■吳永貴 羅銀全

積極探索績效評(píng)價(jià)逐步強(qiáng)化支出管理
——對(duì)寧夏自治區(qū)銀川市財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作情況的調(diào)研

■吳永貴 羅銀全

開展財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，是進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)部門預(yù)算支出管理，全面實(shí)施“以結(jié)果為導(dǎo)向”的預(yù)算管理模式，提高財(cái)政資金分配的科學(xué)性及使用效益的本質(zhì)要求。從2010年起，銀川市財(cái)政局圍繞構(gòu)建財(cái)政“大監(jiān)督”格局、開展“項(xiàng)目管理年”活動(dòng)，結(jié)合自身實(shí)際，探索性地向財(cái)政績效管理邁進(jìn)，逐步嘗試開展了對(duì)市級(jí)預(yù)算部門財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)工作，跟蹤問效，強(qiáng)化監(jiān)督，較好地達(dá)到了促進(jìn)部門加強(qiáng)財(cái)政資金管理、注重提高資金使用效果的目的。

一、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的實(shí)施步驟

近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，銀川市財(cái)政收支規(guī)模也隨之快速增長，對(duì)財(cái)政管理的科學(xué)化、精細(xì)化要求日漸迫切。結(jié)合形勢發(fā)展需要，2010年，該市委、市政府提出了建立將財(cái)政支出績效考評(píng)納入績效目標(biāo)考核范疇的新考評(píng)機(jī)制，由財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)組織對(duì)市級(jí)預(yù)算部門財(cái)政專項(xiàng)資金使用績效進(jìn)行考評(píng)并予以賦分，考評(píng)結(jié)果作為該部門年度工作績效目標(biāo)考核的依據(jù)之一。

按照這一部署要求，本著“先易后難、以點(diǎn)帶面”的工作原則，當(dāng)年，該市財(cái)政局僅選取了7個(gè)單位、5個(gè)方面共計(jì)1.8億元的專項(xiàng)資金作為考評(píng)試點(diǎn)。為做好績效評(píng)價(jià)工作，財(cái)政局首先成立了由局長任組長的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方工作。并由領(lǐng)導(dǎo)小組擬發(fā)了 《銀川市財(cái)政局2010年績效評(píng)價(jià)工作實(shí)施方案》，進(jìn)一步明確了該項(xiàng)工作各階段的工作任務(wù)及目標(biāo)要求，隨即按照《績效考評(píng)實(shí)施方案》選調(diào)局內(nèi)人員組成兩個(gè)檢查考評(píng)小組，同時(shí)，為彌補(bǔ)專業(yè)技術(shù)人員不足的缺陷，以政府購買服務(wù)的方式外聘四名技術(shù)人員一并編入考評(píng)小組。在考評(píng)工作正式開始之前，還通過聘請(qǐng)專家講課等方式對(duì)檢查考評(píng)組人員進(jìn)行了培訓(xùn)。由于初次進(jìn)行實(shí)踐嘗試，點(diǎn)少量小且考評(píng)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)較為粗淺、考核針對(duì)性不強(qiáng)，導(dǎo)致當(dāng)年績效考評(píng)工作未能得到各方的充分肯定。

在全面總結(jié)工作的基礎(chǔ)上，借鑒外地經(jīng)驗(yàn)，2011年，該局在績效考評(píng)范圍、委托第三方中介機(jī)構(gòu)參與、績效考評(píng)指標(biāo)設(shè)置和績效考評(píng)賦分方式等方面做了進(jìn)一步改進(jìn)。

一是績效評(píng)價(jià)范圍有所擴(kuò)大。2011年績效評(píng)價(jià)涉及10個(gè)方面的專項(xiàng)資金，35個(gè)被考評(píng)部門或單位，涉及專項(xiàng)資金預(yù)算總額為6.5億元，考評(píng)的專項(xiàng)資金總額及類別均有明顯增加。

二是委托中介機(jī)構(gòu)參與績效評(píng)價(jià)。為了更好地體現(xiàn)專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)工作的公開、公平和公正，該局年初對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行了安排和布置，委托了3家社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參加績效評(píng)價(jià)工作，要求各中介機(jī)構(gòu)要按照專項(xiàng)資金項(xiàng)目從前期調(diào)查現(xiàn)場查看、匯總打分到總結(jié)報(bào)告等全過程參與績效評(píng)價(jià)工作。

三是績效考評(píng)指標(biāo)設(shè)置更切合實(shí)際。針對(duì)2010年績效評(píng)價(jià)指標(biāo)制定較粗、分值偏大，且多為定性指標(biāo)，評(píng)價(jià)不準(zhǔn)確的現(xiàn)象，2011年績效評(píng)價(jià)指標(biāo)在指標(biāo)設(shè)定上更加細(xì)化，在所確定并設(shè)置的25套專項(xiàng)資金績效考評(píng)賦分表中，各單項(xiàng)指標(biāo)分值均較小，并多采取定性和定量相結(jié)合的績效評(píng)價(jià)方式。同時(shí)，為使指標(biāo)設(shè)定更加貼近實(shí)際，突出部門行業(yè)特點(diǎn)，還特地邀請(qǐng)被評(píng)價(jià)單位參與指標(biāo)的設(shè)置工作，并選擇性地增加了財(cái)政投入乘數(shù)及被服務(wù)對(duì)象滿意度兩項(xiàng)指標(biāo)。

四是績效評(píng)價(jià)賦分方式更加公平、公正。2011年度財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)賦分工作分為初評(píng)、復(fù)評(píng)、加權(quán)賦分三個(gè)階段。初評(píng)賦分階段：從2011年8月到12月上旬，委托3家社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，深入各自所考評(píng)的項(xiàng)目監(jiān)管單位和實(shí)施單位傳達(dá)專項(xiàng)資金考評(píng)的精神和目的，搜集整理專項(xiàng)資金安排及其助推、扶持項(xiàng)目相關(guān)資料，并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)地查驗(yàn)，對(duì)完成項(xiàng)目情況與相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行初次評(píng)價(jià)賦分。復(fù)評(píng)賦分階段：中介機(jī)構(gòu)對(duì)各類專項(xiàng)資金項(xiàng)目按制定評(píng)價(jià)表的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，初步出具了績效評(píng)價(jià)報(bào)告。并由財(cái)政局牽頭，組織市人大財(cái)經(jīng)委、政協(xié)經(jīng)科委、市監(jiān)察局、市審計(jì)局組成的績效考評(píng)領(lǐng)導(dǎo)小組召開績效考評(píng)專題會(huì)議，聽取中介機(jī)構(gòu)的績效評(píng)價(jià)專項(xiàng)匯報(bào)及被考核單位對(duì)績效評(píng)價(jià)工作的意見陳述，開展現(xiàn)場提問、詢證。隨后，由評(píng)委根據(jù)匯報(bào)及現(xiàn)場提問答復(fù)情況直接打分，對(duì)中介評(píng)價(jià)結(jié)果予以復(fù)評(píng)。加權(quán)賦分階段：由財(cái)政局績效考評(píng)領(lǐng)導(dǎo)小組將兩次評(píng)價(jià)結(jié)果加權(quán)平均后確定各被考核單位最終分值和等級(jí)。

此外，在績效評(píng)價(jià)出具報(bào)告對(duì)象等方面也有所改進(jìn)。2010年財(cái)政局對(duì)專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)結(jié)果僅向市績效考核領(lǐng)導(dǎo)小組出具考評(píng)結(jié)果分析報(bào)告。2011年該局對(duì)資金績效考核結(jié)果除向市績效考核領(lǐng)導(dǎo)小組出具了考評(píng)結(jié)果分析報(bào)告外，還對(duì)被考評(píng)單位分別出具了財(cái)政專項(xiàng)資金績效考評(píng)結(jié)果分析報(bào)告，指出資金管理中存在的問題并提出相關(guān)意見及建議。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年，在所出具的25份績效評(píng)價(jià)報(bào)告中，共計(jì)指出資金使用過程中存在的問題21項(xiàng)，提出改進(jìn)意見及建議共計(jì)62條，為被考核單位進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)資金管理工作，提高資金使用績效提供了可資借鑒的依據(jù)。

二、開展財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的意義

通過開展財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，一是積累了財(cái)政監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)，逐漸摸索建立了一整套資金績效評(píng)價(jià)工作的組織方法、作業(yè)規(guī)程和評(píng)價(jià)體系。二是有效提升了財(cái)政部門依法監(jiān)督管理財(cái)政資金的能力。一方面通過開展績效評(píng)價(jià)，使財(cái)政部門對(duì)被考核單位專項(xiàng)資金使用的過程、效果等有了更加清楚的了解，便于針對(duì)性地開展財(cái)政監(jiān)管，做到有的放矢。另一方面，績效評(píng)價(jià)結(jié)果納入政府年度考核，直接提升了績效評(píng)價(jià)工作的地位，同時(shí)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度相關(guān)專項(xiàng)資金財(cái)政預(yù)算確定條件，促使各單位更加重視對(duì)專項(xiàng)資金的使用、管理，對(duì)進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用水平，發(fā)揮資金效益起到了良好的引導(dǎo)、帶動(dòng)作用。

三、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)中存在的問題

財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作現(xiàn)處于剛剛起步階段，面臨的困難和制約因素較多，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是財(cái)政績效考評(píng)工作制度尚不夠健全。目前國家尚未出臺(tái)預(yù)算績效考評(píng)管理相關(guān)法律、法規(guī)，財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)【2011】285號(hào)）只可作為部門規(guī)章依據(jù)。銀川市僅以市委辦公廳所發(fā)文件為工作依據(jù)，在這種情況下，績效考評(píng)管理工作缺乏法制手段，長此以往，面對(duì)各方利益博弈和多種阻力，勢必難以有效發(fā)揮職能作用。

二是考評(píng)指標(biāo)設(shè)定還需要進(jìn)一步探索、完善。主要是評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性有待加強(qiáng)；其次是績效評(píng)價(jià)方法相對(duì)單一，目前所采取的大多是應(yīng)用橫向比較法、預(yù)定目標(biāo)與實(shí)施效果比較法等，其他方法如因素分析法、專家評(píng)議與問卷調(diào)查法等要熟練掌握和應(yīng)用還需加強(qiáng)。

三是人員隊(duì)伍素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。由于資金績效考評(píng)具有專業(yè)性、復(fù)雜性等特性，現(xiàn)有工作人員的業(yè)務(wù)水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足績效考評(píng)工作要求，業(yè)務(wù)素質(zhì)亟需提高。同時(shí)，受所處區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的限制，在第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的引入方面，低層次、低水平現(xiàn)象一時(shí)難以改變。

四、加強(qiáng)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的措施

開展績效評(píng)價(jià)是財(cái)政管理工作科學(xué)化、精細(xì)化發(fā)展的必然趨勢，就銀川市開展此項(xiàng)工作的情況而言，應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面入手改進(jìn)和完善財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)制度。

第一，加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)工作制度建設(shè)。提請(qǐng)地方立法，出臺(tái)相關(guān)制度辦法，制定和完善相對(duì)統(tǒng)一的工作流程、操作規(guī)程，包括文本表格范本等一系列具體規(guī)范，以確?？冃гu(píng)價(jià)工作有序開展、規(guī)范操作、高效推進(jìn)。

第二，建立完善績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。績效指標(biāo)體系的建立要充分體現(xiàn)導(dǎo)向性，要不斷充實(shí)、完善和修正。工作中，要認(rèn)真對(duì)照財(cái)政部《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，緊密結(jié)合當(dāng)前工作實(shí)際，在全面總結(jié)現(xiàn)有工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的創(chuàng)新性研究，摸索制定出主要行業(yè)的項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系，使績效考核工作更加科學(xué)、合理。

第三，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。一是加大預(yù)算績效管理基礎(chǔ)理論和實(shí)務(wù)操作統(tǒng)一培訓(xùn)力度，對(duì)各級(jí)財(cái)政部門、預(yù)算主管部門、預(yù)算單位和中介機(jī)構(gòu)等多層次輔導(dǎo)和培訓(xùn)。二是進(jìn)一步加強(qiáng)理論研究，對(duì)績效評(píng)價(jià)的范圍、方法、技術(shù)手段進(jìn)行探索和研究，形成理論和實(shí)踐互為促進(jìn)的良好局面。三是多提供一些學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，包括到科研院所進(jìn)修、到先進(jìn)地區(qū)考察、觀摩相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)。

寧夏自治區(qū)銀川市財(cái)政局）