■蔡燦庭

一、背景材料

根據(jù)《湖南省財(cái)政廳關(guān)于開展全省國有土地使用權(quán)出讓收入及使用管理專項(xiàng)檢查的通知》精神，湖南省財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查局于2012年4月在全省開展了國有土地出讓資金管理交叉檢查，并對土地征收、供應(yīng)和使用情況進(jìn)行了必要的延伸和追溯?，F(xiàn)就該省某市檢查出的問題進(jìn)行分析。

二、某市土地管理模式

（一）土地征收、儲備、供應(yīng)模式

該市人民政府對中心城區(qū)的土地開發(fā)、儲備和經(jīng)營采用“統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一交易、分開投資、分開收益”的管理模式，中心城區(qū)新增建設(shè)用地全部以土地儲備中心名義報(bào)批，所有新征建設(shè)用地、依法收回的土地、一區(qū)兩園（指高新區(qū)、長春工業(yè)園和龍嶺工業(yè)園）和城建投資公司等土地經(jīng)營主體收購的土地全部進(jìn)入土地儲備中心統(tǒng)一儲備。土地開發(fā)職能分別由一區(qū)兩園和城建投資公司承擔(dān)，納入土地儲備的土地全部進(jìn)入市土地交易中心交易。

（二）土地出讓收支管理模式

該市本級對土地出讓收支實(shí)行政府基金預(yù)算管理，即收入繳國庫，支出通過政府基金預(yù)算從土地出讓收入中安排。在征收環(huán)節(jié)，收入是通過財(cái)政部門設(shè)立的非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶或用于非稅收入?yún)R繳結(jié)算的財(cái)政專戶繳入國庫。在支出環(huán)節(jié)，采取“分開投資、分開收益”的土地經(jīng)營模式，出讓金收入除計(jì)提的征收業(yè)務(wù)費(fèi)及專項(xiàng)資金外，按投資主體返還。

三、違規(guī)事實(shí)

（一）融資平臺、園區(qū)等部門取代了財(cái)政部門資金管理職能

土地出讓收益及稅金按屬地原則征收，除必須上交省級的農(nóng)業(yè)開發(fā)等資金和縣市（區(qū)）城市建設(shè)投資公司已規(guī)劃儲備地的收益外，全部用于開發(fā)園區(qū)的建設(shè)。在一定程度加深了地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)對土地的依賴，融資平臺和開發(fā)園區(qū)擔(dān)當(dāng)土地出讓資金的管理角色，出讓金用于開發(fā)園區(qū)的建設(shè)，意味著開發(fā)園區(qū)掌握了出讓金的實(shí)際支配權(quán)，“以獎代返”、工作經(jīng)費(fèi)占據(jù)了出讓金使用的較大比重，改變了出讓金使用的規(guī)定用途。

（二）專項(xiàng)資金管理欠規(guī)范，支農(nóng)和民生政策執(zhí)行不到位

檢查發(fā)現(xiàn)：一是專項(xiàng)資金未實(shí)行專戶儲存，專賬核算。對從土地出讓收入中歸集的專項(xiàng)資金未實(shí)行專戶儲存、專賬核算，有少數(shù)市（縣）將專項(xiàng)資金余額與其他國土出讓收支一起轉(zhuǎn)到基金預(yù)算科目。二是專項(xiàng)資金閑置情況嚴(yán)重，該市本級除廉租住房建設(shè)資金按規(guī)定使用外，其余各項(xiàng)資金均處于閑置狀態(tài)，直接導(dǎo)致國家支農(nóng)、民生政策執(zhí)行不到位。

（三）預(yù)收土地出讓金

某縣工業(yè)項(xiàng)目開發(fā)有限公司與5個用地單位簽訂《經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)招商項(xiàng)目合作合同》，在尚未辦理土地出讓手續(xù)的情況下，預(yù)收部分出讓金。

（四）違規(guī)減免土地出讓收入

某市（縣級）工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室致函市國土資源局要求減免某宗土地出讓價(jià)款。該宗土地系協(xié)議出讓，出讓價(jià)202萬元，用地單位實(shí)際繳納10.5萬元，減免200.5萬元。

（五）先征后返土地出讓收入

2010年至2011年，市本級和兩縣為了招商引資，搞活地方經(jīng)濟(jì)，通過與用地單位簽訂《投資合作協(xié)議》，先后對42宗土地先征后返出讓收入3.8億元，個別項(xiàng)目協(xié)議地價(jià)為零地價(jià)。

（六）違規(guī)緩收土地出讓收入

檢查發(fā)現(xiàn)，某市2011年緩收土地出讓收入3.1億元。

（七）欠收土地出讓收入

2010年至2011年，該市91宗土地欠收土地出讓收入3.1億元。

（八）國土出讓收入未納入基金預(yù)算管理

1、抵扣工程款、征地拆遷費(fèi)，坐支土地出讓金。2010年至2011年，某市城建投將用地單位應(yīng)繳納的土地出讓金抵扣其市政設(shè)施工程款或征地拆遷費(fèi)等達(dá)10455萬元。

2、截留土地出讓收入。2010至2011年，某市土地儲備中心收取土地出讓金12554萬元，只解繳了9736萬元，其中城建投收取456萬元未解繳。

3、繳入一般預(yù)算管理。某市2010年非稅局將土地出讓金2397萬元繳入一般預(yù)算戶。

（九）擠占挪用國土出讓收入

2010年至2011年，該市財(cái)政局挪用土地出讓金847萬元安排市直機(jī)關(guān)搬遷、維修經(jīng)費(fèi)等；某縣在土地出讓金中安排獎金及工作經(jīng)費(fèi)372萬元；某市城市建設(shè)開發(fā)有限公司在財(cái)政返還土地出讓金中列支市屬各單位工作經(jīng)費(fèi)2042萬元。

（十）未按規(guī)定從國土收入中足額提取各類專項(xiàng)資金

（1）未按規(guī)定籌集征地拆遷補(bǔ)償調(diào)劑專項(xiàng)資金，少提239萬元；（2）未按規(guī)定籌集農(nóng)土專項(xiàng)資金，少提1593萬元；（3）未按規(guī)定籌集廉租房建設(shè)專項(xiàng)資金，少提 9858萬元；（4）未按規(guī)定籌集國土收益基金，少提13416萬元；（5）未按規(guī)定籌集農(nóng)田水利建設(shè)專項(xiàng)資金，少提4255萬元；（6）未按規(guī)定籌集教育基金，少提4247萬元。

（十一）應(yīng)征未征被征地農(nóng)民社會保障金

某高新區(qū)少征被征地農(nóng)民社會保障金12219萬元；某市少征1083萬元。

（十二）違規(guī)減免、挪用被征地農(nóng)民社會保障資金

1、先征后返，違規(guī)減免、挪用被征地農(nóng)民社會保障資金。2010年某縣5個用地項(xiàng)目采取即征即返方式繳納被征地農(nóng)民社會保障資金，共計(jì)返還已征收的社會保障資金482萬元。

2、挪用被征地農(nóng)民社會保障資金。

2010年某市（縣級）非稅局將市城建投資公司繳納的被征地農(nóng)民社會保障資金735萬元，用“預(yù)算外資金撥款書”撥付給該市城市建設(shè)投資公司，在“非稅收入支出——其他收入”的借方列支。

四、檢查思路

湖南省財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查局將此次檢查分為三個階段，采取先省直各有關(guān)單位、各市州、縣市區(qū)自查，組織填列表格并撰寫報(bào)告，再在全省抽調(diào)所查市州、市縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督檢查人員，聘請部分會計(jì)師事務(wù)所人員交叉進(jìn)行全面檢查，最后審理總結(jié)。

五、處理結(jié)果

針對檢查發(fā)現(xiàn)的問題作出如下處理：一是責(zé)成該市及有關(guān)市、縣、區(qū)政府糾正上述第一、三、四、八種行為，理順部門職能，按程序供地，嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓收入“收支兩條線”管理，照章征收出讓金，限期收回減免的出讓金200.5萬元；二是根據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第五條之規(guī)定，責(zé)成有關(guān)市及市縣區(qū)停止上述第五條違規(guī)行為，并對第十、十一條提出的事項(xiàng)補(bǔ)提少征的各類專項(xiàng)資金和社會保障金，今后嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定計(jì)提；三是責(zé)成市政府制定措施，加強(qiáng)對從國土收入中提取的專項(xiàng)資金的管理；四是根據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第三條規(guī)定，對提出的第六、七條問題責(zé)成有關(guān)市、縣區(qū)限期催繳、清繳入庫；五是根據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第六條規(guī)定，對上述提出的第九條、第十二條問題，責(zé)成有關(guān)市、縣區(qū)政府糾正，調(diào)整賬務(wù)，追回被擠占挪用資金，歸還原資金渠道。

六、違紀(jì)原因

缺少礦產(chǎn)資源的地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)過渡依賴于國有土地，為了招商引資，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了以低價(jià)甚至零地價(jià)出讓土地，達(dá)到筑巢引鳳目的的現(xiàn)象；對工業(yè)園區(qū)的設(shè)立審批不嚴(yán)，導(dǎo)致工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)過多過濫，缺少有效的監(jiān)管手段，出現(xiàn)了土地管理比較混亂的局面；地方政府官員法制觀念淡薄，國家法治力度小，導(dǎo)致出現(xiàn)行政干預(yù)執(zhí)法；國土法制不夠健全，執(zhí)法力度太小，導(dǎo)致處理執(zhí)行難；多數(shù)地方財(cái)政為“土地財(cái)政”，導(dǎo)致國土出讓收入支配隨意性大。

七、啟示與思考

要根除以上現(xiàn)象的發(fā)生，做到依法治國，依法治官，依法治土，必須從法律上、制度上下工夫。一是加大國家法治力度，做到國家法律神圣不可褻瀆；二是健全完善《國土法》；三是在全國開展各種經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的清理，對非法設(shè)立的各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)園區(qū)堅(jiān)決取締不留情；四是排除地方政府干擾，加大土地執(zhí)法處罰力度；五是國家要定期開展國土收入大清查，發(fā)現(xiàn)違法行為，追究地方黨政“一把手”的法律責(zé)任。