■朱華剛 徐小光

財(cái)政預(yù)算信息公開，從外部環(huán)境來看，是公共財(cái)政的本質(zhì)要求，是推進(jìn)政務(wù)公開的重要內(nèi)容，有利于公眾了解政府的政策取向，保障和落實(shí)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。它同時也是強(qiáng)化社會對政府權(quán)力的制約和監(jiān)督，從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要舉措。從內(nèi)部環(huán)境來看，有助于提升預(yù)算管理水平，提高財(cái)政資金使用效益，有助于促進(jìn)依法理財(cái)、民主理財(cái)，加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理。因此，財(cái)政預(yù)算信息公開從任何角度來講，都是當(dāng)代中國政府體制運(yùn)行的一個歷史性進(jìn)步，符合我國現(xiàn)代法治民主建設(shè)的長期目標(biāo)。

一、黃岡市財(cái)政預(yù)算信息公開的現(xiàn)狀

從全國的范圍來看，財(cái)政信息公開，先是在中國財(cái)政學(xué)界、法學(xué)界和其他社會科學(xué)界在學(xué)術(shù)層面上討論的一個現(xiàn)代政治運(yùn)議題，近幾年通過社會公眾和媒體所熱議以及推動，最后逐漸形成制度，近三年以來正在漸進(jìn)性地逐步推開。 2008年5月1日國務(wù)院頒布實(shí)施了《中華人民共和國政府信息公開條例》；2010年 3月 1日財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》；2011年1月 18日財(cái)政部又下發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)基層財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算公開的意見》，要求基層政府進(jìn)一步加大財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算的公開力度，特別是要重點(diǎn)公開與人民群眾利益密切相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障支出以及“三農(nóng)”等方面的財(cái)政專項(xiàng)支出方面的信息，并明確列出四十五項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)支出的細(xì)目。

黃岡市財(cái)政預(yù)算信息公開工作要早于《政府信息公開條例》的頒布。2006年，財(cái)政與編制政務(wù)公開工作在湖北省范圍內(nèi)全面鋪開，黃岡市財(cái)政預(yù)算信息公開工作借這個平臺從無到有、從小到大、從窄到寬得以較快發(fā)展。一是建立了強(qiáng)有力的組織體系。自2006年開始，黃岡各縣市包括市直全部建立了以黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的財(cái)政與編制政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了由財(cái)政、編制部門為主要力量的工作專班。應(yīng)該說，財(cái)政與編制政務(wù)公開網(wǎng)絡(luò)平臺的建立，為財(cái)政預(yù)算信息公開的全面推開奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)并提供了直接經(jīng)驗(yàn)，也為湖北省財(cái)政預(yù)算信息公開工作提供了先機(jī)；二是財(cái)政專項(xiàng)資金公開的項(xiàng)目不斷擴(kuò)大。從2006年公開46項(xiàng)增加到2011年的84項(xiàng)，涵蓋教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、住房保障以及“三農(nóng)”等方方面面的重大民生支出項(xiàng)目；三是財(cái)政專項(xiàng)資金公開的總額持續(xù)增加。黃岡市2006年公開資金總額17.4億元，2011年公開資金總額57.7億元，增長了3.3倍；四是財(cái)政專項(xiàng)資金公開的惠及面不斷延伸。2006年公開的46項(xiàng)資金涉及全市511萬人（戶），涉及子項(xiàng)目1.4萬個，2011年公開的84項(xiàng)資金涉及全市933萬人（戶），涉及子項(xiàng)目1.7萬個，分別增長了82.6%和21%，從數(shù)字上看幾乎涵蓋了全市所有的人口。

除此之外，從2006年開始，黃岡市直和各縣市區(qū)在財(cái)政與編制政務(wù)公開網(wǎng)上公開了部分單位的部門預(yù)算，2011年黃岡全市有79家，公開資金82448.09萬元；市直和全市10個縣市區(qū)都在財(cái)政與編制政務(wù)公開網(wǎng)上公開了《財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)政預(yù)算草案的報告》，市直機(jī)關(guān)還在《黃岡日報》刊登《財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)政預(yù)算草案的報告》。

近幾年來，在國務(wù)院和財(cái)政部的持續(xù)推動下，特別是在湖北省財(cái)政與編制政務(wù)公開辦的具體指導(dǎo)下，黃岡市各級政府部門的財(cái)政預(yù)算信息依托網(wǎng)絡(luò)平臺，使得公開工作有了長足的進(jìn)展。實(shí)際上，財(cái)政與編制政務(wù)公開已成為預(yù)算信息公開的重要組成部分。

二、目前財(cái)政預(yù)算信息公開存在的問題

盡管在制度建設(shè)和行政措施上，上有國務(wù)院和財(cái)政部的行政法規(guī)和文件意見的推動，下有學(xué)界的討論、公眾的熱議，再加上媒體的報道、曝光所共同形成的社會輿論壓力，各級政府及其部門在財(cái)政預(yù)算信息公開方面有了一些進(jìn)步，但是從實(shí)踐的過程和效果來看，政府財(cái)政信息公開無論是從制度的設(shè)計(jì)上，還是從執(zhí)行的規(guī)劃上還存在很多的問題：

（一）保密思維意識的慣性作用，使得對財(cái)政預(yù)算信息的公開透明認(rèn)識得不到根本性的轉(zhuǎn)變

在過去數(shù)十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下，各級政府及其包含的財(cái)政稅收的政府部門，只有征稅、收費(fèi)、花錢、撥款的行政實(shí)踐，而沒有任何公開本單位如何收支等財(cái)政預(yù)算信息這回事，更沒有單位掌管的資金和款項(xiàng)支出受他人約束和制約的制度性安排。近幾年來，在財(cái)政學(xué)界、法學(xué)界乃至學(xué)術(shù)各界的理論討論、社會公眾和媒體的輿論壓力下，政府部門突然被要求公開財(cái)政收入是如何來的，又是如何支出去的，錢花到什么地方去了，許多政府官員對此顯然還很不習(xí)慣，甚至有本能的反感和抵觸。多年來，各級政府部門一直習(xí)慣性地把政府財(cái)政收支和行政花費(fèi)視為保密信息。因此，即使在2008年國務(wù)院的《政府信息公開條例》頒布實(shí)施后，許多政府部門的領(lǐng)導(dǎo)并未徹底放棄這種政府財(cái)政的“保密思維”，因而不大愿意公開自己的財(cái)政收支信息。黃岡市財(cái)政信息公開的情況也不容樂觀。以2011年度為例，湖北省兩公開辦規(guī)定必須公開的84項(xiàng)專項(xiàng)資金在黃岡全市各地財(cái)政與編制政務(wù)公開網(wǎng)上得到比較全面的公開外，全市自行公開的項(xiàng)目僅只有25項(xiàng)，涉及金額僅4000多萬元，加上湖北省規(guī)定公開的84項(xiàng)，全市共公開109項(xiàng)專項(xiàng)資金，占全市全部財(cái)政專項(xiàng)支出項(xiàng)目還不到10%。部門預(yù)算的公開比例更低，2011年度全市公開部門預(yù)算79家，僅占全市納入比較規(guī)范管理的近1200家預(yù)算單位的7%。公開的79家還是“被公開”的，作為公開主體的預(yù)算單位都不是自行公開，全部是公開辦在財(cái)政與編制政務(wù)公開網(wǎng)上予以公開的。

（二）財(cái)政預(yù)算信息公開受《保密法》的制度性牽制

《政府信息公開條例》規(guī)定政府信息公開工作機(jī)構(gòu)需要“對擬公開的政府信息進(jìn)行保密審查”，而《保密法》對保密范圍規(guī)定的較寬且比較籠統(tǒng)?！稐l例》由國務(wù)院頒布，按法律優(yōu)先原則，《條例》應(yīng)服從于法律。在具體實(shí)踐中，哪些財(cái)政預(yù)算信息屬國家秘密，哪些不是，沒有明確的界定。一些政府部門出于泄密擔(dān)憂而不敢公開財(cái)政預(yù)算信息。

（三）財(cái)政預(yù)算信息公開的制度設(shè)計(jì)存在缺陷

在目前中國的政治體制和行政法律制度安排中，還缺乏對政府財(cái)政收支信息公開的強(qiáng)制法律規(guī)定。我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》，是從1995年開始頒布施行的，至今已十七年沒有修訂了，對各級政府的財(cái)政預(yù)算公開和透明，根本沒有任何規(guī)定，而只是在涉及預(yù)算監(jiān)督問題的第六十八條中，有“各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務(wù)委員會組成人員，依照法律規(guī)定程序就預(yù)算、決算中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢，受詢問或者受質(zhì)詢的有關(guān)的政府或者財(cái)政部門必須及時給予答復(fù)”之類的軟性規(guī)定。2008年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》，也僅僅規(guī)定了“財(cái)政預(yù)算報告公開”的義務(wù)，而不是強(qiáng)制性的制度規(guī)定。財(cái)政部2010年3月發(fā)布的 《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》，以及 2011年1月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)基層財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算公開的意見》，還都是“指導(dǎo)性意見”，而不是硬性的制度約束和法律規(guī)定。就目前湖北相對運(yùn)行比較早、比較成熟的財(cái)政與編制政務(wù)公開來講，部門預(yù)算需要公開到“類、款、項(xiàng)、目”的哪一級都還是含糊不清的，至于財(cái)政總預(yù)算的公開，和全國一樣，多年為社會公眾所詬病：術(shù)語太專業(yè)、數(shù)據(jù)太籠統(tǒng)、編報太含糊、態(tài)度太傲慢。

（四）信息公開的基礎(chǔ)性建設(shè)不到位

一是組織體系還不夠完備。作為黃岡市現(xiàn)有唯一既從事財(cái)政信息公開日常工作又承擔(dān)推動其他相關(guān)單位公開其使用和分配的財(cái)政資金信息任務(wù)的機(jī)構(gòu)—黃岡市財(cái)政與編制政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，是在黃岡市財(cái)政與編制政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的，但目前財(cái)政與編制政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組沒有形成日常議事制度，因此對整個財(cái)政與編制政務(wù)公開工作的領(lǐng)導(dǎo)力日漸式微。而財(cái)政與編制政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也是臨時性的松散機(jī)構(gòu)，由于沒有相對集中的人員編制和經(jīng)費(fèi)安排（激勵性轉(zhuǎn)移支付資金并沒有硬性的安排和使用的比例規(guī)定）的約束，全市的日常辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置也是五花八門，麻、武、團(tuán)、羅、浠等5縣市是在信息中心，英山是在農(nóng)村局，市直、黃州、黃梅、蘄春是監(jiān)督局和信息中心共同承擔(dān)，紅安則成立了辦公室，獨(dú)立辦公。在形同虛設(shè)的財(cái)政與編制政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，各地財(cái)政與編制政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也幾乎在“自娛自樂”。二是監(jiān)管體系還未建立。除了對公開的內(nèi)容、公開的級次、公開的方式、公開的地點(diǎn)（省公開目錄資金占的比例太?。]有明確或明確不詳?shù)戎贫刃栽O(shè)計(jì)缺陷外，財(cái)政信息公開工作不盡如人意與監(jiān)管體系的缺失有很大關(guān)系。黃岡市人民政府辦公室 《關(guān)于做好預(yù)算信息公開工作的通知》（黃政辦發(fā)【2011】74號）文對諸多信息公開主體作了非常明確的規(guī)定，對公開內(nèi)容、公開方式、公開時間也有大體的規(guī)定，但對公開主體及其承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)缺乏懲戒措施，各地公開辦更無約束手段，為了完成省辦的任務(wù)，致使部分單位的部分信息是“被公開”。三是考核機(jī)制不完善。省辦是以黃岡市為單位進(jìn)行考核，中期和年終兩次考核縣市占全市考核總成績的30%，但財(cái)政監(jiān)督工作者對縣市幾乎沒有任何約束手段。麻城“騙補(bǔ)”事件的曝光，更凸顯出財(cái)政信息公開的雙刃劍的作用，使財(cái)政監(jiān)督工作者在工作中時刻如履薄冰。四是網(wǎng)站建設(shè)還很不均衡。財(cái)政預(yù)算信息公開的方式包括網(wǎng)站、報刊、廣播、電視等媒介，但網(wǎng)絡(luò)的作用是不可替代的。隨著信息時代的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)具有覆蓋范圍廣、傳播速度快、包含信息大等巨大優(yōu)勢，這是財(cái)政預(yù)算信息公開最便捷的通道。黃岡市各部門單位的網(wǎng)站建設(shè)很不均衡，有些單位還沒有自己的門戶網(wǎng)站，就算政府網(wǎng)站，有的服務(wù)器也相當(dāng)落后，根本不符合公開預(yù)算信息的功能要求。

三、推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開的幾點(diǎn)建議

財(cái)政預(yù)算信息公開是我國民主建設(shè)的重要內(nèi)容,是實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主的必經(jīng)之路，財(cái)政監(jiān)督工作者必須順應(yīng)時代要求，切實(shí)使政府部門財(cái)政預(yù)算信息更加公開透明。

（一）完善立法，為財(cái)政預(yù)算信息公開提供法律依據(jù)

首先提高信息公開的立法層次，將《條例》上升為由全國人大制定《政府信息公開法》，將所有需要進(jìn)行財(cái)政預(yù)算信息公開的主體、客體納入法律的范疇中，以解決財(cái)政預(yù)算信息公開受《保密法》約束的問題；同時，對《預(yù)算法》和《保密法》進(jìn)行修訂，在法律中體現(xiàn)“以公開為原則，以不公開為例外”的基本理念，并對財(cái)政信息的公開做出明確的、具有可操作性的法律規(guī)定。

（二）加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算信息公開的制度建設(shè)

近年來，以中央財(cái)政部門為首，各級財(cái)政部門為順應(yīng)建設(shè)陽光服務(wù)型政府的需要，在財(cái)政預(yù)算信息公開制度建設(shè)方面做了大量工作。但與社會公眾的需求、民主預(yù)算的要求還有相當(dāng)大的距離。加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算信息公開的制度建設(shè)首先要從預(yù)算管理制度改革開始，一是實(shí)現(xiàn)全口徑政府預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算的完整性，建立社會保障預(yù)算，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度等措施，建立覆蓋整個政府收支的完整預(yù)算體系。二是提高預(yù)算管理的約束力，強(qiáng)化預(yù)算剛性。著力解決部分項(xiàng)目預(yù)算與決算偏差過大的問題。三是細(xì)化預(yù)算內(nèi)容，強(qiáng)化預(yù)算編制的規(guī)范性。只有預(yù)算管理制度足夠完善，才能為財(cái)政預(yù)算信息公開提供必須的條件。四是明確信息公開工作的考核主體，使信息公開日常協(xié)調(diào)和督辦更加具體化。

（三）加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算信息公開的組織體系建設(shè)

作為財(cái)政預(yù)算信息公開工作的生力軍，各級財(cái)政與編制政務(wù)公開辦在行政實(shí)踐中遇到很多問題，大部分是具有大范圍共性的問題，首當(dāng)其沖就是組織體系不完備。財(cái)政監(jiān)督工作者建議一是建立領(lǐng)導(dǎo)小組日常議事機(jī)制和公開辦與相關(guān)單位日常聯(lián)席的機(jī)制，以解決領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力不足的問題。二是因各地公開辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，對縣市的考核要么作為獨(dú)立的單位省直接對其考核，要么在激勵性轉(zhuǎn)移支付資金的安排上給市的一定的建議權(quán)。三是上級單位分配給各地的激勵性轉(zhuǎn)移支付資金的使用應(yīng)有一個明確的比例限制，這項(xiàng)資金如何分配和使用也應(yīng)得到公開的。

公開財(cái)政信息、提高財(cái)政透明度是為了對公共權(quán)力的行使進(jìn)行有效監(jiān)督，防止公共資源被浪費(fèi)、濫用，使政府更好地履行其職能。從近幾年的實(shí)踐來看，可以得出的結(jié)論是：盡管政府財(cái)政信息公開透明目前推行起來仍是步履維艱，但這是中國一個非常重要的歷史性進(jìn)步。無論是現(xiàn)在和將來，財(cái)政監(jiān)督工作者都要以極大的熱情投入到這一偉大的事業(yè)中去。