■陳葵花

考察各國市場經(jīng)濟發(fā)展史可以發(fā)現(xiàn)，一直存在著“市場自由主義”和“國家干預主義”之間的博弈，但是就證券市場來說，因為它所具有的高效融資功能和高風險特性，對國民經(jīng)濟有著重要影響，也是國家監(jiān)管的重要著力點。如何構(gòu)建一個兼具效率和公平的證券市場，市場運作規(guī)則的制定及實現(xiàn)意義重大。

近三十年來，我國特有的法律制度環(huán)境對證券市場的發(fā)展提供了強力的后盾，然而證券市場尚未完全皈依市場化的理性運作，其中一方面的原因就是在于市場監(jiān)管體制的不足。證券監(jiān)管體制是證券監(jiān)管的職責劃分和權(quán)力劃分的方式和組織制度，是國家和國情的產(chǎn)物。證券監(jiān)管體制的規(guī)范和有效是決定證券市場穩(wěn)定有序的堅實基礎(chǔ)。

一、我國證券市場監(jiān)管體制的發(fā)展歷程

我國證券監(jiān)督體制的演變與我國經(jīng)濟體制的發(fā)展是同步進行的。中國證券管理體制，經(jīng)歷了從無到有、從簡單到復雜、從幼稚到成熟的發(fā)展過程。

第一階段是財政部獨立管理階段（1981年-1985年），這一階段的證券形式主要是國庫券。其發(fā)行主要由財政部來組織和管理，而且由于受計劃體制的影響，國人普遍缺乏投資觀念與投資熱情，國庫券的發(fā)行必須通過行政攤派的辦法來實現(xiàn)。

第二階段主要由中國人民銀行主管階段（1986年-1992年10月），形成了以中國人民銀行為主的證券監(jiān)管體制。中國人民銀行監(jiān)管我國證券市場的階段是我國證券市場初步形成規(guī)模的階段。

第三階段是由國務(wù)院證券委員會主管階段 （1992年 10月-1998年 8月）。

第四階段是中國證監(jiān)會主管階段（1998年至今），1998年是中國證券市場發(fā)展史上十分重要的一年。之所以關(guān)鍵在兩點：一是根據(jù)1997年11月中央金融工作決定，國務(wù)院對我國證券監(jiān)管體制進行了重大改革：①撤銷了國務(wù)院證券委，其原有職責由中國證監(jiān)會行使；②中國證監(jiān)會對全國證券監(jiān)管機構(gòu)實行垂直領(lǐng)導，即省一級人民政府原有的證券監(jiān)管辦公室或者證監(jiān)會不再作為省級人民政府的一個職能部門，而是人、財、物全部收歸中國證監(jiān)會統(tǒng)一領(lǐng)導，原有部分省會城市的證管辦或證監(jiān)會并入省證管辦一并實行垂直領(lǐng)導。

二、我國證券市場監(jiān)管體制存在的問題

（一）監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問題

強調(diào)證券監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，主要是考慮到證券市場的高風險、突發(fā)性、波及范圍廣等特點，而過于分散的監(jiān)管權(quán)限往往會導致責任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風險的能力降低。而從辯證的角度分析，權(quán)力又必須受到約束，絕對的權(quán)力則意味著腐敗。從經(jīng)濟學的角度分析，監(jiān)管者也是經(jīng)濟人，他們與被監(jiān)管者同樣需要自律性。監(jiān)管機構(gòu)希望加大自己的權(quán)力而減少自己的責任，監(jiān)管機構(gòu)的人員受到薪金、工作條件、聲譽權(quán)力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團的工具而偏離自身的職責和犧牲公眾的利益。從法學理論的角度分析，公共權(quán)力不是與生俱來的，它是從人民權(quán)力中分離出來，交由公共管理機構(gòu)享有行使權(quán)，用來為人服務(wù)；同時由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權(quán)力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離為人民服務(wù)的目標，被掌權(quán)者當作謀取私利的工具。因此，在證券市場的監(jiān)管活動中，由于監(jiān)管權(quán)的存在，監(jiān)管者有可能以權(quán)謀私，做出損害投資者合法權(quán)益的行為，所以必須加強對監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。

（二）監(jiān)管手段存在的問題

1、相關(guān)法律法規(guī)不完善。我國現(xiàn)行的證券監(jiān)管法律制度由 《證券法》、《公司法》以及300多個相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件的相關(guān)內(nèi)容所構(gòu)成，《證券法》由中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議于1998年12月29日通過，自1999年7月1日起施行。

首先雖然政府有關(guān)部門出臺了一系列規(guī)范證券市場的法規(guī)、條例，但缺乏相應(yīng)配套的實施細則和相關(guān)法律，如《證券交易法》、《證券信譽評級法》、《信托法》等，對于一些我國尚未定位或尚無條件開辦的領(lǐng)域以及現(xiàn)階段解決不了的問題，更是未能給出既符合中國國情又接近國際慣例的明確規(guī)定。以《證券法》為核心的證券監(jiān)管法律制度的立法存在局限性。一是證券監(jiān)管法律制度的部分相關(guān)法規(guī)之間銜接不夠。《證券法》作為國家最高立法機關(guān)全國人大常委會制定的法律，與國務(wù)院規(guī)定的行政法規(guī) 《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》不是同一法律效力層次，二者如何銜接、配套，在《證券法》中沒有予以明確。二是《證券法》雖名為“證券法”，但實際只是規(guī)定了債券與股票兩個證券品種，其對證券市場的覆蓋面不可避免地顯得較為狹窄，對今后證券市場的發(fā)展缺少前瞻性。三是《證券法》對證券交易市場的理解局限于證券交易所，使證券市場被限于一個很小的證券交易所范圍。當出現(xiàn)一些新的證券交易品種時可能會出現(xiàn)監(jiān)管的真空，或者投機者會利用法律的漏洞來破壞證券市場。

2、缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管體制，各監(jiān)管部門協(xié)調(diào)合作不足。我國的證券監(jiān)管體制還沒有實現(xiàn)集中統(tǒng)一管理的目標，政出多門的現(xiàn)象依然存在。依據(jù)目前的有關(guān)規(guī)定，中國證監(jiān)會只對股票、期貨市場進行監(jiān)管，對債券市場并無實際的監(jiān)管權(quán)，債券市場仍由中國人民銀行和國家發(fā)展和改革委員會進行監(jiān)管，從而在證券市場監(jiān)管體制方面仍然存在多頭管理的格局。各個監(jiān)管部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)合作。現(xiàn)在有些問題的監(jiān)管僅靠證監(jiān)會很難勝任，而我國在各監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)方面明顯不足，職能、層次不明晰，沒有一套嚴密有效的措施來確保其履行職能，并使其承擔相應(yīng)責任，造成事后監(jiān)管大量存在，降低了監(jiān)管的效率。

從監(jiān)管實踐看,主要有兩方面問題：一是中央有關(guān)部門職責分工不合理。按照我國《證券法》的有關(guān)規(guī)定,在中國境內(nèi)股票、公司債券和國務(wù)院依法認定的其他證券的發(fā)行和交易,適用本法。政府債券的發(fā)行和交易,由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。由此可見,對構(gòu)成證券市場半壁江山的企業(yè)債券和政府債券,既不適用《證券法》,也未納入集中統(tǒng)一管理體制。從實際監(jiān)管分工看,財政部負責國債的發(fā)行和管理,國家發(fā)改委負責企業(yè)債券的發(fā)行審批,人民銀行負責企業(yè)債券的利率核定,證監(jiān)會負責企業(yè)債券的上市監(jiān)管。這種多頭管理格局,既分散了監(jiān)管力量,加大了政策協(xié)調(diào)難度,又在一定程度上成為當前銀行間債券市場、交易所債券市場與憑證式國債市場相互分割的重要原因。二是地方政府的管理職責不清晰。

3、被監(jiān)管者存在的問題。一是上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機制的問題 。由于我國上市公司上市前多由國有企業(yè)改制而來，股權(quán)過分集中于國有股股東，存在“一股獨大”現(xiàn)象，這種國有股股權(quán)比例過高的情況導致政府不敢過于放手讓市場自主調(diào)節(jié)，而用行政權(quán)力過多地干預證券市場的運行，形成所謂的“政策市”?？傊?，由于股權(quán)結(jié)構(gòu)的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)管出現(xiàn)問題。

二是證券市場中介機構(gòu)的治理問題。 同上市公司一樣，我國的證券市場中介機構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機制等也存在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場的中介機構(gòu)隨著證券市場的發(fā)展雖然也成長起來，但在我國證券市場發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗不足的情況下，這些機構(gòu)的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機構(gòu)為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。

三是投資者的問題。 我國證券市場的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。他們沒有樹立正確的風險觀念，在市場價格上漲時盲目樂觀，在市場價格下跌時又盲目悲觀，不斷地追漲殺跌，既加劇了市場的風險，又助長了大戶或證券公司操縱市場的行為，從而加大了我國證券市場的監(jiān)督管理的難度。

三、我國證券市場監(jiān)管體制完善對策及建議

（一）監(jiān)管者的法律完善

對證券市場中的監(jiān)管者必須加強監(jiān)督約束：我國相關(guān)法律要嚴格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經(jīng)濟人的一面，一方面改變我國證監(jiān)會及其分支機構(gòu)從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機構(gòu)同管理者的勞動用工解聘制度，采取懲罰和激勵機制，另一方面落實量化定額的激勵相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關(guān)內(nèi)容，使相關(guān)利益主體參與其中，對監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監(jiān)管機構(gòu)對監(jiān)管者業(yè)績的評價機制，來作為監(jiān)管機構(gòu)人事考核的重要依據(jù)。

（二）監(jiān)管手段的法律完善

1、不斷加強與完善《證券法》及相關(guān)法律體系的建設(shè)，實現(xiàn)“依法治市”。完善證券法規(guī)體系，建立健全的證券管理法規(guī)體系是一國證券市場健康、規(guī)范發(fā)展的前提，西方成熟的證券市場的發(fā)展一般都經(jīng)過了 “問題—反思—立法”這樣一條法制規(guī)范化道路，而新興的中國證券市場則沒有必要等股市出現(xiàn)大的波動或挫折再來立法加以規(guī)范，可以在借鑒他國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上結(jié)合我國證券市場的現(xiàn)狀以及對前景的客觀分析來完善法規(guī)體系，完善證券市場的法律法規(guī)，使監(jiān)管部門在實施監(jiān)管時有法可依，盡量避免亡羊補牢的情況?！蹲C券法》的出臺對我國證券市場今后的健康、規(guī)范發(fā)展具有極其重要的意義，但是仍有許多問題被回避或未解決，因此其他一些相關(guān)法律法規(guī)在條件成熟時也應(yīng)相繼出臺。如以保護中小投資者利益為宗旨的《投資者保護法》和《投資咨詢法》，以規(guī)范企業(yè)以并購行為為目的的《企業(yè)兼并收購法》都應(yīng)出臺，使之與《證券法》及其他現(xiàn)行法規(guī)形成一套協(xié)調(diào)運行的法規(guī)體系。此外，國有股、法人股的上市也必須借助法規(guī)加以界定和完善。

2、進一步明確證券監(jiān)管職責。具體來說,一是建議修改《證券法》,將債券市場和場外市場明確納入證券市場集中統(tǒng)一監(jiān)管體系。從國際通行做法看,目前世界各國大多對證券市場實行集中統(tǒng)一管理體制,不僅包括股票、債券、基金等證券產(chǎn)品,而且涵蓋集中交易市場和場外交易市場。如美國《1933年證券法》所規(guī)范的證券范疇,包括任何票據(jù)、股票、債券、債務(wù)憑證、盈利分享協(xié)議下的權(quán)益證書或參與證書、以證券作抵押的作用證書等眾多產(chǎn)品；日本《證券交易法》所定義的有價證券,系指國債證券、地方債證券、公司債券、股票、受益憑證等九大類證券。美國證券交易委員會不僅管理和控制著聯(lián)邦證券交易所,而且還通過對全美證券交易商協(xié)會的控制,監(jiān)督和管理場外證券市場。

3、被監(jiān)管者的法律完善。一是上市公司治理的法律完善。面對我國上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機制出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)當以完善上市公司的權(quán)力制衡為中心的法人治理結(jié)構(gòu)為目標。一方面在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上減少國有股的股份數(shù)額，改變國有股“一股獨大”的不合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)；另一方面制定和完善能夠使獨立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內(nèi)部建立一種控制權(quán)、指揮權(quán)與監(jiān)督權(quán)的合理制衡的機制，把充分發(fā)揮董事會在公司治理結(jié)構(gòu)中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結(jié)構(gòu)的突破口和主攻方向。

二是中介機構(gòu)治理的法律完善。我國證券市場中的中介機構(gòu)同上市公司一樣，在面對我國的經(jīng)濟發(fā)展的歷史和國情時也有股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機制的問題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經(jīng)濟信用等方面也存在很多缺陷。我們應(yīng)當以優(yōu)化中介機構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善中介機構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)為根本目標，一方面在法律上提高違法者成本，加大對違法違規(guī)的中介機構(gòu)及相關(guān)人員的處罰力度：不僅要追究法人責任，還要追究直接責任人、相關(guān)責任人的經(jīng)濟乃至刑事的責任。另一方面在法律上加大對中介機構(gòu)的信用的管理規(guī)定，使中介機構(gòu)建立起嚴格的信用擔保制度。

三是有關(guān)投資者投資的法律完善。我國相關(guān)法律應(yīng)確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責機制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應(yīng)對此負責，法律應(yīng)有明確答案。其次，實施長期的風險教育戰(zhàn)略，向投資者進行“股市有風險，投資需謹慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價波動與經(jīng)濟波動的分析體系，引導投資者理性預期。投資者對未來經(jīng)濟的預期是決定股價波動的重要因素，投資者應(yīng)以過去的經(jīng)濟信念為條件對未來經(jīng)濟作出預期，從而確定自己的投資策略。

四、結(jié)語

各國證券市場監(jiān)管體制絕非固定不變，而是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而不斷改變、完善。證券市場的監(jiān)管是證券市場存在和發(fā)展的基石。證券市場的發(fā)展過程是一個從不規(guī)范到規(guī)范，從不完善到完善，從不成熟到成熟的過程?！皼]有規(guī)矩不成方圓”。從某種意義上講，一個成熟的證券市場是以具備一個良好的監(jiān)管運行模式和實施卓有成效的監(jiān)管過程為首要標志的。事實證明，單純依靠強行政路徑或非成熟市場調(diào)節(jié)都將偏離證券市場良性發(fā)展的軌道。因此，我國應(yīng)及時組建可促使二者有機互動、協(xié)調(diào)相長、對等合作的監(jiān)管體制，以適應(yīng)證券市場的發(fā)展需要和以責任政府為目標的法治化革新。