上海對外貿易學院會計學院 吳 蔚

一、文件解讀

國務院國資委近日研究制定下發(fā)了 《加強中央企業(yè)有關業(yè)務管理 防治“小金庫”的若干規(guī)定》和《關于加強中央企業(yè)特殊資金（資產）管理的通知》，進一步鞏固中央企業(yè)“小金庫”專項治理成果，建立防治“小金庫”的長效機制；推動中央企業(yè)加強特殊資金（資產）的管理。這是國資委首次對央企特殊資金的管理提出規(guī)范要求。由此，飽受詬病的央企“小金庫”和“特殊資金”問題將有望得以解決。國資委稱，嚴禁將特殊資金用于對外拆借、擔?；虻盅?、質押。通知出臺有利于國有資產監(jiān)督管理，提升國有資產的質量和使用效率。堵塞資金漏洞在“小金庫”問題上，相關部門已強調多次。此次，國資委發(fā)布《規(guī)定》和《通知》是為了進一步加強監(jiān)管，提升國有資產的管理水平。

可以看出，國資委這次對企業(yè)“小金庫” 的各個環(huán)節(jié)都作出了明確規(guī)定，堵塞企業(yè)違規(guī)的出口。出臺《規(guī)定》應該與之前中央開展的“小金庫”專項治理有關。在之前專項治理過程中，部分中央企業(yè)特別是一些基層子企業(yè)，在工程項目“趕工費”、績效薪酬分配、代扣代繳手續(xù)費返還等業(yè)務處理，以及廢舊物資處置、改制上市剝離資產與輔助經營單位管理等方面規(guī)章制度不健全，管理責任不明確，管理要求不清晰，存在管理隱患。財政部數據顯示，自2009年中央正式展開“小金庫”專項治理工作以來，3年間全國共發(fā)現 “小金庫”60722個，涉及金額315.86 億元，責任追究10429 人。保障“特殊資金”，國資委下發(fā)《通知》，意在加強對國有企業(yè)的資金監(jiān)管，確保國有資產保值增值。國有企業(yè)對“特殊資金”擁有管理權，但如果管理不善，也有可能導致資產流失?！锻ㄖ芬笾醒肫髽I(yè)要對特殊資金的對外投資情況進行一次全面清查，并定期對企業(yè)特殊資金開展內部審計或專項檢查。并且對中央企業(yè)應當依據特殊資金的性質以及委托管理機構的要求，分類建立報告、公示制度，保障資金繳納人或受益人對資金使用情況的知情權。值得關注的是，此次《通知》明確指出嚴禁將特殊資金用于投資風險不可認知的業(yè)務或高風險業(yè)務，嚴禁將特殊資金用于對外拆借、擔?；虻盅?、質押。建立管理機制從目前的情況來看，部分央企的資金管理制度還不盡如人意。一方面企業(yè)生產經營的資金往往難以滿足需求；另一方面，企業(yè)自身資金管理不夠嚴格，部分資金使用中出現違規(guī)、浪費的情況。除了住房公積金外，目前中石油、中糧集團、中鋼集團等多數央企都設立了企業(yè)年金，用于員工養(yǎng)老。此前國資委也專門給出關于央企試行企業(yè)年金制度的指導意見，但未就其使用情況做具體規(guī)定。

中央企業(yè)特殊資金主要包括：職工互助基金、企業(yè)慈善基金會管理的資金、企業(yè)工會管理的資金、職工持股會管理的資金、企業(yè)代管的社會保險資金、企業(yè)年金、住房公積金等企業(yè)雖不擁有所有權但承擔資金安全管理責任的資金。以及屬于企業(yè)所有但尚未并入會計報表的各類資金。從這部分資金性質來看，它們大部分是職工自己集合在一起或者企業(yè)為職工所支付的資金，其用途也大都屬于為了提供住房和養(yǎng)老等的基本保障或者為了應付不測之需。企業(yè)對這部分資金未納入會計報表合并范圍或者是不具有所有權，但是需要承擔管理責任，如果將這些資金用于高風險投資活動，一旦出現了難以控制的虧損，非常容易引發(fā)一系列的問題，影響到職工的切身利益。

國資委之所以對央企特殊資金管理提出規(guī)范要求，是因為在近年來對“小金庫”的治理中，國資委發(fā)現央企特殊資金管理存在著一定的隱患，于是發(fā)文專門加強對其管理。國資委表示，在清查治理中發(fā)現了“小金庫”產生的原因和關鍵環(huán)節(jié)，尤其是央企的子公司，存在著管理隱患，管理責任不明確，也是“小金庫”產生的主要方面?！靶〗饚臁敝傅氖橇碓O賬目于單位財務之外的公款，當前單位私設“小金庫”僅屬違紀但不違法。腐敗的資金來源是“小金庫”，單位可以通過多種方式增設“小金庫”用于集體或者個人消費，包括收入不記賬、截留上交款項、虛列支出等方式。實際上，在發(fā)出上述通知的同時，國資委也下發(fā)了防治“小金庫”的若干規(guī)定，特殊資金管理不到位，很容易變身為企業(yè)的“小金庫”，但是其流弊不止于此。通過通知我們可以了解到，有個別的央企把特殊資金用在了特殊地方，有些甚至是用在了擔保、抵押、質押或者對外拆借等高風險領域。因此國資委要求加強特殊資金的管理，一是由于要進一步防治“小金庫”，二是要將特殊資金的管理規(guī)范化，保障職工的合法權益。特殊資金的類別眾多，規(guī)模很大，一旦被挪用，或者用戶高風險投資活動，很容易傷害到職工的利益，引發(fā)財務的問題。從理論上講，國資委對央企進行監(jiān)管，特殊資金雖然不屬于央企所有但是由央企進行代管的，因此國資委有責任，也有職權對特殊資金的使用作出管理規(guī)范。為加強央企特殊資金管控，筆者從以下幾方面提出建議。

二、政策建議

（一）建立特殊資金管理體系?！靶〗饚臁敝卫碇卦谟嗅槍π缘亩侣?，而對于特殊資金的管理更重要的是建立一套管理體系。特殊資金雖然不屬于企業(yè)，但是其規(guī)模很大，而《通知》主要指出什么事情不能做，并沒有提出一個解決思路來解決基金管理或者保值增值問題。很多央企的住房公積金、企業(yè)年金都有很大數額，若不對其進行規(guī)范，就有可能發(fā)生虧損或者違規(guī)使用情況。此外，對央企的資金管理除了查漏補缺外，還應該建立完善的管理機制，確保利于企業(yè)發(fā)展，促進國有資產保值增值。另外還需合理利用特殊資金，加強審計監(jiān)督工作，建立資金管理報告、審計制度，使得特殊資金的使用受到監(jiān)管部門及員工的監(jiān)督，防止資金的流失。

（二）確立監(jiān)管主體。近年來，央企濫發(fā)福利的消息不絕于耳，在去年公布的17 家央企財務收支審計中發(fā)現，有7 家涉及違規(guī)發(fā)放補貼、旅游費、獎金等現象，薪酬管理問題嚴峻。因此國資委試圖針對央企建立特殊資金和“小金庫”監(jiān)管制度，解決薪酬管理過度寬松的問題，出發(fā)點誠然很好，但在監(jiān)管主體的選擇及定位上存在一定的問題。通知要求，央企定期對特殊資金開展專項檢查或內部審計，對特殊資金對外投資情況一次性全面清查。即國資委仍然是在實行內部監(jiān)管，自查自糾。依然未解決以往的問題，那么究竟應該讓誰來充當監(jiān)管主體？ 當然應該要特殊資金的主人來定，然而，全民所有不可能全民都來監(jiān)管，可授權給代表來監(jiān)管，如審計部門、群眾組織、人大、政協(xié)、司法部門、人民團體和媒體，對央企進行監(jiān)管。同時要加強資金管理和使用的透明度，國資委的新規(guī)定才能起到實際的效果。

（三）理順關系，保障企業(yè)職工的“話事權”。因為特殊資金是企業(yè)職工共有或者所有的資金，所以這些資金企業(yè)究竟如何使用，企業(yè)的職工更加應該有 “話事權”。比如職工互助基金是職工在自愿的情況下交納的互助金設立的群眾性專項基金。職工互助金怎么使用應該獲得職工的認可，或者最起碼應該提高資金使用的透明度，定期進行公示。又比如企業(yè)年金，是企業(yè)職工自愿建立的補充養(yǎng)老保險制度，相關規(guī)定也指出應該建立集體協(xié)商制度，同時企業(yè)年金的使用方案還應該提交給職工代表大會或者職工大會討論通過。因此，企業(yè)年金并非企業(yè)想如何用就能如何用的。

在規(guī)范央企特殊資金方面，一方面國資委拿出了管理規(guī)定；另一方面，日常運作中，還必須加強資金所有人主體權益，建立相關機制，理順相關關系，在遵循法規(guī)基礎上，讓企業(yè)職工能夠擁有決定權和自主權。比如，國資委要求，企業(yè)對于其投資方向有限制性規(guī)定的特殊資金，可在允許的范圍內開展投資活動。那么這部分特殊資金，企業(yè)是否開展投資活動？投資活動如何開展？ 都必須通過相關的程序，召開職工代表大會或者職工大會獲得企業(yè)職工的同意。

在理順國資委、央企、職工三者之間的關系后，便能清晰地認識特殊資金的用途和性質以及如何對特殊資金進行規(guī)范化管理。如此一來，央企特殊資金便能逐漸得到規(guī)范管理及正確對待，不會被企業(yè)亂管濫用，使得職工合法權益受到損失。日常運作中還應該建立并理順相關機制，強化資金所有人的主體權益，讓企業(yè)職工在遵循法律法規(guī)的基礎上，擁有決定權和自主權。

（四）加強特殊資金管理的規(guī)范化、透明化。《規(guī)定》和《通知》的下發(fā)，其目的是把企業(yè)的“小金庫”納入正規(guī)管理體系，對特殊資金出臺管理意見，則是希望企業(yè)不傷害所有權人的權益，對特殊資金的管理做到權責對等。《通知》要求管理要實現長效化、規(guī)范化，而建立長效化、規(guī)范化的管理體系對于特殊資金來說，只是一個條件，想要達到這個目的的基礎是在于透明化。無論是中央企業(yè)還是其他國有企業(yè)、民營企業(yè)，都需要對特殊資金進行透明化管理，因為其他國有企業(yè)和民營企業(yè)也存在一些特殊資金，也需要在透明化的基礎上實現管理的長效化及規(guī)范化。

《通知》中指的特殊資金，其來源是企業(yè)對于職工福利的支出，其所有權屬于部分或者全體的企業(yè)員工，比較典型的比如補充住房公積金、企業(yè)年金等。因為來源于企業(yè)，所以這些特殊資金由企業(yè)代管更具有經濟性和便利性，而因為其管理于企業(yè)，也來源于企業(yè)，因此部分員工或者是全體員工的所有權只體現在名義上，管理方具備調動、支配這些資金的機會和條件。實際上，企業(yè)和職工等所有權人在特殊資金的管理中，是一種委托代理的關系，若沒有規(guī)范，則有可能出現違背所有者利益的事情。比如用屬于職工所有的企業(yè)年金抵押企業(yè)的經營活動，就屬于越權行事，若虧損的話，年金就會受到傷害，盈利了企業(yè)年金也不能受益。

因此保護資金所有權人的必要條件是嚴禁對外拆借、抵押、質押、擔保特殊資金，規(guī)定企業(yè)的特殊資金不能用在風險不可預知的業(yè)務或者高風險業(yè)務上進行投資。但是因為所有權人一般是企業(yè)的退休員工或者是在職員工，與企業(yè)博弈中處于弱勢地位，無法與企業(yè)進行談判，無法結成利益共同體，在信息上一般是處于閉塞狀態(tài)，提供了土壤為企業(yè)更好地實行違背所有權人的利益的操作。所以能夠確保企業(yè)在管理中遵循規(guī)范的基礎或者前提是讓特殊資金所有權人全面、及時、無礙地了解特殊資金的動態(tài)和狀況，了解自己權益的保護程度，做到這一點就做到了特殊資金管理上的透明化。

1.國資委.2012.加強中央企業(yè)有關業(yè)務管理 防治“小金庫”的若干規(guī)定。

2.國資委.2012.關于加強中央企業(yè)特殊資金（資產）管理的通知。