劉曉霞，周 軍

（1.吉林農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130118；2.遼寧師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110034）

我國(guó)土地征用制度存在的問(wèn)題及改革路徑探析

劉曉霞1，周 軍2

（1.吉林農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130118；2.遼寧師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110034）

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的農(nóng)村土地成為征占的對(duì)象。由于我國(guó)土地征用制度存在著各種各樣的缺陷，在土地征用過(guò)程中不斷發(fā)生損害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生的失地農(nóng)民問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定與和諧發(fā)展。從改革路徑看應(yīng)通過(guò)嚴(yán)格界定征地范圍，保護(hù)耕地；完善土地征用程序，健全土地征用法規(guī)；完善政府征地權(quán)力的監(jiān)督約束機(jī)制；成立專業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)解決征地糾紛等多方面措施進(jìn)行完善。

土地征用制度；征地價(jià)格；土地征用程序

土地征用是國(guó)家根據(jù)建設(shè)和城市發(fā)展的需要，依據(jù)相關(guān)法律對(duì)集體所有的土地收回所有權(quán)，并給予適當(dāng)補(bǔ)償和剩余勞動(dòng)力安置的行為。其結(jié)果是集體所有的土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，國(guó)家享有土地的進(jìn)一步處分和收益權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行的征地制度具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展速率的加快，我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度存在的問(wèn)題開(kāi)始浮現(xiàn)出來(lái)。

一、我國(guó)土地征用制度的內(nèi)在缺陷

（一）土地征用行為不規(guī)范

土地征用是世界各國(guó)解決土地需要問(wèn)題的通用措施，發(fā)展中國(guó)家在現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地征用行為表現(xiàn)得更為突出，各國(guó)憲法也都明確和嚴(yán)格規(guī)定了土地征用行為。一般認(rèn)為，行使土地征用權(quán)的目的是國(guó)家為了公共利益的需要，把土地征用權(quán)屬確定為政府特有的權(quán)力，同時(shí)規(guī)定對(duì)征用的土地必須給予一定的補(bǔ)償。各國(guó)對(duì)土地征用權(quán)的行使都有詳細(xì)的限定，我國(guó)在相關(guān)的法律法規(guī)中對(duì)公共目的也進(jìn)行了界定，但對(duì)公共目的的限定過(guò)于寬泛，表述過(guò)于模糊，我國(guó)的《土地管理法》第二條明確規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地進(jìn)行征用”，但在實(shí)際操作的過(guò)程中，許多征地行為明顯超出了“公共利益”的范圍，其原因就是相關(guān)法律法規(guī)對(duì)“公共利益”的解釋，在內(nèi)涵和外延上界定模糊。同樣是《土地管理法》，其第四十三條又將征地范圍擴(kuò)大為“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)”，明顯脫離了“公共利益”、“公共目的”的征地宗旨，將公共利益從“公共事業(yè)”、“公共設(shè)施”等擴(kuò)大到所有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域，特別是一些地方政府受利益驅(qū)使，隨意擴(kuò)大征地范圍，以滿足土地財(cái)政的目的，造成土地資源的無(wú)序使用。

（二）土地征用行為缺乏公正性

由于土地征用制度的不完善，使征地權(quán)被濫用，農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地大量流失，從而導(dǎo)致失地農(nóng)民數(shù)量不斷增加，失地農(nóng)民問(wèn)題不斷產(chǎn)生。“我國(guó)征地只是由行政機(jī)關(guān)獨(dú)自審批，審批程序中沒(méi)有征地目的合法性的專項(xiàng)審查，征地程序中也沒(méi)有向公眾說(shuō)明（證明）征地目的合法性（符合公共利益需要）和合理性的步驟，更沒(méi)有引入征地目的合法性的司法審查程序?！盵1]由于土地征用權(quán)使用的混亂，模糊了對(duì)征收土地目的合法性的認(rèn)識(shí)，無(wú)論是公共利益用地還是經(jīng)營(yíng)性用地都采用征地方式。特別是一些地方政府不按規(guī)定履行征地程序，甚至根本不公告征地補(bǔ)償安置方案。還有一些地方政府，不征求被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意愿，隨意批準(zhǔn)土地征用項(xiàng)目，而被征地農(nóng)民的合法權(quán)益受損時(shí)，處于面對(duì)政府的無(wú)助狀態(tài)。由于土地征用行為缺乏公正性，農(nóng)民的合法權(quán)益嚴(yán)重受損時(shí)，各種群體性事件時(shí)有發(fā)生，這是影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要原因。

（三）土地征用程序的不規(guī)范性

土地征用程序一般包括申請(qǐng)用地、審批用地、征地實(shí)施、征地管理等過(guò)程，在征地實(shí)施中，經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地，必須發(fā)布征地公告。其中涉及的很多內(nèi)容主要包括土地用途、范圍、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理補(bǔ)償?shù)钠谙?；支付土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)；安置農(nóng)業(yè)人口；征收用地單位的費(fèi)稅；協(xié)調(diào)征地爭(zhēng)議等。目前我國(guó)也針對(duì)土地征用過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)原有的征地程序進(jìn)行了相關(guān)的補(bǔ)充，特別是關(guān)于征地公告和征地聽(tīng)證的規(guī)定，較以前明晰了很多，但從整體來(lái)看，征地程序仍不完善。目前我國(guó)制定的相關(guān)征地法律條文中關(guān)于征地者在獲得土地的占有和使用權(quán)時(shí)是否應(yīng)該履行相應(yīng)程序和必須遵守的前提是非常模糊的，一些征地者可以在沒(méi)有或全部支付征地補(bǔ)償費(fèi)之前占用農(nóng)村土地，致使被征地農(nóng)民的權(quán)利沒(méi)有法律上的保證，造成因涉及征地而利益受損。

（四）征地價(jià)格與土地再次出售價(jià)格的非對(duì)稱性

由于現(xiàn)行的土地法律法規(guī)不健全，導(dǎo)致征地權(quán)運(yùn)用的不規(guī)范，從農(nóng)民手里征地用的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，農(nóng)民沒(méi)有發(fā)言權(quán)和討價(jià)還價(jià)的空間，而在出售土地時(shí)按市場(chǎng)價(jià)格，遠(yuǎn)高于征地價(jià)格，這部分利益，農(nóng)民沒(méi)有得到。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)成建設(shè)用地，要通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制征用，農(nóng)村集體土地，即使是經(jīng)營(yíng)性用地，不經(jīng)過(guò)征用，不能隨意轉(zhuǎn)變土地的用途，也不能直接進(jìn)入用地市場(chǎng)。我國(guó)的土地征用制度明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，國(guó)家成為集體農(nóng)地的唯一購(gòu)買(mǎi)者，也是土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供給和出售者，國(guó)家可以以低廉的征地價(jià)格獲得集體土地并轉(zhuǎn)為國(guó)家所有，再以高額的出讓價(jià)格讓出使用權(quán)，在土地進(jìn)入二、三級(jí)市場(chǎng)后則以市場(chǎng)價(jià)格流轉(zhuǎn)，征地價(jià)格和土地進(jìn)入二三級(jí)市場(chǎng)以后的價(jià)格差異是非常巨大的，在這種土地價(jià)格不對(duì)稱的模式下農(nóng)民失地成為問(wèn)題也就成為事實(shí)上的必然。

二、探尋我國(guó)土地征用制度改革的路徑

（一）嚴(yán)格界定征地范圍，保護(hù)耕地

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中對(duì)征地的范圍及征地用途和規(guī)劃等一些基本問(wèn)題作了政策上的相應(yīng)的規(guī)定，為此，在具體的征地過(guò)程中要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性用地的范圍。公共利益建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)該是以國(guó)家做為投資主體，由各級(jí)人民政府為具體的義務(wù)主體，通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施使不特定的大多數(shù)人都受益的非營(yíng)利性的建設(shè)行為。為了限制土地征用權(quán)的濫用，“公共利益”應(yīng)該嚴(yán)格限定在能源交通用地，公益、福利性用地，軍事用地，水利、環(huán)境保護(hù)用地，公共設(shè)施用地，國(guó)家重點(diǎn)工程用地，特殊用地，其它被認(rèn)定的或者是由法院裁決認(rèn)定的公共利益用地。[2]（P145）明確征地目的和適用范圍后，應(yīng)嚴(yán)格按照公益性用地的目錄進(jìn)行征地，其他建設(shè)用地均按經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地，必須通過(guò)市場(chǎng)方式取得。在土地征用程序設(shè)計(jì)上，為確認(rèn)征用土地是否符合“公共利益”，增加“公共利益用途”的審批環(huán)節(jié)。對(duì)非公益性用地必須按照市場(chǎng)土地價(jià)格規(guī)范，同時(shí)必須把土地的增值預(yù)期計(jì)算入土地價(jià)格中，從而保證被征地農(nóng)民的土地權(quán)益增值效益，以減少因征地導(dǎo)致的后期可能出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題。任何土地征用，都必須以符合土地利用總體規(guī)劃為前提，并且以盡量減少征地，尤其是耕地為原則，確保國(guó)家糧食安全。

（二）完善土地征用程序

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出要“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。”[3]按照這一要求，地方土地利用必須進(jìn)行總體規(guī)劃，向社會(huì)公開(kāi)，它的編制和修改，必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法定程序。土地征用過(guò)程中一定要避免隨意性，土地征用的全過(guò)程都要堅(jiān)持公開(kāi)透明的原則。

在征地實(shí)施前，必須征詢農(nóng)村集體和被征地農(nóng)民的意見(jiàn)，并按期舉行土地征用聽(tīng)證會(huì)，充分尊重和保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)和選擇權(quán)，以保障農(nóng)民的合法權(quán)益為宗旨，征地時(shí)要與被征地農(nóng)民充分協(xié)商，賦予農(nóng)民更多的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，從“以人為本”的理念出發(fā)，充分尊重被征地農(nóng)民的個(gè)人意愿，從擬征用土地開(kāi)始，一直到批準(zhǔn)、補(bǔ)償和正式征用土地的每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該對(duì)被征地農(nóng)民公開(kāi)，保障他們的知情權(quán)。

（三）健全土地征用法規(guī)

沒(méi)有完備的法律作為保障，土地征用的不規(guī)范性就難以避免，因此，健全土地征用法規(guī)勢(shì)在必行。該法律要明確規(guī)定國(guó)家征用土地過(guò)程中公權(quán)力行使的規(guī)范與限定，同時(shí)提出對(duì)土地被征用者合法權(quán)益的保障措施。對(duì)征地過(guò)程中所有涉及到的各項(xiàng)內(nèi)容具體化和細(xì)化，從土地的使用到土地的征用和征購(gòu)都要制定詳細(xì)的法律細(xì)則，內(nèi)容包括征地申請(qǐng)、公告、調(diào)查論證、審批、補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)，還包括被征土地的使用監(jiān)督等各個(gè)方面。同時(shí)對(duì)國(guó)家土地管理部門(mén)的權(quán)限、義務(wù)及行政行為，通過(guò)法律規(guī)范的形式加以界定。目前加拿大的《土地征用法》和澳大利亞的《土地取得法》都是比較詳盡的和相對(duì)成熟的土地征用方面的法律，在制定專門(mén)的土地征用法律時(shí)都可以參考。

目前我國(guó)的《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》有關(guān)土地管理方面的許多表述過(guò)于寬泛和含糊不清，缺乏具體的實(shí)施條例和細(xì)則，隨意性很大。因此，對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村土地法律法規(guī)要進(jìn)行完善和修改，制定具體的實(shí)施條例，改變與現(xiàn)行的法律法規(guī)有沖突的地方。修改現(xiàn)行的《征用土地公告辦法》，必須在土地征用審批前發(fā)布土地征用方案的公告，征地機(jī)構(gòu)在向上級(jí)主管部門(mén)上報(bào)土地征用方案時(shí)，應(yīng)同時(shí)上報(bào)征地補(bǔ)償和征地安置等方面的社會(huì)聽(tīng)證意見(jiàn)材料一并予以審批。要進(jìn)行司法制度改革，為農(nóng)民提供法律服務(wù)，當(dāng)農(nóng)民土地權(quán)益遭受侵害時(shí)，要有能為農(nóng)民提供救濟(jì)的制度與機(jī)制，如法院不受地方政府控制，擁有獨(dú)立審判權(quán)，能相對(duì)公平地裁判農(nóng)民與地方政府間的土地糾紛。[4]

（四）完善政府征地權(quán)力的監(jiān)督約束機(jī)制

一方面，政府應(yīng)建立一些具體制度，使征地權(quán)力正常高效運(yùn)行。如征地用途告知制度規(guī)定要向民眾告知土地征用是公益性用地還是商業(yè)性用地；征地審批前協(xié)商制度規(guī)定不管是哪一類征地，都要與土地產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行協(xié)商對(duì)話，共同參與征地行為；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽(tīng)證制度規(guī)定讓當(dāng)事人依據(jù)事實(shí)和理由充分發(fā)表自己的意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)為自己辯護(hù)的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償?shù)墓院秃侠硇?；信息公開(kāi)制度規(guī)定要充分保證被征地人的知情權(quán)，通過(guò)各種方式和途徑讓被征地者全面了解征地活動(dòng)的情況及相關(guān)信息資料；違規(guī)違法出讓土地責(zé)任追究制度規(guī)定對(duì)土地征用中的違規(guī)違法操作，應(yīng)追究有關(guān)人員的責(zé)任。[5]另一方面，對(duì)征地權(quán)力必須進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和制約，使監(jiān)督主體保持應(yīng)有的獨(dú)立性，充分發(fā)揮其監(jiān)督職能，提高監(jiān)督效率。

（五）成立專業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)解決征地糾紛

即使在完善的制度框架下征地過(guò)程中也有可能出現(xiàn)糾紛，尤其是我國(guó)在各項(xiàng)制度都不完備的情況下，出現(xiàn)糾紛是不可避免的。在我國(guó)由于沒(méi)有專業(yè)的仲裁機(jī)構(gòu)，所以政府理所當(dāng)然地承擔(dān)起土地糾紛調(diào)解的職責(zé)，在這種情況下，政府具有了雙重身份，既是土地征用者同時(shí)又是糾紛的調(diào)解者，在出現(xiàn)土地征用糾紛時(shí)，調(diào)解或仲裁不可避免會(huì)出現(xiàn)公正缺失，常常會(huì)出現(xiàn)土地被征用者在權(quán)益受損時(shí)欲告無(wú)門(mén)的情況。征地過(guò)程中的糾紛一般產(chǎn)生在兩種情況下，即是否應(yīng)該征用土地和如何進(jìn)行合理合法的補(bǔ)償。在許多國(guó)家，當(dāng)征地過(guò)程和征地補(bǔ)償出現(xiàn)糾紛時(shí)，需要通過(guò)法院或者專門(mén)的征地委員會(huì)進(jìn)行裁定。如英國(guó)，對(duì)征地使用范圍和是否應(yīng)該征地有質(zhì)疑的時(shí)候，可以在征地被批準(zhǔn)前舉行聽(tīng)證會(huì)，如果在征地獲準(zhǔn)后有質(zhì)疑可以通過(guò)法院進(jìn)行裁決。而在加拿大，聽(tīng)證會(huì)的成員必須是由政府任命的非公共部門(mén)人士，對(duì)提出的質(zhì)疑進(jìn)行調(diào)查取證，做出調(diào)查聽(tīng)證報(bào)告，由政府綜合作出是否可以最終確認(rèn)征地的決定。在我國(guó)同樣需要建立一個(gè)專門(mén)的仲裁機(jī)構(gòu)來(lái)有效及時(shí)地解決征地糾紛。對(duì)于仲裁機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)在宏觀層面上加以引導(dǎo)和規(guī)范，使其能夠公正公平地進(jìn)行裁決，從而更有利于保護(hù)農(nóng)民的切身利益。

[1]周飛，倪紹祥.我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度缺陷及其改革[J].江海學(xué)刊，2004，（6）.

[2]本書(shū)編寫(xiě)組.中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定[M].北京：人民出版社，2008.

[3]祝愛(ài)武，閔桂林.中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向探討[J].中國(guó)流通經(jīng)濟(jì)，2007，（12）.

[4]賀日開(kāi).我國(guó)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決機(jī)制構(gòu)建研究[J].江海學(xué)刊，2008，（2）.

[5]蔣永穆，戴中.我國(guó)失地農(nóng)民安置補(bǔ)償模式的重構(gòu)[J].河南社會(huì)科學(xué)，2004，（6）.

［責(zé)任編輯：解梅娟］

F301.2

A

1008-8466（2012）05-0024-03

2012-04-12

劉曉霞（1971—），女，吉林長(zhǎng)春人，吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，馬克思主義基本原理和思想政治教育專業(yè)博士，主要從事勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)保障問(wèn)題研究；

周軍（1969—），男，遼寧朝陽(yáng)人，沈陽(yáng)師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，主要從事思想政治教育研究。