○ 楊 潔 辛 靈

（河北聯(lián)合大學經(jīng)濟學院 河北 唐山 063009）

中國共產(chǎn)黨第十七屆五中全會，為我國“十二五”時期的經(jīng)濟社會發(fā)展方向確定了基調(diào)：包容性增長成為新的發(fā)展理念，縮小貧富差距、增強社會的公平正義成為社會發(fā)展的主旋律，經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變預(yù)示著中國經(jīng)濟進入了新的轉(zhuǎn)型期。圍繞公平正義的社會發(fā)展目標，提高對城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的認識，以推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化為重要抓手，加速轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念，增強公共服務(wù)意識，對建設(shè)服務(wù)型政府具有重要的現(xiàn)實意義。

一、圍繞社會公平正義目標推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，在新的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，賦予了更新更深遠的社會價值內(nèi)涵。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化不僅是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，縮小城鄉(xiāng)差別、解決三農(nóng)問題和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要途徑，在更高層次、更大意義上，它還集中體現(xiàn)了社會主義的公平正義，標志著社會主義核心價值的重新確立，預(yù)示著一個追求社會公平正義、淡化功利價值體系的和諧社會發(fā)展階段的到來。

胡錦濤總書記在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級會議上的致辭，對社會公平正義的內(nèi)涵作了全面的論述：“我們應(yīng)該堅持社會公平正義，著力促進人人平等獲得發(fā)展機會，逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，不斷消除人民參與經(jīng)濟發(fā)展、分享經(jīng)濟發(fā)展成果方面的障礙。我們應(yīng)該堅持以人為本，著力保障和改善民生，建立覆蓋全民的社會保障體系，注重解決教育、勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房等民生問題，努力做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化正是體現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民享有公共服務(wù)的權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平的根本原則。

公共服務(wù)是服務(wù)型政府的首要職責，是公共權(quán)力得以體現(xiàn)的載體。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化將成為各級政府轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念、增強公共服務(wù)意識的助推器。對于各級政府來說，要實現(xiàn)社會公正公平，最直接、最有效的體現(xiàn)是提供城鄉(xiāng)均等的基本公共服務(wù)。公平正義追求的是社會和諧發(fā)展，社會和諧的核心是利益的公平分配、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，是打破對農(nóng)村居民政策性歧視，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民處于相同的地位，享受公共服務(wù)方面均等的權(quán)利，保障城鄉(xiāng)居民利益公平分配的根本措施。所以，推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，各級政府必須堅持以社會公平正義價值目標為導向的原則，轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，建立服務(wù)型政府，增強公權(quán)意識，深化政府管理體制改革，建立有效地運行機制，把推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化工作規(guī)范化、標準化和有序化。

二、充分認識城鄉(xiāng)公共服務(wù)差別的客觀性和復(fù)雜性

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在的差別是一個多層次、多方面的復(fù)雜系統(tǒng)。主要表現(xiàn)在以下三個方面。

1、城市內(nèi)部和城市之間的差別

首先，城市內(nèi)部基本公共服務(wù)均等化存在的差別。近年來城市內(nèi)部群體成分漸趨復(fù)雜化，同城不同待遇的問題相當嚴重。主要表現(xiàn)為有城市戶籍和未取得城市戶籍但長期居住在城市的人群之間的差別，目前在我國進入城市還未取得城市戶籍的人口有1.64億之多。另外，城市中還存在大量短期居住的打工人口，這部分人以農(nóng)村土地承包為主要經(jīng)濟來源，以農(nóng)閑時期做非農(nóng)工作，增加生活收入。城市中這些不同階層的人，在就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等基本公共服務(wù)方面存在差別是亟待解決的問題。處在城市社會最底層，沒有話語權(quán)，沒有制度保障的農(nóng)民工是城市基本公共服務(wù)均等化的重點人群，保障制度的缺失是造成這一問題的關(guān)鍵因素。如拖欠農(nóng)民工的工資問題一度成為上至國務(wù)院下至各級政府乃至社會各界共同關(guān)心的問題。溫總理還曾親自為農(nóng)民工討要工資，這一舉動表明國家對民生的關(guān)心。在稱贊國家領(lǐng)導人關(guān)心民生精神的同時，社會在呼喚，時代在呼喚平等的具有法律保障的制度。農(nóng)民工的其他合法權(quán)利問題諸如子女上學、工傷、醫(yī)療、社會保障問題等較之工資問題顯得更加難以保障。其次，城市間的基本公共服務(wù)存在的差別。中央直轄市、計劃單列市、省會城市、較大的城市以及中小城市間差距具有逐步拉大的趨勢。城市間的基本公共服務(wù)，由于城市的現(xiàn)代化程度和在國家的地位不同，存在難以消除的差別。所以，公共服務(wù)均等化，從理論上講應(yīng)該是一定行政范圍內(nèi)的均等化，是在最基本的公共服務(wù)項目上的均等化。

2、農(nóng)村之間基本公共服務(wù)的差別

城市近郊區(qū)和離城市較近的農(nóng)村很容易得到城市公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的覆蓋，如道路、水、電、垃圾處理等，文化教育、衛(wèi)生、醫(yī)療的服務(wù)都較容易滿足。但在邊遠地區(qū)、山區(qū)等離城市較遠的農(nóng)村，由于公共財力有限，在基礎(chǔ)設(shè)施和一些與空間有關(guān)的服務(wù)就很難達到城市水平。此外，不同發(fā)達程度地區(qū)的農(nóng)村之間公共服務(wù)差別就更加嚴重。

3、城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)的差別

城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)的差別不是一個簡單的農(nóng)村和城市間的差別，它包含著上述多種層次的差別，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)。

三、加快推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的對策

推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的過程是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化最有效的途徑是建立和完善公共服務(wù)體系，形成高效有序的運行機制。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系建設(shè)，需要進行科學的規(guī)劃論證，經(jīng)過充分的民主討論和科學的決策程序，制定相應(yīng)的法律和制度規(guī)范各級政府的行為，才能形成一個有法可依、有章可循的有序推進的過程。這樣不僅能夠能提高有限資源的配置效率，還可通過民主參與和制度規(guī)范，達成政府與民眾之間的共識，實現(xiàn)政府供給和民眾需求之間的均衡。構(gòu)建城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系，重點要抓好以下幾個環(huán)節(jié)。

1、要從制度上消除城鄉(xiāng)差別

城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)差距形成的根源在于城鄉(xiāng)之間長期隔離的政策，農(nóng)民及進城的農(nóng)民工在制度上沒有享有與城市居民同等的權(quán)益，沒有同等的機會。制度的缺失是最根本、最本質(zhì)的問題。近年來很多地方政府在推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，為改善農(nóng)村面貌，大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，投入大量的資金加強農(nóng)村水、電、路、通訊、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力改善農(nóng)村的居住環(huán)境，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、社會保障等方面卓有成效。在推進城市化的過程中，為了推進農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移采取了很多措施，做了大量的探索，也取得了顯著的成效。但與此同時，我們必須看到制度的缺失依然是制約推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均化的主要障礙。各地的探索，都是在試點層面上展開的，公共財政支出的標準和范圍沒有制度規(guī)范，社會保障的標準制定和調(diào)整沒有制度的約束，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)沒有制度的依據(jù)，消除城鄉(xiāng)之間在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面差距沒有制度的保障等等。沒有制度就相當于沒有保障，因為沒有制度，政府行為的隨意性就不可避免，行為主體沒有依據(jù)可以遵循。由此可見，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的首要任務(wù)就是制度建設(shè)。制度建設(shè)應(yīng)解決兩個層面的問題，一是通過制度確立城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)方面具有同等的權(quán)利和均等的機會，讓處于社會最底層的群體有與其他社會群體享受基本公共服務(wù)的權(quán)利；二是把推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的行為通過科學的制度規(guī)范起來，把各級政府提供基本公共服務(wù)的責任落到實處，使推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的過程有章可循。

2、要進行科學的規(guī)劃

由于資源有限，基本公共服的滿足需求的過程可以有先有后，但必須通過規(guī)劃讓所有的城鄉(xiāng)居民看到什么時間能夠滿足需求。規(guī)劃是對推進過程進行的科學安排，要通過專家反復(fù)論證，通過民眾廣泛的討論，通過決策主體科學的程序確定下來，最后成為各級政府推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的科學依據(jù)。只有規(guī)劃的科學和嚴格的執(zhí)行才會使推進過程有序、高效和穩(wěn)定的開展。

3、要堅持發(fā)展與公平并重的原則

實現(xiàn)了基本公共服務(wù)均等化，并不意味著城鄉(xiāng)之間實際享有的公共服務(wù)是均等的。消除城鄉(xiāng)差別需要長期的努力，特別是要堅持發(fā)展是硬道理的原則，只有發(fā)展才能提高公共服務(wù)的水平。但是，在堅持發(fā)展的前提下，要充分體現(xiàn)公平原則。要通過各種工具、政策、法律確保城鄉(xiāng)之間共享發(fā)展成果，并堅持向農(nóng)村傾斜，加大以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的力度，在盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上，不斷提高服務(wù)水平，逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

4、要以政府為主導

各級政府要依據(jù)財權(quán)和事權(quán)對等原則，承擔不同范圍城鄉(xiāng)服務(wù)均等化的義務(wù)和責任。中央政府應(yīng)該承擔全國最基本公共服務(wù)均等化的責任，通過中央財政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付等財政工具，通過發(fā)行國債和貼息等金融工具，消除城鄉(xiāng)之間以及不同地區(qū)、不同群體之間在享有基本公共服務(wù)方面的差距，做到低標準、全覆蓋。各級地方政府對所轄行政區(qū)域，依據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展程度，在中央政府提供的基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，提高服務(wù)水平，縮小城鄉(xiāng)差距，建立以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的地方政策，增加對農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的投入。在發(fā)揮各級政府在推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的主導作用的同時，要制定相關(guān)的政策工具通過市場機制的調(diào)節(jié)作用，調(diào)動多元主體參與的積極性。首先，要發(fā)揮農(nóng)民主體的作用。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的收益主體是農(nóng)民，所以農(nóng)民最有積極性，要通過政府財政資金的杠桿作用，調(diào)動農(nóng)民參與公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障的主動性。其次，要調(diào)動企業(yè)主體的作用。企業(yè)是經(jīng)濟社會發(fā)展的主導力量，通過政策引導，吸引企業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資，以企業(yè)發(fā)展帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，推進鄉(xiāng)村水、電路、通訊等基礎(chǔ)條件的改善和公共服務(wù)體系的形成。最后，要調(diào)動社會各界力量，鼓勵富裕起來的社會群體和個人從事公益事業(yè)，大力發(fā)展慈善事業(yè)，弘揚優(yōu)秀的民族文化，傳播公平正義的社會發(fā)展理念，建立社會主義的價值觀念，引導各種社會力量參與城鄉(xiāng)公共服務(wù)建設(shè)中來。城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系的逐步形成，才能把推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略方針真正納入科學發(fā)展的軌道。

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