○李恒超

最近，經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)曝光的某市財政局在鮑翅館一餐消費(fèi)5萬元的銀行電子匯票單引起了廣泛關(guān)注和質(zhì)疑。相關(guān)負(fù)責(zé)人向公眾解釋，票單消費(fèi)額系3個多月以來接待15批次來客的累計支付費(fèi)用，至于每次的明細(xì)單據(jù)已經(jīng)銷毀無法提供。在一直為人詬病的“三公消費(fèi)”（即因公出境經(jīng)費(fèi)、公務(wù)招待消費(fèi)、公車購置及運(yùn)行費(fèi)）丑聞層出不窮的今天，這樣的解釋顯然難以服眾。

正如溫家寶總理所言，管束公款消費(fèi)最根本的在于兩條，第一是公開透明，第二是民主監(jiān)督。“三公消費(fèi)”的公開與治理，單靠媒體和公眾曝光是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府部門面向社會主動公開“三公消費(fèi)”，讓“三公”賬單暴露在陽光下接受民眾監(jiān)督是時代所需。自2012年10月1日起開始實(shí)行的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》明確規(guī)定：各級人民政府應(yīng)當(dāng)定期公布公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)用車購置和運(yùn)行費(fèi)、因公出國（境）費(fèi)等機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的預(yù)算和決算情況。我國地方政府“三公消費(fèi)”的公開透明迫在眉睫。

一、“三公消費(fèi)”公開的現(xiàn)狀分析

一直以來，我國地方政府的“三公消費(fèi)”情況多被分散記錄在各部門“經(jīng)濟(jì)支出”賬目內(nèi)部留存，即便每年提交人大審核的預(yù)算賬目也多是按“功能支出”編制，“三公消費(fèi)”的公開情況不容樂觀。從2010年起，在中央政府、專家學(xué)者和社會公眾有關(guān)要求預(yù)算公開的壓力下，一些地方政府部門的“三公消費(fèi)”情況才得以少量公布。

1.省級政府部門“三公消費(fèi)”公開

2011年之前，我國省級政府部門的“三公消費(fèi)”公開情況幾乎還是一片空白。2011年全年只有北京、陜西、上海、廣東四個省級政府部門公開了“三公消費(fèi)”。2012年3月，四川省也首次在政府網(wǎng)站上公開了本級部門及部分單位的“三公”經(jīng)費(fèi)決算、預(yù)算情況。通過對比，在本級“三公消費(fèi)”匯總數(shù)據(jù)公開方面，北京市公開信息最為具體，不僅有年度對比、原因分析，還有詳盡的諸如因公出境人次、公車新置及維護(hù)數(shù)量等公眾渴望了解的數(shù)據(jù)；上海、廣東次之，只公開了上年度決算和本年度預(yù)算數(shù)額并附簡單的用途說明；陜西、四川最為簡單，只在相關(guān)網(wǎng)站公開了本級“三公消費(fèi)”的匯總數(shù)字。在部門和單位“三公消費(fèi)”公開方面，北京市部門和單位公開范圍廣、力度大，涉及預(yù)算單位100多個，且格式一致并統(tǒng)一發(fā)布在“首都之窗”專欄，方便民眾查閱；上海、廣東、陜西、四川次之，只在門戶網(wǎng)站公開了部分試點(diǎn)單位或部門的“三公”數(shù)據(jù)且比較籠統(tǒng)。

2.地市級政府部門“三公消費(fèi)”公開

作為預(yù)算公開中的孤軍和領(lǐng)航者，焦作市經(jīng)過近10多年財政公開實(shí)踐，政府部門和單位的每一筆“三公經(jīng)費(fèi)”支出都已基本實(shí)現(xiàn)通過網(wǎng)絡(luò)平臺、政務(wù)大廳、“財經(jīng)沙盤”等多種途徑和技術(shù)手段向社會公開，領(lǐng)跑全國地級市前列。開封、婁底、冷水江等部分市級政府部門或單位也于2011年起開始試點(diǎn)“三公消費(fèi)”公開，接受內(nèi)部和公眾監(jiān)督。總體來看，當(dāng)前我國公開“三公消費(fèi)”的市級政府部門還非常稀少，從公開情況來看，除了焦作市可以作為一個好的特例外，當(dāng)前的公開主要還是以政府單位內(nèi)網(wǎng)、辦公會議、內(nèi)部文件等內(nèi)部公開方式為主，部分試點(diǎn)單位的社會公開工作為輔。內(nèi)部公開方面大多能夠做到詳盡具體，涉及到三公消費(fèi)的細(xì)微方面如公務(wù)接待具體到批次、公車消費(fèi)具體到車輛、外出學(xué)習(xí)考察具體到個人；而面向社會的公開則大多只是簡單的數(shù)字匯總，流于形式。

3.縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政府“三公消費(fèi)”公開

作為我國第一個公開“三公消費(fèi)”的縣級政府，湖南省嘉禾縣自2011年起開始選定部分縣直屬單位試點(diǎn)公開“三公消費(fèi)”情況。江西省東鄉(xiāng)縣經(jīng)過近3年的探索試點(diǎn)，初步建成一套“公務(wù)消費(fèi)一體化監(jiān)管體系”，要求每個單位內(nèi)部公開每一筆“三公消費(fèi)”信息，同時由縣公消辦、國庫集中支付中心擇機(jī)將各單位公務(wù)消費(fèi)情況通過廣場公開欄等載體進(jìn)行社會公示。四川省白廟鄉(xiāng)政府從2010年起通過公示欄和互聯(lián)網(wǎng)向公眾公開鄉(xiāng)政府預(yù)算收支明細(xì)，將政府預(yù)算中歷來諱莫如深的“三公消費(fèi)”明細(xì)悉數(shù)公開。總體而言，除了極個別特例如白廟鄉(xiāng)之外，當(dāng)前我國縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政府“三公消費(fèi)”公開水平還普遍較低，僅有的幾個公開案例主要也是以內(nèi)部公開為主（較為詳盡），兼有部分試點(diǎn)單位非?；\統(tǒng)地對外公布“三公消費(fèi)”總數(shù)字，尚不足以真正達(dá)到主動接受民眾監(jiān)督的目的和效果。

二、“三公消費(fèi)”公開工作存在的問題

通過分析比較各地“三公消費(fèi)”公開工作的現(xiàn)狀，聯(lián)系地方政府實(shí)際，當(dāng)前我國地方政府部門的“三公消費(fèi)”公開工作主要存在以下問題：

1.缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，水平參差不齊

我國地方政府現(xiàn)有“三公消費(fèi)”公開水平參差不齊，公開方式也從政府網(wǎng)站、電視臺到單位內(nèi)網(wǎng)、公示欄等形式各異，究其原因很大程度上歸結(jié)到標(biāo)準(zhǔn)的缺失。從各地“三公消費(fèi)”公開情況來看，大多都是地方政府在獨(dú)自摸索，自行制定一套標(biāo)準(zhǔn)下發(fā)給各單位或部門進(jìn)行公開。如針對公開標(biāo)準(zhǔn)，冷水江市印發(fā)了《冷水江市市直行政事業(yè)單位公開三項(xiàng)公務(wù)消費(fèi)情況工作方案》，嘉禾縣則出臺了《關(guān)于開展嘉禾縣“三公”消費(fèi)公開機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》及相關(guān)配套方案。不同地方政府關(guān)于公開“三公消費(fèi)”的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)不一，結(jié)果造成了各地公開水平千差萬別，不利于接受社會大眾的比較與監(jiān)督。

2.消極應(yīng)對公開，形式大于內(nèi)容

真正的公開是經(jīng)濟(jì)分類賬目的公開，應(yīng)當(dāng)涵蓋公車購置的資金、公車維護(hù)和運(yùn)行的花費(fèi)、公務(wù)接待的時間、人次等具體明細(xì)。然而從當(dāng)前部分地方政府已經(jīng)公開的“三公消費(fèi)”數(shù)據(jù)來看，除了焦作市、白廟鄉(xiāng)等走在全國前列的“另類”之外，其他地方政府部門公開的“三公消費(fèi)”大多仍是“云里霧里”，簡單籠統(tǒng)。很多地方政府和部門是出于某種壓力和推力不得已公開，而非自愿公布，公開的數(shù)據(jù)只是簡單地把整個年度的“三公消費(fèi)”數(shù)據(jù)做一匯總?cè)缓笊蟼髦辆W(wǎng)絡(luò)，形式大于內(nèi)容，不僅普通百姓看不懂，很多政府官員都很難通過這幾個簡單的數(shù)字看懂政府“三公消費(fèi)”情況，因此很難真正起到監(jiān)督和約束作用。

3.相關(guān)數(shù)據(jù)難看，公開畏手畏腳

因?yàn)樽陨怼叭M(fèi)”數(shù)據(jù)不甚合理以及觀念的落后，很多地方政府或上級部門對“三公消費(fèi)”公開透明的做法并不支持。有些政府官員擔(dān)心“三公消費(fèi)”數(shù)據(jù)一旦公布可能會成為眾矢之的，引起輿論質(zhì)疑從而使政府面臨壓力，便以各種言辭和行為為信息公開人為設(shè)障，索性不公開為妥，僅有的不得已公開也只是遮遮掩掩應(yīng)付了事；同樣，地方政府主動公開本級“三公消費(fèi)”情況如果得不到上級部門或領(lǐng)導(dǎo)的支持，公開工作也很難真正進(jìn)行下去。這些都是很多地方政府遲遲不愿公布“三公消費(fèi)”的主要原因。

4.法律法規(guī)模糊，問責(zé)機(jī)制缺失

當(dāng)前，有關(guān)公開政府部門“三公消費(fèi)”明細(xì)的法律文件還未出臺?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定政府部門有責(zé)任主動公開財政預(yù)算相關(guān)信息，只是規(guī)定了“應(yīng)該如何做”，卻無相應(yīng)的問責(zé)要求。正在修訂的《預(yù)算法》草案雖然增加了“預(yù)算公開”的規(guī)定，但是對“三公消費(fèi)”是否公開、如何公開卻只字未提。自10月1日即將開始施行的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》明確要求政府部門要公開“三公消費(fèi)”情況，但是對如何“定期公布”、公開到何種程度也沒有具體規(guī)定，只能靠各地政府自行摸索和把握。另外，從各地“三公消費(fèi)”公開的情況來看，很多地方只是“為公開而公開”，缺乏相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，面對民眾的質(zhì)疑毫無回應(yīng)，這與公開“三公消費(fèi)”的初衷背道而馳，起不到實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督與制約作用。

三、規(guī)范“三公消費(fèi)”的建議

從總體來看，當(dāng)前我國地方政府的“三公消費(fèi)”公開工作還處于起步階段，公開范圍狹窄，公開水平參差不齊，其中還存在著消極應(yīng)對、流于形式、法律缺失、問責(zé)脫軌等現(xiàn)實(shí)問題。建議如下：

1.制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確公開要求

“三公消費(fèi)”公開標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、規(guī)范有序，不僅方便民眾了解查閱，也便于公眾對其進(jìn)行橫向比較，加強(qiáng)“三公消費(fèi)”的社會監(jiān)督與制約。面對公車運(yùn)行、公務(wù)接待、公款出國相關(guān)費(fèi)用具體涵蓋哪些方面，地方政府“三公消費(fèi)”應(yīng)公開至何種程度、哪些部門公開、以哪種途徑公開、“定期公布”時間如何安排等現(xiàn)實(shí)問題，各級財政預(yù)算相關(guān)部門應(yīng)積極予以明確。建議中央財政預(yù)算部門針對省級政府部門、省級財政預(yù)算部門針對市級政府部門，以此類推逐級制定統(tǒng)一明確的“三公消費(fèi)”公開標(biāo)準(zhǔn)及細(xì)則，并定期考核、敦促執(zhí)行。

2.加強(qiáng)監(jiān)督檢查，掛鉤獎勵懲處

在“三公消費(fèi)”公開問題上，建立完善的嚴(yán)厲的監(jiān)督檢查、獎勵懲處機(jī)制非常必要。在當(dāng)前預(yù)算公開剛剛起步階段，依靠各級地方政府部門的自發(fā)和自覺來主動公開“三公消費(fèi)”明細(xì)不夠現(xiàn)實(shí)。政府部門必須重視監(jiān)督檢查，將各部門或單位的“三公消費(fèi)”具體公開情況與獎勵懲處有機(jī)結(jié)合起來，如與其年終考核直接掛鉤。通過定期跟蹤檢查，對拒不公開或態(tài)度消極、應(yīng)付了事的單位或部門，嚴(yán)格制定和執(zhí)行相應(yīng)獎懲措施來敦促其真正重視和實(shí)現(xiàn)“三公消費(fèi)”的全面公開。

3.轉(zhuǎn)變干部觀念，強(qiáng)化公開壓力

財政部財政科學(xué)研究所所長賈康曾說過，“三公消費(fèi)”屢禁不止是因?yàn)閴毫Σ坏轿唬纬晒妷毫Φ那疤崾潜容^充分的透明度。同樣，“三公消費(fèi)”公開工作進(jìn)展如此緩慢，許多部門遮遮掩掩至今不愿公開，相關(guān)方面“公開壓力”的不到位也是重要原因。除了學(xué)術(shù)界和民眾要求公開的呼聲之外，上級政府部門和領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化“三公消費(fèi)”公開的“壓力倒逼”對地方政府部門至關(guān)重要。對于自身原因遲遲不愿公開“三公消費(fèi)”的部門，可以通過行政命令或獎懲措施，積極施加“強(qiáng)制公開”的壓力。陽光是最好的防腐劑，“三公消費(fèi)”的公開透明是預(yù)防和制約“三公腐敗”的關(guān)鍵，各級領(lǐng)導(dǎo)干部自身更要積極轉(zhuǎn)變觀念，以身作則來帶動“三公消費(fèi)”的公開透明。

4.健全法律法規(guī)，完善“三公”問責(zé)

作為推動預(yù)算公開最為有效的法律《預(yù)算法》，其修訂過程中關(guān)于“預(yù)算公開”的規(guī)定應(yīng)當(dāng)更加細(xì)致明確，尤其是對于民眾最為關(guān)心的“三公消費(fèi)”公開工作，應(yīng)當(dāng)具體明確政府部門推行公開的權(quán)利和義務(wù)。同時，相關(guān)財政預(yù)算立法部門應(yīng)當(dāng)及早出臺法規(guī)文件，明確制定各級地方政府“三公消費(fèi)”公開的范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及問責(zé)獎懲機(jī)制。只有這樣，“三公消費(fèi)”公開工作的混亂與無序才能得以有效規(guī)范，我國地方政府部門的“三公消費(fèi)”公開工作才能真正做到有法可依、有據(jù)可循。