肖耀科，陳路芳

（廣西民族大學 管理學院，廣西 南寧 530006）

為使每一個貧困學生都能享用到營養(yǎng)、衛(wèi)生的午餐，臺灣地區(qū)政府于1951年開始為公立中小學貧困學生免費提供午餐，至今已有60年。在大陸，中央政府于2011年秋期起正式啟動實施《農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃》。對臺灣地區(qū)中小學免費營養(yǎng)午餐政策的實施歷程、特點、積極作用與面臨的挑戰(zhàn)進行深入分析，無疑具有重要的理論和實踐價值，對我國大陸農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃具有重要的啟示

一 臺灣中小學免費營養(yǎng)午餐政策的實施歷程

臺灣中小學免費營養(yǎng)午餐政策的實施歷程基本上可分為四個時期。（一）萌芽時期 （1951—1956年）。1951年聯(lián)合國兒童基金會向臺灣151所山區(qū)、偏遠、小型的公立小學贈送大批脫脂奶粉，供營養(yǎng)不良的學生使用。1954年臺灣 “教育廳”與 “中國農(nóng)村復興聯(lián)合委員會”合作，在臺灣各公立小學推廣營養(yǎng)教育。1955年 “教育廳”舉辦臺灣第一次營養(yǎng)展覽會，并于1957年在臺灣各縣市開辦營養(yǎng)教育巡回展覽會。（二）實驗時期（1957—1971年）。1957年政府利用美國天主教及基督教福利會贈與的物資，在屏東縣三地、佳平、北葉、石門及桃園縣介壽等5所山村學校作為營養(yǎng)教育示范學校，供應學生免費營養(yǎng)午餐。1964年美國國際安全分署對臺援助大量農(nóng)產(chǎn)食品，有267個學校開辦免費營養(yǎng)午餐，供應學生午餐人數(shù)達20萬人。1965年改由世界糧農(nóng)組織向臺灣小學援助食品。供應人數(shù)至1970年時 “已擴大為二十五萬人，供應校數(shù)亦增至四百余校?！盵1]自1971年開始，公立中學也開始辦理免費營養(yǎng)午餐。（三）自立時期 （1972—1981年）。1972年，由于臺灣退出聯(lián)合國，世界糧農(nóng)組織終止向臺灣小學援助食品，臺灣政府克服經(jīng)費上的困難，繼續(xù)實施學校免費午餐政策。同時臺灣地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速，大多數(shù)家長已經(jīng)有能力支付子女的學校午餐費用，因此“教育廳”自1973年起對這些經(jīng)濟條件較好的學生家長收取學校營養(yǎng)午餐費用，同時對無法繳納午餐費的貧困學生予以全額補助。這一時期的營養(yǎng)午餐除了品質提高、規(guī)模擴大外，也由于采用了機械化操作，大大提高了午餐的供應效率。（四）發(fā)展時期 （1982—1990年）。為促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，“教育部”自1982年起，以山地、離島及農(nóng)村偏遠地區(qū)的中小學學校為重點，推行《發(fā)展與改進國民教育六年計劃》，擴增辦理營養(yǎng)午餐學校的數(shù)量，并將《擴大與改善學生午餐計劃》納入重點發(fā)展工作。1988年政府開始為偏遠地區(qū)中小學的廚師提供工資補助。（五）繁榮時期 （1991—至今）。1991年，“教育部”實施《第一期發(fā)展與改進國民小學學校午餐五年計劃》，實施營養(yǎng)衛(wèi)生教育，1996年繼續(xù)展開《第二期發(fā)展與改進學校午餐五年計劃》，以提高學校午餐普及率和營養(yǎng)午餐的質量為主要目標。2002年 “立法院”通過《學校衛(wèi)生法》，規(guī)定學校應加強餐廳、廚房的衛(wèi)生管理及人員的專業(yè)訓練，明確了學校營養(yǎng)師的職責。經(jīng)過60年的努力，臺灣中小學免費營養(yǎng)午餐已經(jīng)基本實現(xiàn)全覆蓋，公立中小學貧困學生都能享受到營養(yǎng)、安全、衛(wèi)生的免費營養(yǎng)午餐。據(jù) “教育部”統(tǒng)計，2011年 （2月至5月）接受免費營養(yǎng)午餐的學生總數(shù)總計為274057人[2]。

二 臺灣中小學免費營養(yǎng)午餐政策的特點

（一）政府主導免費營養(yǎng)午餐政策

為給中小學貧困學生提供良好的免費營養(yǎng)午餐，在組織機構、經(jīng)費保障、人員培訓以及考核評估等方面，免費營養(yǎng)午餐一直都是由政府主導的。在組織機構方面，學校午餐工作在政府高層是由“教育部”體育司主辦的，在基層則由臺灣各縣市政府教育處體健科辦理。在經(jīng)費保障方面，學校建造午餐廚房以及購置午餐設備及餐具的費用全部由政府教育行政單位負責，這些設備的維修與更新等費用也由政府出資補助。在人員培訓方面，臺灣各縣市政府每年均舉行地區(qū)性學校午餐觀摩會，加強午餐工作人員之間的溝通交流，提升午餐的營養(yǎng)衛(wèi)生品質。各地政府衛(wèi)生局也每年舉辦飲食業(yè)主衛(wèi)生講習會，由學校選派午餐工作人員參加，以提高工作人員的公共衛(wèi)生、飲食衛(wèi)生和食品制備等方面的知識水平。在考核評估方面，“教育部”制定營養(yǎng)午餐輔導考核要點，由各縣政府、直轄市教育局邀請有關單位代表、專家以及有實務經(jīng)驗者進行實地考核評估?？己私Y果為優(yōu)秀的學校，將對該校校長和午餐執(zhí)行秘書等相關人員給予獎勵，考核結果為不良的學校，則對相關責任人員給予警告或記過處分。

（二）免費營養(yǎng)午餐覆蓋范圍廣

臺灣在1951年開始實施中小學免費營養(yǎng)午餐時，其對象就是中小學的貧困學生。自1973年起臺灣開始擴大辦理學校營養(yǎng)午餐，實行收費制。同時政府也對無法繳納午餐費的貧困學生予以全額補助。在政府未下?lián)軤I養(yǎng)午餐補助經(jīng)費前，學校不得要求無力支付午餐費的貧困學生先行墊繳午餐費。對于臺灣的少數(shù)民族即原住民學生，根據(jù)《原住民族教育法》第十二條的規(guī)定，原住民學生的營養(yǎng)午餐費用均由中央政府編列預算全額補助。自2008年起，臺灣政府擴大公立中小學免費營養(yǎng)午餐照顧對象，除原來的三類照顧對象即低收入戶、家庭突發(fā)因素 （包含家庭主要勞動力受傷或死亡、家庭成員中有重大疾病需花費巨額醫(yī)藥費以及因發(fā)生火災、水災、風災等天然災害而陷于經(jīng)濟困難）及經(jīng)導師家庭訪查認定為無力支付午餐費的學生 （含父母非自愿性失業(yè)一個月以上、無薪休假及任何一方存在身體殘疾或身心障礙）之外，開始將中低收入戶學生納入免費營養(yǎng)午餐的補助對象。一些縣市如金門、馬祖、新竹縣、彰化縣等，還為公立中小學的全體學生提供免費營養(yǎng)午餐。2010年 “教育部”制定《經(jīng)濟弱勢學生暑假午餐費補助規(guī)定暨早晚餐協(xié)助措施重點提要》，開始為貧困學生提供寒暑假免費營養(yǎng)午餐，貧困學生可以持政府發(fā)放的食品券到附近的自助餐店和超市用餐或取餐。

（三）午餐經(jīng)營方式多樣化

目前，臺灣中小學學校的午餐經(jīng)營方式由于各校的資源和環(huán)境條件不同而有所不同，大致可以分為公辦公營、公辦民營和委外辦理三種。公辦公營就是學校建有廚房，學校自行管理，承擔責任，采取這種午餐經(jīng)營方式的學校以小學居多。有些學校因受本校的資源和環(huán)境限制，無法建設廚房，還可以委托附近建有廚房的學校供應本校學生午餐，這種方式可以解決部分學校場地設備缺乏的難題，充分發(fā)揮工作人員和設備的效益。公辦公營的經(jīng)營方式由于廚房在校內而使午餐品質較有保障，但由于午餐工作繁重，增加了教職員工的工作量。公辦民營就是學校建有廚房，但是把午餐工作外包給餐飲公司，采取這種午餐經(jīng)營方式的學校以城鎮(zhèn)中小學居多。還可以由幾個學校共同選擇一個餐飲公司，進駐一個學校廚房供應這幾個學校學生的午餐。通過這種方式，餐飲公司能夠提供專業(yè)化的服務，學校也只需對其進行監(jiān)督，降低了教職員工的工作量。委外辦理就是學校沒有廚房，直接訂購餐飲公司在校外做好的午餐。這種方式使學校不需要負責廚房設備的維修更新等問題，大大降低了教職工的工作量，但是由于廚房不在校內，不易對餐飲公司進行監(jiān)督，難以保證食品的營養(yǎng)衛(wèi)生。多樣化的午餐經(jīng)營方式使各個學?？梢愿鶕?jù)自身情況，采取合適的經(jīng)營方式，以最低成本和最高效率提供最優(yōu)質的營養(yǎng)午餐。

（四）午餐工作監(jiān)督多元化

為保證學校午餐的品質，“教育部”制定了《直轄市、縣 （市）政府及所屬中小學校辦理學校午餐應行注意事項》、《學校午餐食物內容及營養(yǎng)基準》等文件，要求各縣市政府履行編訂午餐工作手冊，訂定委外辦理供應作業(yè)原則及定期考核、監(jiān)督午餐經(jīng)費專款專用等職責。以2008年嘉義縣政府制定的《嘉義縣中小學辦理學校午餐工作手冊》為例，政府對學校午餐辦理原則、午餐費收支帳務處理、廚房衛(wèi)生與物質倉庫管理等各種事項的詳細規(guī)定多達42頁[3]。各縣市政府也邀請專家學者共同組成學校午餐考核委員會，不定期到各?？疾煳绮凸ぷ鳌８鲗W校均建立有學校午餐工作推行委員會，由校長、護士、家長代表和有關教師代表等組成，設有研究設計組、工作執(zhí)行組、教育訓練組和稽核小組，分別負責各項午餐監(jiān)管工作。例如研究設計組的工作內容包括午餐食譜的研究制定、午餐營養(yǎng)分析和定期召開午餐工作討論會等，工作執(zhí)行組的工作內容包括食物驗收、物資倉庫管理、午餐賬目處理等。學校午餐執(zhí)行秘書由教師兼任，按照規(guī)定填寫午餐工作日志，詳細記錄當天的食譜、供應人數(shù)、食材的數(shù)量、新鮮度以及來源、廚房衛(wèi)生、午餐供應時間等情況。為方便家長對學校午餐工作的監(jiān)督，各縣市還積極創(chuàng)新監(jiān)督方式，例如花蓮縣政府教育處建立學校營養(yǎng)午餐的專屬網(wǎng)站，“家長們可透過網(wǎng)站，了解孩子們的午餐吃得好不好，全縣國中小學都會將每天的菜色上傳，供全民監(jiān)督?！盵4]

（五）注重午餐的營養(yǎng)衛(wèi)生

1996年 “教育部”實施的《第二期發(fā)展與改進學校午餐五年計劃》重點之一就是強調營養(yǎng)午餐應該 “低油、低糖、適當熱量”[5]。1997年 “教育部”委托專家學者制定《學校午餐食物內容及營養(yǎng)基準》，對中小學生營養(yǎng)午餐所含的熱量、蛋白質、脂肪和鈣的攝入量，以及不同食物的單位分量作了詳細的規(guī)定，成為學校午餐是否營養(yǎng)的重要衡量依據(jù)。2002年 “立法院”通過《學校衛(wèi)生法》，規(guī)定班級數(shù)四十班 （約一千二百人）以上的中小學校應至少設置營養(yǎng)師一人。營養(yǎng)師負責對學生的健康狀況進行營養(yǎng)評估，設計符合學生營養(yǎng)需求的食譜，對學校午餐營養(yǎng)狀況進行監(jiān)督。根據(jù)2003年《學校餐廳廚房員生消費合作社衛(wèi)生管理辦法》第十三條的規(guī)定，營養(yǎng)午餐的飲品及點心，必須符合下列條件：“（一）具有營養(yǎng)成分及含量標示。（二）使用鮮度良好之天然食材。（三）不得使用代糖或代脂。（四）取得中國農(nóng)業(yè)標準 （CAS）或良好作業(yè)規(guī)范 （GMP）標志認證。”[6]由于委外辦理營養(yǎng)午餐監(jiān)督難，“教育部”特別規(guī)定中小學外訂餐盒必須選擇運送車程不超過三十分鐘及貯存效果良好的廠商，事先要求廠商投保產(chǎn)品責任險，餐盒食品制造完成后至食用不超過二小時，注意餐盒食品暫存保管場所的衛(wèi)生。此外還建立有食品留驗制度，即隨機抽取當日訂購的一份餐盒食品，包覆保鮮膜、標示日期、餐別及廠商名稱，置于攝氏七度以下的環(huán)境冷藏四十八小時，以備查驗。為防止中小學生營養(yǎng)過剩導致肥胖，不少縣市如新竹縣、臺中縣、彰化縣和嘉義縣等還推廣實施《周一無肉日計劃》，鼓勵學生養(yǎng)成均衡飲食的良好習慣。

三 臺灣中小學免費營養(yǎng)午餐政策的作用與挑戰(zhàn)

60年來，免費營養(yǎng)午餐政策在保障學生的受教育權、糾正不良的飲食習慣、培養(yǎng)感恩意識等方面發(fā)揮了積極作用。

（一）臺灣中小學免費營養(yǎng)午餐政策的作用

1.保障貧困學生的受教育權利，減輕貧困家庭的經(jīng)濟負擔。盡管臺灣地區(qū)政府長期注重照顧弱勢群體，提供低收入戶生活補助、中低收入戶老人生活補助、敬老福利補助以及老農(nóng)福利補助等，公立中小學的貧困學生也都能夠得到學費減免的照顧，但是一些來自偏遠地區(qū)、低收入戶以及單親家庭的學生仍然沒有早餐吃，如果不吃午餐或午餐營養(yǎng)不足，將嚴重危害這些學生的身體健康，學生也無法專心學習，導致出現(xiàn)成績下滑甚至輟學的現(xiàn)象。有了免費營養(yǎng)午餐，他們一天至少有一餐能夠得到充足的營養(yǎng)，這在一定程度上緩解了上述問題，保證了較高的入學率。據(jù)教育部統(tǒng)計，2008年，臺灣中小學實際輟學人數(shù)僅為829人，輟學率已維持在0.19%的超低水平[7]，遠低于美國及日本等發(fā)達國家。一些學生不僅上學時有免費營養(yǎng)午餐，還可以把多余的營養(yǎng)午餐帶回家作為晚餐，使全家受益，緩解了貧困家庭的吃飯問題。

2.糾正學生不良的飲食習慣，提高學生的用餐禮儀知識。一些中小學學生有偏食、挑食等不良飲食習慣，如愛吃肉不愛吃蔬菜、愛吃奶制品、糖果、不愛吃水果等。許多學生家長由于工作繁忙，也無法抽出時間為孩子準備午餐，往往只能給錢讓孩子自行購買午餐。但是有許多學生不吃午餐，將午餐費偷偷挪為它用。也有一些學生購買冷凍甜品、餅干類食品、火腿、罐頭等垃圾食品當做午餐，不利于中小學生的健康成長。學校能夠提供更為科學、均衡的營養(yǎng)午餐，解決了家長沒有時間給孩子準備午餐的問題，而且有營養(yǎng)老師在旁監(jiān)督提醒，促使這些學生養(yǎng)成良好的飲食習慣。學校在給學生提供營養(yǎng)午餐的同時還開展用餐禮儀教育，例如在午餐前后要洗手、飯后自己洗碗筷、用餐時細嚼慢咽、喝湯時不要發(fā)出太大聲音，避免飯菜掉在桌上或地上。用餐禮儀教育雖是小事，但是對培養(yǎng)文明學生乃至文明公民的作用卻是不可忽視的。

3.培養(yǎng)學生的感恩意識，為社會和諧穩(wěn)定提供良好的保障。學生如果吃不起學校午餐，不僅對身體健康造成影響，進而影響其學習效果，同時也極易引發(fā)自卑、焦慮、厭世等心理問題，導致曠課、偷竊、打架等現(xiàn)象。一些貧困學生中途退學，成為勞動力市場上沒有競爭力的群體，工資僅夠糊口，甚至走投無路而淪為竊賊、強盜，成為社會問題的制造者，影響社會的和諧穩(wěn)定。學校為貧困學生提供免費營養(yǎng)午餐，使學生能夠平等地享用午餐，減少經(jīng)濟和心理壓力，安心學習知識，提高未來的就業(yè)競爭力。免費營養(yǎng)午餐也培養(yǎng)了貧困學生的感恩意識，使其能夠主動幫助別人、回報社會，產(chǎn)生良好的 “溢出效應”。

（二）臺灣中小學免費營養(yǎng)午餐面臨的挑戰(zhàn)

臺灣中小學免費營養(yǎng)午餐政策也面臨一些新的挑戰(zhàn)，需要臺灣政府和民眾發(fā)揮智慧妥善解決。

1.偏遠地區(qū)經(jīng)營免費營養(yǎng)午餐難。位于城市的學校采購食材方便、便宜，學校師生人數(shù)也多，經(jīng)營午餐的成本比較低。一些偏遠地區(qū)的中小學只能在小鎮(zhèn)購買食材，采購成本比城市要高，而且由于師生人數(shù)較少，無法形成 “規(guī)模經(jīng)濟”，由于免費營養(yǎng)午餐補助采取 “點人頭”的方式，在經(jīng)費的限制下，“學校在午餐食材公開招標時，受到招標金額低、地處偏遠、食材價格節(jié)節(jié)上漲等因素的影響，廠商投標意愿低落，導致招標案多次流標。”[8]午餐種類單一，營養(yǎng)價值也不夠高。

2.免費午餐資格認定問題。由于申請免費營養(yǎng)午餐需要提供低收入證明，一些無法繳納營養(yǎng)午餐費的貧困學生即使不吃午餐，也不愿在全班面前丟臉，因為他們必須公開繳交低收入證明給老師。相反的情況是，免費營養(yǎng)午餐資格可以 “由導師認定”，一些家長有能力繳納營養(yǎng)午餐費，卻謊稱“經(jīng)濟有困難”，不愿意繳納。教師在認定時，往往不想得罪人而從寬認定。有位校長說，他曾經(jīng)堅持要有支付能力的家長繳費，家長干脆不讓小孩上學，“最后我跑到孩子家里，向家長認錯，再接回學生上課，很灰心”[7]，結果造成了新的不平等和公共財政資源的浪費。

3.全面免費營養(yǎng)午餐之爭。一些民眾認為，免費營養(yǎng)午餐的經(jīng)費來自所有納稅人，經(jīng)濟條件好的學生也應該有權享用。免費午餐認定的問題使一些經(jīng)濟條件好的學生獲得免費營養(yǎng)午餐，而真正需要的貧困學生卻無法享用，實行全面的免費營養(yǎng)午餐能消除這種不平等。反對者認為，在教育經(jīng)費有限的情況下，把大筆經(jīng)費用在營養(yǎng)午餐項目必然擠壓在校舍維修、圖書館建設等其他項目的經(jīng)費。有些家長認為，為子女準備午餐是關愛子女的一種很好的方式，而推行全面免費營養(yǎng)午餐是學校剝奪父母為孩子準備午餐的權利。而且很多小學生會互相交換從家里帶來的午餐，分享父母的廚藝，也有助于營造溫馨的班級氛圍。

四 臺灣中小學免費營養(yǎng)午餐政策的啟示

（一）政府主導，加大教育經(jīng)費投入力度

臺灣每年的教育經(jīng)費開支占GNP的6%-7%之間，在比例上不亞于發(fā)達國家。而中國大陸的教育經(jīng)費占GNP的比例至今仍然未達到4%，城鄉(xiāng)教育經(jīng)費投入差距巨大，農(nóng)村教育經(jīng)費投入嚴重不足，因此要實施免費營養(yǎng)午餐首先必須加大教育經(jīng)費投入。我國貧困地區(qū)中小學的 “免費營養(yǎng)午餐”計劃是由民間公益人士發(fā)起的，但是民間公益組織的資源和能力畢竟有限，學校免費營養(yǎng)午餐的實施必須由政府主導。目前，政府施行《農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃》經(jīng)費并沒有包括食堂工作人員的工資、建造廚房設備的費用以及燃料和水電等費用，這些費用也應該列入專項財政預算。

（二）擴大營養(yǎng)午餐的照顧范圍

首先，營養(yǎng)午餐是對貧困學生的救助，所有的貧困學生都應該得到同樣的照顧，同時防止出現(xiàn)非貧困學生 “搭便車”的現(xiàn)象。目前《農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃》的對象包括全國680個縣(市)的農(nóng)村中小學在校生，這顯然沒能將經(jīng)濟條件較好的學生排除，同時城鎮(zhèn)的貧困中小學生卻未能得到應得的照顧。其次，這項計劃僅僅負責學生在校200天的午餐，貧困學生的寒暑假期間的午餐問題還沒有得到重視。最后，貧困學生只吃飽了午餐，早餐與晚餐又應該如何解決？值得注意的是，《農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃》并不是 “免費午餐計劃”，因此不應該只局限于提供免費午餐，還要考慮到早餐和晚餐的問題，真正照顧好貧困學生。

（三）采取多樣化的午餐經(jīng)營方式

目前一些學校還未建有廚房，幾個彼此鄰近的學?？梢月?lián)合起來，共用一個學校的廚房來提供午餐，節(jié)約廚房建設的費用。幾個學校聯(lián)合采購食材，通過 “以量制價”的方式降低采購成本。處在城鎮(zhèn)的中小學可以利用當?shù)夭惋嫎I(yè)的專業(yè)優(yōu)勢，采取公辦民營或委外辦理的經(jīng)營方式提供學校午餐，既能夠降低學校教職工的負擔，也能夠促進當?shù)夭惋嫎I(yè)市場的繁榮發(fā)展。每種午餐經(jīng)營方式都各有利弊，學校應該因地制宜，爭取以最低成本、最高效率為學生提供最優(yōu)質的營養(yǎng)午餐。

（四）注重營養(yǎng)衛(wèi)生

自《農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃》實施以來，已經(jīng)發(fā)生過多起午餐食品安全事件?！?月9日13時左右，云南省鎮(zhèn)雄縣塘房鎮(zhèn)頂拉小學有337名學生在食用營養(yǎng)餐后出現(xiàn)腹瀉、腹痛、發(fā)高燒等癥狀；3月29日，貴州省織金縣八步鎮(zhèn)中心小學學生食用了營養(yǎng)餐后，近百名小學生集體中毒。”[8]因此，必須以法律規(guī)章的形式明確規(guī)范經(jīng)營學校營養(yǎng)午餐的各項衛(wèi)生標準。午餐經(jīng)費本來就有限，在物價持續(xù)上漲的情況下，學校只能在食材采購、飯菜烹制以及食品衛(wèi)生等方面降低標準，導致食品安全和營養(yǎng)搭配出現(xiàn)問題，因此政府必須適時加大經(jīng)費投入。此外，還應該盡快引進營養(yǎng)師，負責開展營養(yǎng)教育和學校午餐食品的營養(yǎng)搭配。

（五）建立多元化的監(jiān)督機制

學校營養(yǎng)午餐存在的各種問題在很大程度上與監(jiān)督機制不健全有關。由于營養(yǎng)午餐的運營涉及到多個政府部門，因此，建立多元化的監(jiān)督機制。首先，建立有教育局、衛(wèi)生局、食品藥品監(jiān)管局、物價局以及工商局等部門聯(lián)合組成的中小學生營養(yǎng)午餐監(jiān)督小組，明確各部門的責任。其次，在學校設立由教師、廚房工作人員、家長代表等組成的營養(yǎng)午餐委員會，共同決定包括食材采購、食品烹制、賬目處理等學校午餐的運營環(huán)節(jié)。第三，充分借鑒民間公益組織 “免費午餐計劃”的監(jiān)督管理經(jīng)驗，例如通過 “微博”等新興媒體公布午餐的經(jīng)費使用情況和午餐執(zhí)行情況，接受社會監(jiān)督。

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