□譚昊

重慶市近郊區(qū)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題

□譚昊

重慶市二環(huán)高速的全線貫通后，開啟了主城拓展的外環(huán)時(shí)代，這為城市近郊區(qū)發(fā)展提供了難得的機(jī)遇。一般而言，城市近郊區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)較為突出，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化初步具備規(guī)模，因此，這一區(qū)域土地流轉(zhuǎn)潛力較大。同時(shí)，由于大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，這一區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)閑置和無(wú)序開發(fā)的問(wèn)題較為突出，亟需在流轉(zhuǎn)形式、產(chǎn)業(yè)布局、政策扶持、資源利用等方面加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范，以形成符合區(qū)域發(fā)展實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)模式。

一、重慶市近郊區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

（一）土地撂荒、閑置問(wèn)題嚴(yán)重。一是大量農(nóng)民外出務(wù)工導(dǎo)致承包地撂荒。二是經(jīng)營(yíng)不善造成人地兩閑。有些近郊區(qū)為求發(fā)展，對(duì)引進(jìn)企業(yè)的審查不夠，不按時(shí)按標(biāo)準(zhǔn)給予農(nóng)民補(bǔ)償，甚至違約逃債，造成人地兩閑。三是管理不便導(dǎo)致部分宅基地閑置。城市近郊區(qū)多數(shù)宅基地零星分布、偏遠(yuǎn)瘠薄，不便管理，造成宅基地流轉(zhuǎn)難。

（二）土地?zé)o序開發(fā)、違章搭建突出。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作中，缺乏具體的操作規(guī)程、方法和程序，土地流轉(zhuǎn)的無(wú)契約性和無(wú)序性現(xiàn)象明顯。二是大部分地區(qū)主要依托農(nóng)經(jīng)部門對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)附帶管理，缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。三是缺乏統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃，近郊區(qū)違章搭建問(wèn)題比較突出。

（三）土地流轉(zhuǎn)形式單一且規(guī)模偏小。一是土地流轉(zhuǎn)形式單一，目前很多近郊區(qū)的土地流轉(zhuǎn)仍以轉(zhuǎn)包為主，大多介于同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的鄰里或親戚之間。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)目的單一，主要是為了方便耕種，增加糧食產(chǎn)量，耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積小，農(nóng)業(yè)資源配置效率普遍不高。二是土地連片規(guī)模較小。實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，承包土地是按照高、中、低產(chǎn)田分類平均發(fā)包給農(nóng)戶的，導(dǎo)致面積較小的塊地多，難以連接成片，不利整治耕作，制約了種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也影響了規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的收入。

（四）政府引導(dǎo)農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地的 “推力”不足。一是區(qū)、鎮(zhèn)政府貫徹、宣傳土地流轉(zhuǎn)法律和政策的力度不夠，使農(nóng)民難以了解土地流轉(zhuǎn)的信息和行情。二是政府監(jiān)管職能發(fā)揮不到位，不能有效保障農(nóng)民利益。有的基層組織沒(méi)經(jīng)過(guò)政府授權(quán)和農(nóng)戶同意，越俎代皰并強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，傷害了農(nóng)民的利益。三是政府配套措施缺位，造成城市近郊土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)增大。

二、主要原因

（一）現(xiàn)有農(nóng)村土地制度缺陷是造成土地閑置、撂荒以及流轉(zhuǎn)效率低下等問(wèn)題的主要原因

1．農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷,農(nóng)民沒(méi)有土地處分權(quán)。目前，農(nóng)村土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）的流轉(zhuǎn)交易，農(nóng)民并沒(méi)有對(duì)土地處置的自主權(quán)，作為集體土地所有權(quán)代表的村支兩委和村社干部在代表“農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)職能時(shí)，“越位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象突出。

2．農(nóng)村土地征收制度存在缺陷,使近郊農(nóng)民滋生“等待征地”預(yù)期,使農(nóng)民缺乏內(nèi)生的土地流轉(zhuǎn)動(dòng)力。隨著重慶城區(qū)的發(fā)展和擴(kuò)張，城市近郊區(qū)農(nóng)民的耕地和宅基地被大量征用，許多農(nóng)戶獲得幾十萬(wàn)元至上百萬(wàn)元不等的補(bǔ)償金。但是，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度未在土地征用的細(xì)節(jié)程序及監(jiān)管途徑上進(jìn)行細(xì)化和規(guī)范，這極易使城市近郊區(qū)農(nóng)民產(chǎn)生等待征地的預(yù)期。二是農(nóng)民土地保障心理弱化了土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力。雖然土地流轉(zhuǎn)能夠一次性大量增加農(nóng)民的收入，但也導(dǎo)致了農(nóng)民持續(xù)性土地財(cái)產(chǎn)收益喪失預(yù)期。這種等待征地預(yù)期和土地財(cái)產(chǎn)收益損失預(yù)期的矛盾心理，弱化了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)生動(dòng)力。

3．農(nóng)村土地管理制度存在缺陷,使農(nóng)村土地?zé)o序開發(fā)的機(jī)會(huì)成本過(guò)低。由于農(nóng)村土地管理制度及相關(guān)法規(guī)不完善，一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在“三多三少”的現(xiàn)象，即私下流轉(zhuǎn)的多，經(jīng)正式組織流轉(zhuǎn)的少；轉(zhuǎn)包、出租的多，轉(zhuǎn)讓的少；口頭協(xié)商多，文字協(xié)議少，極易出現(xiàn)流轉(zhuǎn)糾紛。二是農(nóng)村建設(shè)用地?zé)o序開發(fā)。在利益驅(qū)動(dòng)下，城市近郊區(qū)村集體或村民進(jìn)行自主建設(shè)，改建、搶建違章建筑增多，非法搭建嚴(yán)重，由于相關(guān)土地管理法律法規(guī)對(duì)土地?zé)o序開發(fā)的處罰力度不夠，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行又失去了時(shí)效性，使得農(nóng)村建設(shè)用地?zé)o序開發(fā)的機(jī)會(huì)成本過(guò)低。

（二）政府在連接土地流轉(zhuǎn)供需雙方的服務(wù)管理機(jī)制建設(shè)上存在不足

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各自為政，在區(qū)縣級(jí)層面缺乏統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃和平臺(tái)，難以解決 “信息不對(duì)稱問(wèn)題”。由于目前區(qū)縣級(jí)層面尚無(wú)關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的統(tǒng)一規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為政，統(tǒng)籌圈內(nèi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難度較大。同時(shí)，由于各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，發(fā)展方向各具特色，發(fā)展重點(diǎn)各不相同，土地供求信息不通暢，農(nóng)民“要轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)不出，想租租不到”，使供需雙方不能實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。

2．對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的市場(chǎng)準(zhǔn)入、投融資、擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)防范方面的政策支持不足，使土地流轉(zhuǎn)缺乏良好的外部環(huán)境。一是土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的投融資制度不完善，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目及經(jīng)營(yíng)企業(yè)的融資途徑較單一、融資成本較高。二是存在多樣化風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)政府和農(nóng)民而言，存在耕地底線和糧食安全的保證風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)民增收風(fēng)險(xiǎn)等；對(duì)經(jīng)營(yíng)業(yè)主而言，面臨參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)投資風(fēng)險(xiǎn)、“三權(quán)”抵押的處置風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。

三、對(duì)策建議

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持最嚴(yán)格的土地管理制度，堅(jiān)持節(jié)約集約用地，是促進(jìn)城市近郊區(qū)土地流轉(zhuǎn)的根本前提。

（一）增加政府“制度供給”推力。一是創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)收益分配制度。區(qū)級(jí)層面通過(guò)出臺(tái)統(tǒng)一的土地收益分配制度來(lái)明確集體、個(gè)人的分配比例和使用途徑，同時(shí)按照區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃，通過(guò)建立產(chǎn)業(yè)差別補(bǔ)償制度，對(duì)未進(jìn)入規(guī)劃區(qū)的村社核定建設(shè)用地指標(biāo)，這些指標(biāo)可以出租給進(jìn)入整體規(guī)劃的村社。二是充分發(fā)揮本地特色。以土地流轉(zhuǎn)促結(jié)構(gòu)調(diào)整，利用區(qū)位優(yōu)勢(shì),建立近郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)特有的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),如迎龍鎮(zhèn)正規(guī)劃以二環(huán)外區(qū)域生態(tài)特色為依托，發(fā)展以鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)為特色的休閑農(nóng)莊經(jīng)濟(jì)，形成生產(chǎn)、加工、銷售一體的特色產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)。三是建立流轉(zhuǎn)激勵(lì)機(jī)制。建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)優(yōu)惠稅制，對(duì)規(guī)模以上的專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)予以減稅讓利；制定促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)投融資政策，對(duì)專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)提供低息、貼息貸款和擔(dān)保及無(wú)擔(dān)保貸款；制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)政策，對(duì)農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目予以一定的財(cái)政資助，辦好土地股份制農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)莊，實(shí)行“公司+基地+農(nóng)戶”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)。

（二）建立完善城市近郊區(qū)承包地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制。一是要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)體系。建議由區(qū)政府牽頭，建立區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地托管投資有限公司和村級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，組成立體的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。二是要建立土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)定期收集報(bào)告土地流轉(zhuǎn)的供需、價(jià)格等信息，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析和預(yù)測(cè)，公開對(duì)外發(fā)布。三是要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易平臺(tái)。讓農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的土地、宅基地、林地、荒地等通過(guò)招、拍、掛等方式轉(zhuǎn)讓、出租。結(jié)合區(qū)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展的實(shí)際，試行租賃經(jīng)營(yíng)、土地銀行、土地托管、宅基地?fù)Q社保、入股合作社、訂單種植等新型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式，對(duì)集體、農(nóng)戶進(jìn)行劃股分紅。

（三）建立完善城市近郊區(qū)宅基地退出機(jī)制。一是對(duì)長(zhǎng)期閑置的宅基地進(jìn)行復(fù)墾、整理，有效增加耕地面積。同時(shí)，穩(wěn)妥引進(jìn)社會(huì)資本開發(fā)農(nóng)村閑置及未利用的非農(nóng)用地資源;二是鼓勵(lì)進(jìn)城轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出閑置宅基地，并提高退出資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。大力宣傳有關(guān)宅基地退出的法律法規(guī),讓農(nóng)民了解政策,消除誤解,自愿退出閑置宅基地流轉(zhuǎn)，同時(shí)，依據(jù)糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策，適當(dāng)增加對(duì)土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)貼，逐步調(diào)整提高退出資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是鼓勵(lì)未進(jìn)城農(nóng)民退出零碎、分散的宅基地，引導(dǎo)其集中居住，節(jié)余出部分指標(biāo)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展用地需求。推進(jìn)農(nóng)民集中居住，并比照城鎮(zhèn)社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，配套完善公共服務(wù)設(shè)施。同時(shí)將直接獲得的集體建設(shè)用地指標(biāo)，經(jīng)過(guò)土地有形市場(chǎng)流轉(zhuǎn)給符合規(guī)劃的實(shí)際用地者。

（四）建立完善城市近郊區(qū)土地集約利用風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

1．建立農(nóng)用土地集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。一是建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，防范由于業(yè)主因經(jīng)營(yíng)困難等原因無(wú)法履約造成風(fēng)險(xiǎn)保證金無(wú)法收回的情況發(fā)生；探索建立土地承包權(quán)退出風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，對(duì)自愿退出土地承包權(quán)的農(nóng)民除按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償外，建議建立農(nóng)民自愿退出土地承包權(quán)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避基金；建立完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，針對(duì)因土地流轉(zhuǎn)而失去依靠的農(nóng)民制定覆蓋農(nóng)村的社會(huì)保障制度。

2．建立非農(nóng)建設(shè)用地開發(fā)及流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。一是建立起非農(nóng)建設(shè)用地開發(fā)和流轉(zhuǎn)的金融服務(wù)體系。充分利用商業(yè)金融、合作金融、政策金融、新型農(nóng)村金融，探索建立與完善非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策性涉農(nóng)保險(xiǎn)體系，為金融支持非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)筑起避險(xiǎn)屏障；二是認(rèn)真做好非農(nóng)建設(shè)用地開發(fā)和流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套工作。以做好非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地籍調(diào)查和產(chǎn)權(quán)登記工作為基礎(chǔ)，重點(diǎn)建設(shè)非農(nóng)用地流轉(zhuǎn)信息公開查詢制度（宗地信息、產(chǎn)權(quán)信息及交易管理信息等），同時(shí)為非農(nóng)建設(shè)用地的開發(fā)與流轉(zhuǎn)過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)提供必要的公共服務(wù)，及時(shí)防范、化解風(fēng)險(xiǎn)和糾紛。

作者：重慶市南岸區(qū)迎龍鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)

責(zé)任編輯：譚國(guó)太