井敏

（中共中央黨校 政法教研部， 北京 100091）

試論加快推進我國基本公共服務(wù)均等化
——建設(shè)服務(wù)型政府的新階段

井敏

（中共中央黨校 政法教研部， 北京 100091）

中國服務(wù)型政府的建設(shè)已經(jīng)進行了很多年，其中2005年之前的重點主要是政府職能、組織結(jié)構(gòu)、行政流程和服務(wù)態(tài)度等方面的改進，2005年之后服務(wù)型政府建設(shè)進入了一個新的階段即推進基本公共服務(wù)均等化。由于我國現(xiàn)實存在的城鄉(xiāng)、區(qū)域等差距很大，使得這一任務(wù)更為艱巨。因此，它需要諸多方面的同時推進，包括基本公共服務(wù)均等化的頂層設(shè)計、中央與地方事權(quán)與財權(quán)的明晰、政府職能的繼續(xù)轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整以及多元化公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建等。

服務(wù)型政府；基本公共服務(wù)；均等化

“服務(wù)型政府”是我國地方政府和學(xué)術(shù)界首先提出而后被中央政府采納的一個概念，是中國公共管理的實踐和理論工作者在面臨中國即將加入世界貿(mào)易組織的大背景下，對我國政府角色應(yīng)該定位于什么進行審慎思考的結(jié)果。從2001年開始，隨著中國加入WTO的步伐加快，各地陸續(xù)有了關(guān)于服務(wù)型政府的討論和實踐，2003年“非典”疫情的出現(xiàn)，更激起了人們對政府服務(wù)職能的關(guān)注。正是在這樣的背景下，2004年2月21日，溫家寶總理在中央黨校舉辦的省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上第一次提出要“努力建設(shè)服務(wù)型政府”。自此以后，“服務(wù)型政府”的概念日益頻繁地出現(xiàn)在黨和政府最高層級的文件中，同時，也成了我國公共管理學(xué)界和實踐者所探討的熱門話題。十七大報告提出的“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的論述，更明確地將建設(shè)服務(wù)型政府定位為我國行政管理體制改革的目標(biāo)。

近年來，我國各級政府一直都在努力建設(shè)一個讓公民滿意的服務(wù)型政府。2005年之前，我國的服務(wù)型政府建設(shè)，主要是以轉(zhuǎn)變政府職能為重點，以各地服務(wù)大廳的建設(shè)為平臺，將政府職能定位在更加關(guān)注社會管理和公共服務(wù)，進行了行政審批制度的改革，探索了集中辦理、一站式服務(wù)、首問負(fù)責(zé)制等涉及政府職能、組織結(jié)構(gòu)、行政流程和服務(wù)態(tài)度等方面的改革。從2005年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第“十一個”五年規(guī)劃的建議》首次提出“公共服務(wù)均等化”的概念后，中國服務(wù)型政府的建設(shè)重點就轉(zhuǎn)移到了更具實質(zhì)意義的階段，即努力為每一個公民提供大致均等的基本公共服務(wù)的供給上?？梢哉f，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是黨和政府對服務(wù)型政府建設(shè)提出的新要求，服務(wù)型政府建設(shè)也必將進入一個全新的時期。

但是，由于我國地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異以及群體差異較大，在我國推進基本公共服務(wù)的均等化絕不是一件容易的事情，它需要我們從諸多方面共同推進。就目前的現(xiàn)狀而言，筆者認(rèn)為我們應(yīng)該從以下幾個方面來著手。

一、中央政府要做好頂層設(shè)計：確定我國基本公共服務(wù)均等化的行動總綱

由于我國基本公共服務(wù)均等化的概念提出不久，國內(nèi)學(xué)者對此概念雖有不同的認(rèn)識，但都意識到均等化絕不僅僅是某一地方政府范疇內(nèi)的均等化，而是全國范圍的均等化，它涵蓋了城鄉(xiāng)之間、東西不同區(qū)域之間、不同群體及個體之間的均等化。每個人無論其生活在哪里，也不管他的個人能力和收入高低，只要他生活在我們這個國家，他就應(yīng)該享有和其他任何人大體均等的基本公共服務(wù)。同時，我國又是一個單一制國家，因此中央政府有責(zé)任和義務(wù)就基本公共服務(wù)均等化的基本原則、基本范疇和行動路線等進行頂層設(shè)計，從而為全國范疇內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化提供一個總的行動綱領(lǐng)，這個總的行動綱領(lǐng)至少應(yīng)該對下面問題給予相對明確的回答。

第一，什么是“均等化”。是如有學(xué)者提出的“底線均等”、“大體相等”，還是“大致均衡”？如果是“底線均等”或“大體均等”，那么又該如何理解？達到什么樣的程度才算實現(xiàn)了“底線均等”或“大體均等”？

第二，均等化的計算依據(jù)是什么。由于基本公共服務(wù)的公共性，即每個人無論其支付能力如何都可以均等地享有，因此基本公共服務(wù)的享用基本上都是免費的，這就決定了其供給主體必然是以政府為主。因此，各地政府的財力大致均衡就是各地基本公共服務(wù)均等化的前提，這就要求我們明確各地方政府財力的計算標(biāo)準(zhǔn)。是人均財政收入，還是人均財政支出？確定某一標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)又是什么？

第三，基本公共服務(wù)的范疇是什么。按照《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》之表述，我國現(xiàn)階段基本公共服務(wù)的范疇?wèi)?yīng)該包括教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等方面。但很顯然，這個范疇并沒有對公共服務(wù)與基本公共服務(wù)的概念進行區(qū)分，范疇顯然是過寬了。這也是目前國內(nèi)學(xué)者幾乎一致的看法，對此也有學(xué)者提出了自己對基本公共服務(wù)范疇的理解，如學(xué)者丁元竹認(rèn)為，目前我國基本公共服務(wù)的范疇?wèi)?yīng)該包括“醫(yī)療衛(wèi)生（或稱公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療）、基本教育（義務(wù)教育）、社會救濟、就業(yè)服務(wù)和養(yǎng)老保險。其中義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、最低生活保障應(yīng)當(dāng)是基本公共服務(wù)中的‘基本’”。[1]那么，這種認(rèn)識是否符合我國的實際，現(xiàn)階段到底哪些公共服務(wù)屬于需要均等化的基本公共服務(wù)的范疇也應(yīng)該有個基本一致的認(rèn)知。

第四，均等化的含義是什么。是公民享受基本公共服務(wù)的機會均等，還是公民享受公共服務(wù)的結(jié)果均等？又或者機會均等是基礎(chǔ)，結(jié)果均等是目標(biāo)？只有明確了這些概念，才能明確我們推進基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)和工作進程。

第五，均等化的優(yōu)先順序如何安排？基于各國經(jīng)濟社會的發(fā)展程度以及不同公民的認(rèn)知程度和服務(wù)偏好之不同，各國對本國基本公共服務(wù)均等化的優(yōu)先順序都會有不同的認(rèn)知和安排。如有學(xué)者提出，國際經(jīng)驗告訴我們，基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)大致可分三個階段，第一階段包括基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和社會保障三類，主要確保人的基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得到滿足；第二階段主要包括公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護三類，主要為了改善人們生存的軟硬環(huán)境，提高生存的安全性、舒適性和可持續(xù)性；第三階段主要包括一般公共服務(wù)、科學(xué)技術(shù)和文化娛體三類，主要為了確保政府有效履行職能和更高層次的公共利益的實現(xiàn)。[2]我國基本公共服務(wù)均等化的安排是否也要按如此順序進行，或者根據(jù)我國的實際國情，確定一個新的優(yōu)先順序？

第六，基本公共服務(wù)均等化的國家標(biāo)準(zhǔn)是什么。在我們確定了哪些基本公共服務(wù)是現(xiàn)階段需要實現(xiàn)均等化的基本公共服務(wù)之后，中央政府也應(yīng)該為每一種基本公共服務(wù)的均等化設(shè)置一個相對比較明確的國家標(biāo)準(zhǔn)，包括每種基本公共服務(wù)的設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、人員配備標(biāo)準(zhǔn)、日常運行費用標(biāo)準(zhǔn)等，為我國基本公共服務(wù)的均等化提供一個指南和努力方向。

上述這些問題無論在各地方政府的實踐還是在學(xué)界都存在著一定程度的模糊認(rèn)識，需要中央政府進行更權(quán)威、明確的界定。

二、改革中央與地方政府之間的關(guān)系：明晰中央與地方的財權(quán)與事權(quán)

由于我國各級政府之間的事權(quán)沒有一個明確的劃分，在現(xiàn)實中又表現(xiàn)為事權(quán)的層層下放。因此，目前我國基本公共服務(wù)的事權(quán)主要是由地方政府來承擔(dān)的。比如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障和福利救濟等支出大都由基層財政負(fù)擔(dān)。數(shù)據(jù)顯示，我國中央財政在公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)方面承擔(dān)比例分別是5.5%、1.72%、6.29%，而地方政府承擔(dān)的比例卻分別高達94.5%、98.28%、93.7%。①在這高達90%以上的地方政府承擔(dān)的比例中，絕大多數(shù)又是由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)的。與此同時，就各級政府之間的財權(quán)和財力來說，又基本上表現(xiàn)為層層上收的局面，使縣鄉(xiāng)財政成為我國各級政府中最薄弱的一級財政，他們既沒有稅收的立法權(quán)和舉債權(quán)，也沒有獨立的稅種，要讓這樣一級財政承擔(dān)起基本公共服務(wù)的主要供給責(zé)任基本上是不可能的。有學(xué)者就指出，“現(xiàn)行稅制下，中央和地方的收入比為6:4，而支出比例為3:7，收支比例嚴(yán)重失衡”。[3]從一定意義上說，這也是我國基本公共服務(wù)供給質(zhì)量不高以及地區(qū)之間存在嚴(yán)重不均等的一個重要原因?；诖?，我們要調(diào)整各級政府之間的關(guān)系，明確劃分各級政府的事權(quán)，使各級政府的事權(quán)和財權(quán)真正匹配起來。那么到底哪些事權(quán)，即基本公共服務(wù)的供給主體應(yīng)該是地方政府，哪些事權(quán)的供給主體應(yīng)該是中央政府呢？本文認(rèn)為應(yīng)該堅持以下兩個原則。

第一，受益性原則。依據(jù)公共服務(wù)受益范圍，可以將公共服務(wù)分為三類，一是全國性的公共服務(wù)，這類公共服務(wù)的受益范圍覆蓋全國、惠及全國公眾或者事關(guān)國家整體利益，一般應(yīng)由中央政府提供，如國防安全等；二是地區(qū)性的公共服務(wù)，這類公共服務(wù)的受益范圍只覆蓋某一行政區(qū)域，因此這類公共服務(wù)應(yīng)由地方政府提供，如垃圾清運等；三是地方政府提供的外溢性公共服務(wù)，這類公共服務(wù)由中央與地方聯(lián)合供給，或者依據(jù)外溢性程度的不同，可以進一步分為以中央供給為主、地方供給為輔，或以地方供給為主、中央供給為輔兩種情形，如跨地區(qū)的交通、郵電、空港、環(huán)保等項目。

第二，效率原則。即那種公共服務(wù)由哪級政府提供更有效率就由哪級政府來提供，以實現(xiàn)公共財政的最優(yōu)化配給。據(jù)對世界各國公共服務(wù)中央與地方的事權(quán)劃分的考察，一般來說，國防、外交等全國性的公共服務(wù)由中央政府單獨提供；警察服務(wù)、基本社會保障、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)設(shè)施，如跨區(qū)域的高速公路、鐵路、水利設(shè)施、商業(yè)性港口和機場等以中央承擔(dān)為主；基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、住房、社區(qū)設(shè)施等公共服務(wù)等以較高層級的地方政府承擔(dān)為主；供水、排污和垃圾處理、公園、綠地、街道平整、城市交通和地方環(huán)境保護等與人們的生存環(huán)境有關(guān)的基本公共服務(wù)則以基層政府承擔(dān)為主。

基于上述兩個原則以及世界性的普遍做法，結(jié)合我國各級政府財權(quán)和事權(quán)的現(xiàn)實，本文認(rèn)為，我國中央與地方政府在基本公共服務(wù)中的事權(quán)劃分大致應(yīng)該是，除國防和外交由中央政府單獨提供外，其他公共服務(wù)都應(yīng)該是中央與地方共同承擔(dān)。而在中央與地方政府共同承擔(dān)的部分中，基本的社會保障、社會安全、環(huán)境保護、跨區(qū)域的公共工程等基本公共服務(wù)應(yīng)以中央政府承擔(dān)為主，省及其他地方政府輔助提供；基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、住房、本區(qū)域內(nèi)的公共工程等基本公共服務(wù)應(yīng)以省級政府提供為主，中央和基層政府提供輔助；供水、垃圾清運與處理、公園、綠地、城市交通和地方環(huán)境的改善等，基于服務(wù)效率的考慮應(yīng)以省以下基層政府提供為主，省級政府給予必要的財政支持。

三、繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能：更加關(guān)注社會管理和公共服務(wù)

所謂轉(zhuǎn)變政府職能就是要將政府的主要職能從原來的過分關(guān)注經(jīng)濟建設(shè)的建設(shè)型政府調(diào)整為在繼續(xù)重視經(jīng)濟發(fā)展職能的同時，更加關(guān)注社會管理和公共服務(wù)的服務(wù)型政府。這種職能結(jié)構(gòu)的調(diào)整要解決的是政府對基本公共服務(wù)的總量投入問題，這是推進我國基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)的一個前提。因為，如果沒有政府對基本公共服務(wù)的關(guān)注和財政投入的增加，基本公共服務(wù)的均等化就是無源之水、無本之木。

同時，這一職能結(jié)構(gòu)的調(diào)整也是我國所處特殊發(fā)展階段的客觀要求。按照國際經(jīng)驗，一個國家的經(jīng)濟發(fā)展進入中等收入水平之后，這個國家的經(jīng)濟社會發(fā)展就將進入一個關(guān)鍵階段，這個階段的主要矛盾之一就是公眾越來越高的公共服務(wù)需求與政府捉襟見肘的公共服務(wù)供給之間的矛盾，其中2003年中國經(jīng)歷的非典型性肺炎危機就是一個很好的例證。如果這一矛盾不能有效地得到化解，則有可能使一個國家的發(fā)展錯過這個難得的機遇期，并引發(fā)其他社會矛盾的加劇。

也正是在這樣一個特殊的歷史時期，中國政府從2003年開始，即人均GDP超過1000美元之后，就調(diào)整了長期以來行政改革的重點，開始強調(diào)社會管理和公共服務(wù)。正如溫家寶總理在總結(jié)SARS危機的經(jīng)驗時所提出的，我們要在繼續(xù)加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，更加重視社會管理和公共服務(wù)。應(yīng)該說，從那時起，中國政府職能結(jié)構(gòu)的調(diào)整就被提上了議事日程。

但由于發(fā)展的沖動以及其他方面的壓力，我國政府職能結(jié)構(gòu)的實際調(diào)整并沒有真正轉(zhuǎn)移到更加關(guān)注社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域里來。數(shù)據(jù)顯示，從2000年到2004年間，我國基本公共服務(wù)累積增幅有17個省為10%—20%，有14個省是10%以下；而與此同時，人均GDP累計增幅最小的?。ㄔ颇希?3%，最大的?。▋?nèi)蒙古）為93%；人均財政支出累計增幅最?。ㄔ颇希?6%，最大的（浙江）達到144%。[4](P14)這些數(shù)據(jù)說明，我國基本公共服務(wù)的累積增幅并沒有跟上人均GDP以及人均財政支出的累積增幅，更沒有實現(xiàn)在“更加關(guān)注”語義下應(yīng)該體現(xiàn)出的基本公共服務(wù)的累積增幅高于同時期人均GDP或人均財政支出的累積增幅了。如果我們以公共衛(wèi)生這種基本公共服務(wù)的投入為例，就可以更清楚地看出我國政府對公共服務(wù)的關(guān)注還是很不夠的。據(jù)統(tǒng)計，我國公共衛(wèi)生總費用中政府所承擔(dān)的比重，從2003年到2006年一直是低于20%的，一直到2007年才勉強達到20%以上。②而世界銀行2003年的數(shù)據(jù)顯示，政府在公共衛(wèi)生總費用中所承擔(dān)的比例在高收入國家平均是62%；中等收入國家平均是51%；中低收入國家平均是47%；低收入國家平均是27%。③實際上，不僅在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，我國公共財政的承擔(dān)比例過低，在公共教育、社會保障這兩大基本公共服務(wù)領(lǐng)域也存在同樣的問題。如表所示，我國在公共教育和社會保障領(lǐng)域的政府財政支出水平都遠遠低于世界平均水平。

表1 世界不同國家公共教育、社會保障經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例④

所以，轉(zhuǎn)變政府職能，更加關(guān)注社會管理和公共服務(wù)，并不能只停留于應(yīng)然的理論定位上，還要落實到具體的行政實踐中。而政府職能是否實現(xiàn)了更加關(guān)注社會管理和公共服務(wù)，除了從這種國際比較中觀察我國政府對公共服務(wù)的關(guān)注力度，還可以通過觀察政府的財政支出結(jié)構(gòu)，也就是政府明確了把錢主要花在了哪些領(lǐng)域，來確定我國政府的職能是否真正實現(xiàn)了上述轉(zhuǎn)變。

表2 國家財政支出總額及部分支出項目所占比例情況⑤單位:億元

從表2我們可以看出，在我國經(jīng)濟高速發(fā)展的1994—2006年，我國用于文教、科學(xué)和衛(wèi)生這些基本公共服務(wù)的開支比例是不升反降，由1994年的22.07%下降到了2006年18%左右。而同一時期的基本建設(shè)支出雖然中間也有一些起伏，但變化不大，基本維持在12%左右；行政管理費用，也基本都在12%之上。⑤而其中的公車耗費更是達到了驚人的程度，資料顯示，2004年，中國至少有公車400萬輛，公車消費財政資源4085億元，大約占全國財政收入的13%以上。與公車消費相聯(lián)系，據(jù)各種資料顯示，全國一年的公款吃喝在2000億元以上，二者相加總數(shù)高達6000億元以上，如果財政收入按3萬億元計算，幾乎相當(dāng)于財政收入的20%左右⑥，而基本建設(shè)支出下降幅度不大。這些數(shù)據(jù)說明，我國政府的職能并沒有從原來的建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楦雨P(guān)注社會管理和公共服務(wù)的服務(wù)型政府，因此，政府職能的進一步調(diào)整，仍將是今后一個時期推進我國基本公共服務(wù)均等化的一個重要內(nèi)容。

四、改革財政轉(zhuǎn)移支付制度：使各地提供基本公共服務(wù)的財力大致均衡

就目前而言，實現(xiàn)我國基本公共服務(wù)均等化的最大障礙，就是我國社會現(xiàn)實存在的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異，使得生活在不同區(qū)域的個體所享有的政府所提供的基本公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量存在很大的不同。而我國現(xiàn)有的財稅制度應(yīng)該說基本上是支持這種差異的。

表3 2009年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表（2008執(zhí)行數(shù)）⑦

從表3中我們可以看出，中央政府對地方政府的財政轉(zhuǎn)移主要包括三種形式。

一是稅收返還（約占轉(zhuǎn)移支付總額的15.2%）。這種轉(zhuǎn)移支付主要是為了減輕分稅制執(zhí)行的難度而對比較富裕的地方政府采取的妥協(xié)，返還額度和地方政府上繳的財稅數(shù)額成正比例關(guān)系，即上繳的財稅越多得到的返還也就越多，相反，則越小。其結(jié)果就是窮者愈窮，富者愈富，不利于基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。

二是一般性轉(zhuǎn)移支付（約占轉(zhuǎn)移支付總額的40%），包括均衡性轉(zhuǎn)移支付（約占全部轉(zhuǎn)移支付總額的15.9%）和原財力性轉(zhuǎn)移支付的各個子項。而在這占比近40%的一般性轉(zhuǎn)移支付中，只有15.9%的均衡性轉(zhuǎn)移支付是按照財政收支的客觀因素，并適當(dāng)考慮人口規(guī)模、人口密度、海拔、溫度、少數(shù)民族等成本差異，結(jié)合各地實際財政收支情況，采用規(guī)范的、統(tǒng)一的計算公式，按照各地標(biāo)準(zhǔn)財政收入和標(biāo)準(zhǔn)財政支出差額以及轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)計算出來，對那些財力不足地區(qū)進行的轉(zhuǎn)移支付，可以直接作用于基本公共服務(wù)的均等化。其他各項一般性轉(zhuǎn)移支付基本上都是因為中央出臺某項政策，地方財力無力執(zhí)行這些政策時，中央為了讓地方執(zhí)行這些政策而進行的的財力補助，所以這些補助的使用是有明確的指向的，對基本公共服務(wù)均等化的貢獻不大。

三是專項轉(zhuǎn)移支付（約占轉(zhuǎn)移支付總額45.3%），是中央政府根據(jù)特定項目的需要而進行的轉(zhuǎn)移支付。此類項目一般都是跨區(qū)域、并具有正外溢性的大型公共工程，因此這類轉(zhuǎn)移支付的款項只能用于該項目的建設(shè)，地方政府不可以挪作基本公共服務(wù)的供給，無法貢獻于基本公共服務(wù)的均等化。自1994年以來，專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不斷擴大，項目種類也日趨繁多。

從上述分析我們可以看出，現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付制度中只有占比15.9%的均衡性轉(zhuǎn)移支付可以直接作用于基本公共服務(wù)的均等化，其他各項對基本公共服務(wù)均等化的貢獻都是十分有限的，而其中的稅收返還實際上還在加劇著各地財力的不均衡。因此整體而言，現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度無法促進我國基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)?；诖?，本文的建議如下。

第一，逐步降低直至取消稅收返還。因為這本來就是1994年實行分稅制改革時對富裕地區(qū)政府的一種權(quán)宜之計，在分稅制執(zhí)行已經(jīng)18年后的今天，應(yīng)該說已經(jīng)具備了取消此項轉(zhuǎn)移支付的條件。而且，它實際上也在加劇著地區(qū)之間財力的不均衡，與黨和政府提出的實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)背道而馳。

第二，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比例。由于一般性轉(zhuǎn)移支付是根據(jù)各地標(biāo)準(zhǔn)財政收入和標(biāo)準(zhǔn)財政支出以及轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)等因素，用統(tǒng)一的計算公式計算出來，由上級政府對下級政府實施的財政轉(zhuǎn)移支付，因此它擁有均衡各地財力的功能，對基本公共服務(wù)均等化的貢獻也最為直接。正如財政部發(fā)布的《2008年中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》中所指出的：“一般性轉(zhuǎn)移支付的總體目標(biāo)是縮小地區(qū)間財力差距，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化……”。所以，這部分轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該進一步加大。同時，完善和改進一般性轉(zhuǎn)移支付的計算方法，盡可能將地方政府的所有稅費收入都納入地方財力范疇，并考慮各地的實際情況，以準(zhǔn)確全面地反映地方政府提供基本公共服務(wù)的能力。

第三，嚴(yán)格限制專項轉(zhuǎn)移支付。一般來說，專項轉(zhuǎn)移支付只是一般性轉(zhuǎn)移支付的補充和輔助，只有在一般性轉(zhuǎn)移支付無法涵蓋的、非固定的、特殊的、重大項目的實施中才啟用，因此，專項轉(zhuǎn)移支付的比例不應(yīng)過重。但現(xiàn)實卻是，專項轉(zhuǎn)移支付是各單項轉(zhuǎn)移支付中占比最大的一項，而且部分專項轉(zhuǎn)移支付項目還存在著交叉重復(fù)的現(xiàn)象。據(jù)不完全統(tǒng)計，2005年中央財政分配的239項專項轉(zhuǎn)移支付項目中，有41項內(nèi)容交叉重復(fù)，涉及資金156.37億元。[5]因此，必須嚴(yán)格限制專項轉(zhuǎn)移支付的范圍。一般認(rèn)為，列入專項轉(zhuǎn)移支付的項目，都應(yīng)該是跨區(qū)域的國家重點項目，如跨區(qū)域的重大公共工程、突發(fā)性的自然災(zāi)害和疫情的應(yīng)對、重大污染項目的治理以及中央委托地方的項目等。另外，還要公開專項轉(zhuǎn)移支付項目的審批程序和監(jiān)督途徑。既然這些項目都是關(guān)系到廣大范圍內(nèi)公眾利益的重大公共項目，無論是項目的設(shè)立還是項目的整個建設(shè)過程、資金使用流向等都應(yīng)該盡可能公開，以接受公眾和媒體的監(jiān)督，這樣既避免了資金使用中的腐敗問題，又可以防止專項資金用于非專項的目的。

第四，加快改革省級以下財政轉(zhuǎn)移支付制度。由于很多基本公共服務(wù)的供給都是由最接近公眾的基層政府提供的，而目前的轉(zhuǎn)移支付制度只解決了中央對省級政府的轉(zhuǎn)移支付，省級以下政府的轉(zhuǎn)移支付并不明確，尤其是基層的縣鄉(xiāng)政府，他們承擔(dān)著大量的基本公共服務(wù)的供給責(zé)任，但卻沒有足夠的財力來支撐這些基本公共服務(wù)的供給。所以，必須盡快探索和改革省以下政府的轉(zhuǎn)移支付制度，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付最好直接核算到縣，盡可能使各級地方政府的事權(quán)和財權(quán)匹配起來。

第五，探索縱向轉(zhuǎn)移支付制度和橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的新的轉(zhuǎn)移支付制度。由于我國區(qū)域之間尤其是東西部之間的政府財力差距很大，靠單一的縱向轉(zhuǎn)移支付很難在短時期內(nèi)實現(xiàn)區(qū)域財力的均衡，因此我們可以借鑒世界上其他國家如德國等所實行的橫向轉(zhuǎn)移支付，來加快我國各地區(qū)財力的大體均衡。而且，我國也有實行橫向轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)和經(jīng)驗。一方面，東部地區(qū)本身就是在享有國家很多優(yōu)惠政策的前提下發(fā)展起來的，其發(fā)展起來之后有義務(wù)也有責(zé)任去幫助中西部地區(qū)的發(fā)展；另一方面，這些年東西部之間的對口幫扶工作也一直在進行著，這實際上已經(jīng)類似于橫向轉(zhuǎn)移支付，現(xiàn)在我們要做的就是更加的制度化和規(guī)范化。

五、構(gòu)建多元化的公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)：借助公共服務(wù)的社會化和市場化減輕政府提供基本公共服務(wù)的財政壓力

作為一個以服務(wù)為其宗旨的服務(wù)型政府，滿足人們越來越多的公共服務(wù)需求責(zé)無旁貸。但由于財力有限，政府無法單憑自身財力滿足公眾所有的公共服務(wù)需求，而由于基本公共服務(wù)的供給大都是人人都可均等、免費享有的服務(wù)，因此只能主要靠政府來提供。而當(dāng)政府財政主要用于基本公共服務(wù)的供給之后，就沒有更多的財力滿足公民對其他公共服務(wù)的需求了。那么怎么辦呢？一個為各國政府改革實踐所證明的行之有效的辦法，就是通過公共服務(wù)的社會化和市場化，整合整個社會的資源，構(gòu)建一個包括政府、社會組織、企業(yè)和公民自身在內(nèi)的多元化的公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)，才能滿足公眾越來越多、越來越個性化的公共服務(wù)需求。具體方式包括簽約外包、公私伙伴關(guān)系及使用者付費、公私競爭打破政府壟斷、部分公共服務(wù)的社區(qū)自治和社會組織的公益性服務(wù)等。

這種多元化公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)的形成，不僅可以使政府騰出更多的精力和財力來從事基本公共服務(wù)的供給，并通過競爭促使政府提高基本公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量，還可以為不同的消費群體提供不同的公共服務(wù)供他們選擇。比如，在公共教育領(lǐng)域，當(dāng)政府提供了一套符合國家標(biāo)準(zhǔn)的、均等化的、免費的公立教育體系的同時，其他社會資源則有可能提供更加個性化的私立教育或慈善教育體系，以滿足不同公民的不同消費需求。政府要做的就是為各種社會力量的作用發(fā)揮提供各種服務(wù)，包括制度、規(guī)則、環(huán)境、信息等各個方面。基于此，我們也將構(gòu)建多元化的公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)作為推進我國基本公共服務(wù)均等化的途徑之一。

[1]丁元竹.基本公共服務(wù)如何均等化[N].南京日報，2007-12-10.

[2]陳昌盛.基本公共服務(wù)均等化及其行動框架[R].國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報告，2007，（196）.

[3]馬應(yīng)超，馬海濤.我國民族地區(qū)財政管理體制改革30年：總體回顧與后續(xù)設(shè)計[J].經(jīng)濟研究參考，2007，（29）.

[4]陳昌盛，蔡躍洲.中國政府公共服務(wù)：制度變遷與地區(qū)評估[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2007.

[5]中國財政學(xué)會“公共服務(wù)均等化問題研究”課題組：“公共服務(wù)均等化問題研究”[J].經(jīng)濟研究參考，2007，（58）.

［注 釋］

①數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2008》，見國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

②數(shù)據(jù)來源：《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒2010》，中國協(xié)和醫(yī)科大學(xué)出版社2011年版。

③數(shù)據(jù)來源：世界銀行《2003年世界發(fā)展指標(biāo)》，中國財政經(jīng)濟出版社2005年版。

④本表數(shù)據(jù)國外部分主要來自《國際統(tǒng)計年鑒2007》，國內(nèi)部分主要來自《中國統(tǒng)計年鑒2008》，參見國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

⑤數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2007》，中國統(tǒng)計出版社，參見國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

⑥數(shù)據(jù)來源：“公車消費和公款吃喝一年6000億占20%的財政收入”，中新網(wǎng)，2006年3月17日。

⑦數(shù)據(jù)來源：財政部《2009年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表》，見財政部網(wǎng)站。

［責(zé)任編輯：解梅娟］

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