■羅道勝

新形勢(shì)下基層財(cái)政監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的對(duì)策

■羅道勝

財(cái)政監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的實(shí)質(zhì)就是根據(jù)財(cái)政管理和改革發(fā)展的需要，適時(shí)地對(duì)財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)、監(jiān)督工作程序及監(jiān)督內(nèi)容方式進(jìn)行必要的調(diào)整和規(guī)范。自從1998年我國(guó)提出建立公共財(cái)政框架以來，財(cái)政監(jiān)督工作進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，逐步建立了一套中央與地方分級(jí)的財(cái)政監(jiān)督體系。十幾年來，財(cái)政改革穩(wěn)步推進(jìn)，財(cái)政宏觀管理的職能日益突顯，地方基層財(cái)政監(jiān)督的發(fā)展也得到鞏固和加強(qiáng)，在規(guī)范地方經(jīng)濟(jì)秩序、維護(hù)財(cái)稅政策的全面執(zhí)行、保障預(yù)算執(zhí)行與財(cái)政正常運(yùn)行以及嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律方面起到了重要的作用。隨著財(cái)政改革的深入，舊有的財(cái)政監(jiān)督體制與理念已很難適應(yīng)新的形勢(shì)，必須積極探索財(cái)政監(jiān)督工作新的發(fā)展方向和思路，推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制建設(shè)取得新成效。

一、當(dāng)前基層財(cái)政監(jiān)督體制存在的主要問題

（一）監(jiān)督力量薄弱，財(cái)政監(jiān)督的嚴(yán)肅性與威懾力不足

基層財(cái)政監(jiān)督大部分都隸屬于財(cái)政部門，人員少，力量薄弱，對(duì)財(cái)政收支監(jiān)管乏力。加之缺乏必要的獨(dú)立性，為平衡政府部門之間的管理，即使查出問題，在處罰與處理上也很難真正做到依律辦事，依法懲處。在處理過程中往往是對(duì)事不對(duì)人，處理力度不到位，在客觀上容易導(dǎo)致邊查邊犯、屢查屢犯等問題的發(fā)生，嚴(yán)重影響了財(cái)政監(jiān)督的嚴(yán)肅性與威懾力。

（二）監(jiān)督方式與監(jiān)督的切入點(diǎn)不符合財(cái)政改革的需求

現(xiàn)行基層財(cái)政監(jiān)督方式主要是以集中性、突擊性、階段性為主的事后檢查階段。隨著部門預(yù)算的廣泛實(shí)施、國(guó)庫(kù)集中支付制度與政府采購(gòu)制度的深入、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)縣（區(qū)）管制度等各項(xiàng)財(cái)政改革的推進(jìn)，很多資金管理重心已移至財(cái)政部門，資金管理也全部實(shí)現(xiàn)信息化。原有的財(cái)政監(jiān)督手工查賬、事后監(jiān)督以及客觀存在的以經(jīng)濟(jì)處罰為目的的檢查方式已不能適應(yīng)新的財(cái)政改革的需要。

（三）預(yù)算監(jiān)督乏力，監(jiān)督方式單一，各監(jiān)督環(huán)節(jié)不能有效統(tǒng)一

基層財(cái)政部門往往在預(yù)算編制與下達(dá)中做了大量的工作，但是對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的分析與監(jiān)督，往往只注重對(duì)各項(xiàng)資金數(shù)據(jù)邏輯合理性的核對(duì)，而忽視其使用合理性的分析；注重對(duì)財(cái)政資金使用去向合法性的控制，而忽視其使用效益與使用效果的分析。財(cái)政部門各業(yè)務(wù)口日常事務(wù)繁雜，很難有足夠的精力對(duì)財(cái)政資金實(shí)施全面的事前、事中監(jiān)督，僅僅依靠專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的事后檢查，很難將財(cái)政監(jiān)督的事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)有效地統(tǒng)一，造成各個(gè)環(huán)節(jié)相互脫節(jié)，監(jiān)督的效率與效果偏低。

（四）監(jiān)督范圍過小，往往局限于對(duì)部門單位的監(jiān)督

隨著財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變，企業(yè)逐步淡出財(cái)政監(jiān)督的范圍，基層財(cái)政監(jiān)督受限于監(jiān)督力量與習(xí)慣性思維的影響，往往局限于對(duì)財(cái)政資金使用部門的監(jiān)督，且以事后監(jiān)督為主，財(cái)政業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政資金的管理也是以本業(yè)務(wù)口日常業(yè)務(wù)為限，財(cái)政性資金的使用結(jié)果如何并未全部納入監(jiān)督的范圍，財(cái)政監(jiān)督對(duì)財(cái)政活動(dòng)及財(cái)政資金的影響范圍較小。

二、改變思路，創(chuàng)新方法，推進(jìn)基層財(cái)政監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

（一）樹立“大監(jiān)督”的理念，推進(jìn)監(jiān)督與管理相融相促

隨著財(cái)政改革的深入，部門預(yù)算的推廣，國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)縣（區(qū)）管等制度的實(shí)施，財(cái)政資金的管理工作重心由單位轉(zhuǎn)移至財(cái)政部門自身，各財(cái)政業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)在實(shí)施各項(xiàng)具體政策時(shí)，通過改進(jìn)工作能夠順利實(shí)施對(duì)資金使用的第一層監(jiān)督，開展事前、事中監(jiān)督，將違規(guī)違法行為杜絕在萌芽狀態(tài)。樹立“大監(jiān)督”的理念，有助于充分發(fā)揮財(cái)政各業(yè)務(wù)部門的優(yōu)勢(shì)，綜合專職財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)力量，促進(jìn)監(jiān)督與管理相結(jié)合，從而做到事前、事中、事后監(jiān)督的完整統(tǒng)一。

要正確處理日常管理與專職監(jiān)督的關(guān)系，既要明確財(cái)政內(nèi)部各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職能，也要確立專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)在財(cái)政監(jiān)督工作中的主導(dǎo)地位和組織協(xié)調(diào)作用，實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的經(jīng)?；⒅贫然?，最大限度地減少漏洞，提高財(cái)政監(jiān)督管理的效果。

（二）擴(kuò)大財(cái)政監(jiān)督的覆蓋面，從外部監(jiān)督延伸到內(nèi)外兼顧，將財(cái)政監(jiān)督覆蓋到公共財(cái)政活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域

傳統(tǒng)意義上的基層監(jiān)督往往注重的是對(duì)其他單位部門的監(jiān)督，但財(cái)政監(jiān)督對(duì)財(cái)政管理活動(dòng)的制約實(shí)際上包括兩方面的內(nèi)容：一方面是財(cái)政部門自身的理財(cái)行為，財(cái)政監(jiān)督不但要監(jiān)督財(cái)政部門自身的財(cái)務(wù)活動(dòng)，更重要的是對(duì)部門單位資金分配過程中的合法合規(guī)性的監(jiān)督。只有規(guī)范好內(nèi)部管理，真正實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)，才能更好地履行對(duì)其他部門單位的監(jiān)管職能。另一方面，為實(shí)現(xiàn)政府的公共管理職能，財(cái)政監(jiān)督必須延伸到與公共財(cái)政活動(dòng)相關(guān)的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)，不但要監(jiān)督各單位各部門的資金使用情況，還要監(jiān)督各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)助、專項(xiàng)資金及其他惠民政策與惠農(nóng)政策的實(shí)施，監(jiān)督其使用效果?；鶎迂?cái)政是各項(xiàng)財(cái)政政策落實(shí)與實(shí)施的最終環(huán)節(jié)，財(cái)政監(jiān)督是否到位很大程度上影響到公共財(cái)政政策的執(zhí)行程度。

（三）改變監(jiān)督手段，以“金財(cái)工程”為基礎(chǔ)，充分利用財(cái)政信息化技術(shù)，提高財(cái)政監(jiān)督水平

部門預(yù)算與國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，使財(cái)政管理工作基本實(shí)現(xiàn)信息化管理。信息化建設(shè)對(duì)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制建設(shè)具有極大的推動(dòng)作用。一方面，可以通過建立與業(yè)務(wù)部門電子信息接口，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。使財(cái)政專職監(jiān)督部門能隨時(shí)掌握資金使用的情況，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)部門日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合。業(yè)務(wù)部門也能及時(shí)反饋信息，處理發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)管信息共享。逐步實(shí)現(xiàn)與稅收、銀行等信息的對(duì)接與共享，從而達(dá)到對(duì)財(cái)政收入征管的監(jiān)督，確保財(cái)政收入的完整性與真實(shí)性。另一方面，積極引進(jìn)財(cái)政監(jiān)督專業(yè)信息化軟件，規(guī)范監(jiān)督程序，提高工作效率，逐步建立財(cái)政數(shù)據(jù)中心，全面開發(fā)綜合的財(cái)政監(jiān)督平臺(tái)。在財(cái)政監(jiān)督的信息化建設(shè)方面，廣州等地已經(jīng)進(jìn)行了成功的嘗試。

（四）創(chuàng)新監(jiān)督方式，在繼續(xù)加強(qiáng)財(cái)政資金安全性和合規(guī)性監(jiān)督的同時(shí)，探索財(cái)政資金有效性監(jiān)督，對(duì)財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督

事實(shí)上，隨著財(cái)政改革的推進(jìn)，財(cái)政管理的細(xì)化，財(cái)政監(jiān)督越來越注重財(cái)政資金的使用效率，不斷提高財(cái)政管理水平。傳統(tǒng)的監(jiān)督模式已經(jīng)實(shí)施了多年，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，其注重的是財(cái)政資金使用的合規(guī)性與合法性，然而，從實(shí)踐來看，很多支出是合規(guī)的，但是資金使用效果并不好，甚至沒有任何效果。公共財(cái)政要求有更多財(cái)政資金使用在與公眾密切相關(guān)的公共支出上，而以績(jī)效評(píng)估為基礎(chǔ)的績(jī)效監(jiān)督，注重的正是財(cái)政支出的實(shí)際效果，也即是財(cái)政支出到底有否給公眾帶來實(shí)惠?？?jī)效監(jiān)督以合規(guī)性監(jiān)督為基礎(chǔ)，是更高層次的財(cái)政監(jiān)督。由于基層財(cái)政財(cái)力有限，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、完善社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各方面對(duì)財(cái)政資金的需求逐年增長(zhǎng)，積極探索與開展績(jī)效監(jiān)督有助于提高財(cái)政管理水平，使有限的財(cái)政資金真正使用在刀刃上。

（五）爭(zhēng)取各方支持，強(qiáng)化查處力度，樹立財(cái)政監(jiān)督的威信

首先，要爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)的支持，依法賦予財(cái)政監(jiān)督部門適當(dāng)?shù)臋?quán)力，保持監(jiān)督機(jī)構(gòu)相對(duì)的獨(dú)立性，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督自身的隊(duì)伍建設(shè)，提高財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)與政治素質(zhì)。嚴(yán)格監(jiān)督查處力度，按照 《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的相關(guān)要求，做到嚴(yán)格執(zhí)法，既對(duì)事也對(duì)人，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，樹立財(cái)政監(jiān)督的威懾力。其次，要協(xié)調(diào)好與審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督主體的關(guān)系。整合監(jiān)督資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高工作效率，建立財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督之間的互補(bǔ)關(guān)系；建立財(cái)政監(jiān)督與紀(jì)檢、監(jiān)察等部門的案件移送制度，強(qiáng)化財(cái)政違紀(jì)行為的懲處力度。

（六）發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督部門的優(yōu)勢(shì)，為完善公共財(cái)政體制建言獻(xiàn)策

財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理相結(jié)合，有著與政府審計(jì)、社會(huì)審計(jì)相結(jié)合不可比擬的優(yōu)勢(shì)，財(cái)政監(jiān)督不能為了監(jiān)督而監(jiān)督，其更高的要求在于通過檢查發(fā)現(xiàn)財(cái)政體制運(yùn)行中的問題，提出有針對(duì)性的改進(jìn)意見，在監(jiān)督過程中逐步完善財(cái)政管理工作，從發(fā)現(xiàn)問題、處理問題的實(shí)踐中提高財(cái)政管理水平。

江西省寧都縣財(cái)政局）