■向鎮(zhèn)宇

在國民經濟和社會各項事業(yè)發(fā)展中都涉及財政分配問題，財政負有為國民經濟和社會各項事業(yè)發(fā)展所需資金與財力提供保障的職能。由此可見，財政工作要依法聚財和合理合法用財都離不開財政監(jiān)督和財政監(jiān)督法做保障。在國家財政中，國家預算又稱為“小財政”，所以應作為財政監(jiān)督的重點內容。除此之外，在籌集國家財政資金的過程中，諸如稅收的征收和管理中，企業(yè)利潤的上繳，國有資產營運過程中的保值與增值，公債的發(fā)行與上市，財政資金的入庫監(jiān)管以及其他依法應征收或繳納的各項財政收入，都需要有財政監(jiān)督。

一、財政監(jiān)督法律的內涵

財政監(jiān)督法的涵義有廣義和狹義之分，狹義的財政監(jiān)督法是指國家權力機關依照法定程序制定的單行的或者專門的財政監(jiān)督法律規(guī)范。所謂財政監(jiān)督法律規(guī)范是指由國家權力機關或由其授權的國家財稅監(jiān)管機關制定與頒布，并以國家強制力保證實施的財政監(jiān)督行為規(guī)則。它是社會行為規(guī)范的一種。規(guī)定財政監(jiān)督法律規(guī)范的目的在于確定財政監(jiān)督法律關系、財政監(jiān)督主體之間的權利義務關系等內容，以保證財政法的實施和保障穩(wěn)定有序的社會經濟秩序。在財政分配活動中，財政法主體之間或者財政監(jiān)督法主體之間的權利義務關系，始終是由財政法律規(guī)范或者財政監(jiān)督法律規(guī)范的作用或實現(xiàn)的結果所形成的一種特殊的社會關系，因此，財政法律規(guī)范或者財政監(jiān)督法律規(guī)范在財政分配關系中具有調整作用，主要表現(xiàn)在財政法律規(guī)范或者財政監(jiān)督法律規(guī)范規(guī)定負有法定義務的財政法主體或者財政監(jiān)督法主體必須做出一定的行為，如必須依法納稅或者必須接受監(jiān)督檢查等，這種法定義務行為由國家強制力保證實現(xiàn)。與此同時，一方負有的法定義務必須與他方的法定權利相適應，這是法律關系中主體的權利義務一致性原則的體現(xiàn)。在我國，財政監(jiān)督法律規(guī)范體現(xiàn)著國家和人民在財經領域中的意志和利益，是保證財政法貫徹與執(zhí)行的有效手段，其背后由國家強制力作保證，因此從廣義上講，財政監(jiān)督法是指由國家制定或認可，體現(xiàn)國家和人民的意志和利益，并以國家強制力保證實施的財政監(jiān)督法律規(guī)范的總和。在法律表現(xiàn)形式上是包括財政監(jiān)督法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件在內的總和。本書所述財政監(jiān)督法一般是指廣義上的財政監(jiān)督法。

二、我國財政監(jiān)督法律制度存在的問題

（一）現(xiàn)代公共財政實踐中蘊含的矛盾與財政監(jiān)督

現(xiàn)代公共財政實踐中蘊含的矛盾與財政監(jiān)督使其應普遍實行 “零基預算”，但事實上很多現(xiàn)代公共財政實踐中蘊含的矛盾與財政監(jiān)督在分配經費預算指標時，仍然習慣于使用增量預算或減量預算的方法。這種方法比較簡便，對原有利益格局影響較小，不容易引起更大矛盾。但該方法以過去的水平為基礎，實際上就是承認過去是合理的，無需改進，因循沿襲下去，這樣容易導致安于現(xiàn)狀和資源浪費，或者是造成預算不足，容易造成計劃與實際業(yè)務的脫節(jié)。在現(xiàn)代市場經濟國家，公共財政體制中蘊含著一個深刻的內在矛盾，即國家與社會的分離所導致的政府與人民之間的矛盾——國家的所有財產本為人民所有，政府僅僅是接受人民之委托而行使公共資財?shù)奶幏謾嗬?，從此種意義而言政府僅僅是人民的 “代理人”而已。這樣，公共資財?shù)淖罱K所有者與“代理人”相分離，必然在客觀上釀成某種風險，此即政府官員因為理性之盲目或自利之動機而產生濫用權力恣意處分公共資財?shù)目赡苄?。在政府與人民之間的矛盾關系中，人民之所失即政府之所得，其間所蘊含的經濟、政治沖突，唯有在公共財政體制按照憲政制度的邏輯逐步建立完備的財政監(jiān)督權力體系之后，才能趨于緩和，公共財政權力體制也才可能在整體上趨于理性化與民主化。因此，有效的權力監(jiān)督乃是現(xiàn)代憲政制度的核心內容。

（二）財政預算的性質與財政監(jiān)督

財政監(jiān)督最為重要的內容之一就是監(jiān)督政府各部門執(zhí)行財政預算的具體情況，故而財政預算的性質認定實際上也關系到財政監(jiān)督行為之性質確定。關于財政預算的性質，域外法學中素有“形式法律說”、“預算行政說”、“政治性法律說”、“預算法規(guī)范說”、“措施性法律說”等，在我國法學界也存在有關財政預算審批權之“立法權說”與“決定權說”的理論爭議。

（三）積極組織收入

隨著我國社會經濟的進步、科學技術的迅速發(fā)展、買方市場的逐步形成、經濟全球化的不斷加快以及我國加入WTO 以后，政府、企業(yè)和學術界都意識到完善單位內部財務預算管理工作的重要性，開始注重其發(fā)展。目前，我國的內部財務預算管理水平的研究發(fā)展已初具規(guī)模，良性發(fā)展的局面真正逐漸形成。同時，內部財務預算管理在很大程度上是以貨幣為手段，是有限的經濟資源在市場各主體之間進行再分配的過程。它體現(xiàn)為價值的運動和利益的轉移。

但是，財政預算與一般法律的共同性大于其差異性，因為財政預算乃由民意機關所審議和通過方具有正當性與合法性，其在執(zhí)行過程中雖具有一定的彈性，卻并非可以由行政機關隨意改變，行政機關等執(zhí)行單位擅自篡改財政預算者，必須追究其法律責任，以體現(xiàn)財政預算的權威性。故而，因財政預算所具有的不同于一般法律規(guī)范的特征，在此可以將之認定為一種“特殊法律”；違反財政預算的行為亦應該被認定為“違法行為”，應該由相關部門予以監(jiān)督，并追究其違法責任，財政監(jiān)督行為在本質上也是一種認定和追究財政違法責任的公權力行為。

三、完善財政監(jiān)督法律的對策

（一）加快財政監(jiān)督立法進程

財政監(jiān)督在國際上根據(jù)監(jiān)督主體的不同，主要分為四種類型：（1）立法監(jiān)督制度。即制定財政、國有資產、財務管理、會計的相關法律，依法管理國家財政，監(jiān)督機關向國會負責，如法國、英國、美國等。（2）司法監(jiān)督制度。即按照憲法和其他專門法律審核國家財政預算決算、稅收和財務等，而掌握執(zhí)法的主體是獨立的審計法院，具有司法性質，如西班牙。（3）行政監(jiān)督制度。即由政府部門根據(jù)核定的財政收支計劃，檢查處理違法行為，其特點是置于政府領導之下，隸屬于財政部門，如瑞典、冰島及我國。（4）日本的財政監(jiān)督制度。其會計檢察院既不屬于內閣，也不屬于國會，與其他司法機構一樣平行隸屬于天皇，是專司國家財政預決算編制，會計財務的檢查機構。

（二）發(fā)揮綜合監(jiān)督效能

1、協(xié)調好財政監(jiān)督與其他監(jiān)督部門的關系。目前代表政府行使經濟監(jiān)督權力的主要有財政、國稅、地稅、物價、審計等部門，這些經濟監(jiān)督部門，都有固定的監(jiān)督范圍，但在具體的執(zhí)法過程中，又有可能出現(xiàn)“業(yè)務交叉”，財政監(jiān)督如果不處理好與其他經濟監(jiān)督部門的關系，就會造成執(zhí)法部門內耗，削弱監(jiān)督力量，造成處罰不規(guī)范，損害財經法紀的嚴肅性。因此，要嚴格執(zhí)行國家財經制度和財經紀律。國家規(guī)定的各項財政財務規(guī)章制度及財經紀律，是支出管理的基本行為規(guī)范，在辦理各項事業(yè)支出時必須嚴格執(zhí)行，不得違反。比如，國家統(tǒng)一規(guī)定的各項支出的開支范圍和開支標準，單位職工的工資、津貼、補貼和各種福利待遇，均應按照國家統(tǒng)一規(guī)定來執(zhí)行，不得違反。

2、我國財政監(jiān)督法律制度的管理水平已經可以提供多種方法和技術。我國財政監(jiān)督法律制度的管理在很大程度上仍遵循“大而全”、“小而全”的管理模式，往往自成一個封閉的系統(tǒng)，與開放式的相去甚遠。我國財政監(jiān)督法律制度的管理工作往往只考慮單位本身，而沒有考慮更多方面的影響：有些政策和政策的實施其實是各自為政，相互脫節(jié)，管理工作人員之間缺乏良好的合作關系，沒有形成一個完整的系統(tǒng)；內部財務預算管理組織機構及資源配置重疊，效率低下、工作不積極、工作人員及資產成本居高不下現(xiàn)象比較嚴重；大多數(shù)較多地追求自己的核心競爭力，影響和制約了工作效率。在這種情況下，可以通過完善我國財政監(jiān)督法律制度的管理水平的創(chuàng)新，以提高管理水平，降低人工成本，這對實現(xiàn)我國的可持續(xù)發(fā)展，具有重要的戰(zhàn)略和理論意義。

四、結 論

加強財政監(jiān)督是為了維護社會主義市場經濟運行的正常秩序，確保財政活動的合法性和有效性，而市場秩序和財政分配秩序都是通過法律、法規(guī)予以規(guī)范的。同時，人們對本地區(qū)、本單位的行為是否符合市場經濟秩序和財政規(guī)范的要求，在認識上和行動上也有差異。因此，必須根據(jù)國家的財政法規(guī)和相關法規(guī)進行檢查監(jiān)督和處理?！?/p>