

通過各種明察暗訪，發(fā)現(xiàn)在某省的鄉(xiāng)村財(cái)政存在各種亂象：村干部種在平地上的楊樹林每年卻領(lǐng)著每畝230 元的退耕還林補(bǔ)貼；國(guó)家投資一百多萬元的灌渠通過了省市驗(yàn)收，但自從建成后從來沒有引過一次水并且還擋道；有一個(gè)特別的村民小組只有3 個(gè)人，分別是村支書、村主任和村會(huì)計(jì)，這多出來的組就是為了方便村干部騙領(lǐng)種糧補(bǔ)貼，村干部不僅多劃出面積騙領(lǐng)，而且一位村干部的妻子自2009年去世后，村里仍然以她的名義領(lǐng)取糧補(bǔ)；一個(gè)村民組長(zhǎng)就有權(quán)開條子收費(fèi)3000 多元。自從2005年免除農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大減輕，但是，各種新的農(nóng)民負(fù)擔(dān)還是層出不窮。因此，財(cái)政系統(tǒng)不能“一免了事”，還是要管理好鄉(xiāng)村財(cái)政管理這支隊(duì)伍，加強(qiáng)基層財(cái)政監(jiān)督。

五、切實(shí)解決征收“過頭稅”與隨意減免稅問題

財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在8月29日向全國(guó)人大常委會(huì)作縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制運(yùn)行情況報(bào)告時(shí)說，今年要狠抓增收節(jié)支工作，堅(jiān)決不收“過頭稅”，同時(shí)嚴(yán)禁變相減免稅。

“過頭稅” 是一種通俗的說法，它不是一個(gè)特定的稅種，而是對(duì)一些不當(dāng)征收的總括，內(nèi)容比較復(fù)雜，如提前預(yù)征，寅吃卯糧的，擅自提高稅率，增加收入的； 將本來免征或未征的也納入征收范圍予以征收的； 在主稅上濫征附加稅的，都屬于征收“過頭稅”。與“過頭稅” 相反的是濫用稅收優(yōu)惠政策，擅自減免或緩征稅款，越權(quán)為招商引資項(xiàng)目減免稅，或采取先征后返等方式變相減免稅。隨意減免稅與當(dāng)前地方政府“穩(wěn)增長(zhǎng)”過程中表現(xiàn)出的強(qiáng)烈招商引資的沖動(dòng)有關(guān)。根據(jù)中國(guó)大陸的稅法，所有與稅收減免相關(guān)的權(quán)力全部收歸中央，地方政府只在個(gè)別稅種上有調(diào)節(jié)征收率的些許權(quán)力，但地方政府為了招商引資，往往給資本方開出非常優(yōu)惠的稅收減免條件，最常見的便是先征后返。這本質(zhì)上也是一種違法行為。

六、調(diào)整增值稅與消費(fèi)稅，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

中共十六大提出，堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)。各省提出以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路（即“一主三化”）。實(shí)踐證明，這一發(fā)展思路符合實(shí)際。在歷年的全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣評(píng)選中，浙江、江蘇、山東百?gòu)?qiáng)縣大都在25—30 個(gè)左右，這些省份在全國(guó)千強(qiáng)鎮(zhèn)中也是各占三分之一。因此，筆者的一個(gè)基本結(jié)論是：一個(gè)省經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱表現(xiàn)在縣域經(jīng)濟(jì)，縣域經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)鏈。

在中西部，縣域經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)都不是很強(qiáng)，因此筆者建議通過稅率的調(diào)整支持縣域經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化，工業(yè)化是縣域經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，有了工業(yè)經(jīng)濟(jì)，才能夠帶來農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。為此，有必要增加地方的財(cái)力。目前，企業(yè)所得稅的分成比例是：中央60%，省市10%，區(qū)縣30%，個(gè)人所得稅是：中央60%，省市20%，區(qū)縣20%，營(yíng)業(yè)稅是：省市50%，區(qū)縣50%，這些可以保持不變。筆者建議，消費(fèi)稅是中央稅，可以考慮從中分出10%留給區(qū)縣；增值稅分成比例是：中央75%，省市7%，區(qū)縣18%，可以考慮將中央財(cái)政減少5%留給縣區(qū)。

七、果斷推進(jìn)公車改革

筆者是公車改革的倡導(dǎo)者。通過中央機(jī)關(guān)和部分地方政府公開的公車經(jīng)費(fèi)可知，公車經(jīng)費(fèi)占“三公經(jīng)費(fèi)”的比重高達(dá)三分之二以上，而且，還有兩個(gè)重大問題值得討論。一是公車經(jīng)費(fèi)不僅所占的比重高，還可以肯定地說，實(shí)際的公車經(jīng)費(fèi)要高于公布的公車經(jīng)費(fèi)。二是在公車經(jīng)費(fèi)中，居然從上到下都沒有包含公車司機(jī)的經(jīng)費(fèi)，能夠看到的與公車司機(jī)相關(guān)的費(fèi)用只有部分機(jī)關(guān)單位公布的“安全行車獎(jiǎng)勵(lì)”之類的費(fèi)用。按照一名公車司機(jī)一年3—5 萬的費(fèi)用來算，司機(jī)的費(fèi)用只是略低于官方公布的一部公車一年的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)，這里還不考慮“公車維修黑洞”之類的話題。

從一些地方政府機(jī)構(gòu)的表態(tài)與一部分民眾的觀點(diǎn)來看，主流觀點(diǎn)是公車改革倒不一定需要，只要加強(qiáng)公車管理即可。具體主張有加裝GPS、貼上“公務(wù)車”車貼、使用專門“公”車牌、刷上專門的顏色等等。筆者覺得這些都是治標(biāo)之策、短期之策，一個(gè)龐大的公車群體，要想通過這些方法來有效地進(jìn)行管理，是天方夜譚。短期之內(nèi)可能可以，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，勢(shì)必是白花一筆錢。在轎車進(jìn)入家庭、公交系統(tǒng)日漸完善、堵車城市越來越多的大背景下，通過公車改革最大限度地壓縮公車數(shù)量，讓官員自主選擇市內(nèi)出行方式，是最為重要的方向。在國(guó)外，公車使用是最為簡(jiǎn)單的問題，而在中國(guó)大陸，由于與個(gè)人利益相糾結(jié)，公車成為最為復(fù)雜的問題。只有通過改革才能徹底解決這個(gè)問題。

目前最關(guān)鍵且難度最大的問題是：公車改革給不給車貼？ 給多少車貼？ 在各地的車改試點(diǎn)中，大多采納了給較高車貼的做法，因此，所得到的民眾支持率并不高。如溫州的處級(jí)干部最高的車貼一個(gè)月可以拿到3100 元。這是把車貼當(dāng)做一種收益。筆者把車貼分為四類：零車貼、低車貼、中車貼、高車貼。建議實(shí)施“低車貼”的方案。亦即只把“低車貼” 作為公務(wù)員市內(nèi)交通的一種補(bǔ)償，有的月份實(shí)際發(fā)生的交通費(fèi)用可能會(huì)高于車貼，有的月份又會(huì)低于車貼，總體上拉平即可?！?/p>