李茂春

食品是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，俗語說“民以食為天，食以安為先?！庇纱丝梢姡称钒踩粌H關(guān)系人類的健康和生存，而且還影響著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。食品安全已經(jīng)成為全球性的公共衛(wèi)生問題，不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，食品安全都是社會關(guān)注的焦點(diǎn)。然而,近幾年來我國卻頻繁出現(xiàn)食品安全事件,引起社會的高度關(guān)注，由此引起的食品安全法律監(jiān)管制度問題也日益突出。

一、我國食品安全監(jiān)管法律的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國食品安全監(jiān)管法律的現(xiàn)狀

近年來我國先后制定頒布了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》等一系列法律、法規(guī)和規(guī)章。2009年2月28日頒布了《中華人民共和國食品安全法》，對食品安全監(jiān)管體系進(jìn)行了理順。在中央層面，國務(wù)院設(shè)立了食品安全委員會?？紤]到各地區(qū)的具體情況，在地方層面，縣級以上人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，并組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管工作。在部門職權(quán)劃分上，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，并且還負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息發(fā)布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定和檢驗(yàn)規(guī)范的制定，組織查處重大食品安全事故。國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門依照《食品安全法》和國務(wù)院的規(guī)定，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實(shí)施監(jiān)督管理。《食品安全法》的出臺對公眾食品安全、身體健康和生命安全進(jìn)一步提供了保障，為當(dāng)前我國食品安全監(jiān)管奠定了法律基礎(chǔ)。

（二）我國食品安全監(jiān)管存在的問題

（1）監(jiān)管體系的不協(xié)調(diào)。盡管《食品安全法》對監(jiān)管部門職權(quán)進(jìn)行了劃分，并規(guī)定了國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門安全監(jiān)管工作，但是，食品安全的監(jiān)管體制、監(jiān)管合力機(jī)制等方面未取得實(shí)質(zhì)性的突破。食品安全委員會和衛(wèi)生行政部門的關(guān)系并沒有在《食品安全法》中明確規(guī)定，而食品藥品監(jiān)管部門又不是食品安全監(jiān)管任何—環(huán)節(jié)的執(zhí)法主體，有責(zé)任，無權(quán)利，很難真正行使好政府賦予的職能。食品安全監(jiān)管過程中各部門之間、環(huán)節(jié)之間、地域之間，在食品安全風(fēng)險監(jiān)測、食品安全風(fēng)險評估、食品安全事故處置、食品添加劑監(jiān)管方面存在沖突，有些沒有設(shè)立高層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，很難具備與其他相關(guān)部門協(xié)調(diào)問題的能力，很多問題可能依然沒有解決，導(dǎo)致行政效率低下，行政成本昂貴。另外，我國食品安全監(jiān)管采取的是自上而下、分段監(jiān)管的行政執(zhí)法體系，造成交叉地帶衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)監(jiān)等部門多頭管理、真空地帶無人管，出現(xiàn)法律監(jiān)管的空白點(diǎn)，最終造成行政執(zhí)法資源的浪費(fèi)。

（2）懲罰性賠償機(jī)制不完善。利用懲罰性賠償來保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，是國際上成熟市場經(jīng)濟(jì)國家利用利益制衡維護(hù)市場秩序的一個成熟經(jīng)驗(yàn)。雖然我國《食品安全法》九十六條規(guī)定：“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金?！庇袑W(xué)者認(rèn)為是把懲罰性賠償引入了立法，但這個十倍價款的規(guī)定是建立在“價款”上的，而并不是建立在消費(fèi)者實(shí)際遭受的或者實(shí)際需要填補(bǔ)的損失上的，對消費(fèi)者來說不足以抵付因主張權(quán)利而花費(fèi)的鑒定費(fèi)、訴訟費(fèi)等，對不法商人和侵權(quán)企業(yè)毫無威懾力，依舊不具備實(shí)際懲罰性，違法成本低，處罰力度小，使得不良商家鋌而走險。

（3）食品召回制度存在漏洞。食品召回制度是20世紀(jì)60年代國際上開始確立的產(chǎn)品安全領(lǐng)域的一項(xiàng)重要制度［1］。我國《食品安全法》中明確食品召回制度，明晰了召回的法律性質(zhì)和法律地位，將我國食品召回制度上升到法律高度，效力大于以往的部門規(guī)章。規(guī)定了食品生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)，召回已經(jīng)上市銷售的食品，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者，并記錄召回和通知情況，這一召回制度是“強(qiáng)化生產(chǎn)者作為食品安全第一責(zé)任人的責(zé)任”，但是，是否主動召回取決于食品生產(chǎn)者，如果企業(yè)不主動召回，相關(guān)部門很難監(jiān)管，社會公眾能否申請政府部門責(zé)令召回在立法中未規(guī)定。食品召回管理部門涉及農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、工商總局、環(huán)?？偩值炔块T及其地方分支機(jī)構(gòu)，可能存在召回管理部門管理交叉職責(zé)不清的問題。另外，我國很多食品企業(yè)大多規(guī)模較小，并且比較分散，有些生產(chǎn)的食品連最起碼的標(biāo)識都沒有，或者在標(biāo)識上造假，這將導(dǎo)致食品溯源環(huán)節(jié)遇到困難。

（4）公眾參與機(jī)制缺乏滯后。公眾參與，指的是行政主體之外的個人和組織對行政過程產(chǎn)生影響的一系列行為的總和［2］。在食品安全監(jiān)管方面，政府監(jiān)管部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)是主力軍，應(yīng)依靠這支主力軍。但是，從近幾年頻頻發(fā)生的食品安全情況看，涉及種類繁多、范圍廣，單靠政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和專業(yè)機(jī)構(gòu)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。一些有影響的食品安全事件，都是群眾舉報后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的。公眾參與監(jiān)管是必不可少的，缺少任何一方都會影響監(jiān)管的有效性。我國立法中，《食品安全法》的規(guī)定雖然體現(xiàn)了公眾參與的理念，實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些零星的公眾參與現(xiàn)象，但大多數(shù)缺乏具體制度和操作流程，流于形式。公眾參與的組織化程度非常低，通常是個體參與而非團(tuán)體參與［3］。

二、完善食品安全監(jiān)督法律制度的必要性

第一，完善食品安全監(jiān)督法律制度有利于提升政府公信力。政府公信力是政府獲得公眾的信任度，是政府通過履行其職能的一切行為反映出來，也就是公眾對政府履行其職責(zé)情況的評價，反映了公眾對政府食品安全監(jiān)管的滿意度。食品是重大的民生問題，食品安全是事關(guān)百姓切身利益、甚至生命安全的大事，食品安全監(jiān)管是政府關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域。近期相繼發(fā)生的 “毒奶粉”、“瘦肉精”、“地溝油”、“染色饅頭” 等事件，盡管問題是多種原因造成的，但無疑危害了公眾的身心健康，加劇了社會的恐慌，影響到社會秩序的安定，影響了公眾對政府食品安全監(jiān)管的信心，政府公信力面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。政府監(jiān)督管理過程中能否依法行政也會影響到政府的公信力。完善食品安全監(jiān)督法律制度，使政府在監(jiān)督管理過程中做到有法可依，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行食品監(jiān)管職責(zé)。

第二，完善食品安全監(jiān)督法律制度是增強(qiáng)國際競爭力，與國際接軌的必然要求。我國加入世界貿(mào)易組織后，食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該逐步與國際接軌，既要關(guān)注國外食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展動態(tài)，又要力求使我國的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。從總體上講，我國正在按照《食品安全法》的要求，形成統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，基本符合或接近國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)。作為發(fā)展中國家，我國食品安全建設(shè)取得了較大進(jìn)展，但是與發(fā)達(dá)國家相比，仍存在一定的差距。在經(jīng)濟(jì)全球化的當(dāng)今時代，一個國家的食品安全問題，關(guān)系到該國食品監(jiān)管在國際社會的公信力和國際市場的競爭力。事實(shí)也證明，我國的食品出口由于安全性問題而遭到國際市場很多排斥，出口食品因農(nóng)藥殘留、各種致病菌、食品衛(wèi)生等問題被扣留或退貨，不僅使我國蒙受了巨大經(jīng)濟(jì)損失，更使我國食品在國際上喪失了良好的信譽(yù)，進(jìn)一步影響我國出口食品在國際市場上的競爭力。因此，完善食品安全監(jiān)管法律制度是與國際接軌，增強(qiáng)國際競爭力的需要。

第三，完善食品安全監(jiān)督法律制度是法治國家治理食品安全的必經(jīng)路徑。從黨的十五大報告提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”到黨的十七大報告提出“全面落實(shí)依法治國方略，加快建設(shè)社會主義法治國家”以來，法治國家的建設(shè)成為我國社會前進(jìn)的一個目標(biāo)。法治國家中食品安全的治理是一項(xiàng)重要工程，我國社會主義法律體系已經(jīng)建立，近年針對食品安全中出現(xiàn)的問題，立法層面上做了很多工作，可以說食品安全領(lǐng)域的立法應(yīng)當(dāng)是比較完備的，但是，還面臨一些新的問題和新挑戰(zhàn)，比如轉(zhuǎn)基因食品引發(fā)的食品安全問題，因食品缺陷導(dǎo)致的大規(guī)模侵權(quán)等等，都需要生產(chǎn)者規(guī)范經(jīng)營、政府依法監(jiān)管、社會監(jiān)督等方面共同來解決，才能從根本上扭轉(zhuǎn)食品安全形勢。

三、完善我國食品安全監(jiān)管制度的具體構(gòu)想

（一）建立完善的食品安全監(jiān)管立法體系

從長遠(yuǎn)來看，建立強(qiáng)有力的、集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制和加強(qiáng)食品安全管理各部門之間的協(xié)調(diào)配合是各國食品安全監(jiān)管體制發(fā)展的趨勢。我國目前的食品安全分段監(jiān)管模式是由我國的現(xiàn)實(shí)情況以及工商、質(zhì)監(jiān)等部門實(shí)行省級以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn)所決定的，帶來的弊端顯而易見，因此必須改進(jìn)。食品安全的保障涉及的環(huán)節(jié)多、跨度大，監(jiān)管鏈條長，僅一兩個職能部門進(jìn)行監(jiān)管確實(shí)難以保障安全。立法必須要明晰各級政府在食品安全管理方面的職權(quán)劃分，嚴(yán)格職權(quán)法定原則，消除部門之間、環(huán)節(jié)之間、地域之間管理的沖突、重復(fù)與空白，建立食品安全監(jiān)管責(zé)任制度，加大問責(zé)力度，確保食品安全，避免追逐部門利益和推諉責(zé)任等。

（二）建立健全食品安全檢驗(yàn)檢測體系

食品檢驗(yàn)檢測體系是食品安全監(jiān)管的核心環(huán)節(jié)，是食品安全監(jiān)管工作的重要技術(shù)支撐。目前，我國食品安全檢驗(yàn)檢測體系的基礎(chǔ)框架雖然已經(jīng)初步形成，為食品安全保障起了積極的作用，但我國的食品安全檢測狀況還不盡人意，與現(xiàn)實(shí)的需求存在較大差距，在檢測設(shè)施、能力、人才、技術(shù)、經(jīng)費(fèi)等方面還不夠完善，因此，建立健全食品安全檢測體系是食品安全監(jiān)督管理的重要保證。應(yīng)當(dāng)整合并充分利用現(xiàn)有的食品檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)互認(rèn)的機(jī)制，避免重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)；學(xué)習(xí)國際食品檢驗(yàn)檢測的先進(jìn)技術(shù)，加強(qiáng)對食品檢驗(yàn)檢測技術(shù)研究；建立檢驗(yàn)檢測信息管理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理快速反應(yīng)，定期將監(jiān)測結(jié)果公諸于眾，鼓勵公眾參與食品安全監(jiān)督；建立政府監(jiān)督性抽驗(yàn)制度，定期對食品產(chǎn)品進(jìn)行抽檢，有效監(jiān)測食品市場的風(fēng)險，為食品風(fēng)險評估、風(fēng)險管理提供科學(xué)的依據(jù)。

（三）完善食品召回法律制度，強(qiáng)化法律責(zé)任

雖然我國《食品安全法》已明確提出食品召回制度，但該法對于食品召回制度的規(guī)定較為宏觀，實(shí)際操作中缺乏細(xì)致規(guī)定?？梢哉f，食品召回制度在我國尚處于起步階段，許多問題需要進(jìn)一步解決。完善食品安全召回制度，應(yīng)該在《食品安全法》的基礎(chǔ)上制定專門的法律法規(guī)，除食品召回的基本法律外，還應(yīng)制定具體的單行法規(guī)，國務(wù)院相關(guān)各部單獨(dú)或聯(lián)合制定部門規(guī)章，各地制定地方法規(guī)，形成一套與之相配套的法律法規(guī)體系，使食品召回做到有法可依；要加強(qiáng)企業(yè)的法律責(zé)任，使企業(yè)明確自己的權(quán)利義務(wù)，對企業(yè)違反食品召回規(guī)定的處罰要具體、詳細(xì)；可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家做法，如加拿大食品監(jiān)督局設(shè)立專門食品安全與召回辦公室(OFSR)，設(shè)國家級的食品召回官員、地區(qū)召回協(xié)調(diào)員及區(qū)域召回協(xié)調(diào)員，對食品召回進(jìn)行統(tǒng)一的決策，隨時對各級別的食品召回做出反應(yīng)［4］；還需要完善食品安全追根溯源監(jiān)管機(jī)制，我國存在大量的小作坊式的食品生產(chǎn)企業(yè),在出現(xiàn)食品安全問題時，必須從食品生產(chǎn)的源頭開始,按照從生產(chǎn)到銷售的每一個環(huán)節(jié)都可以相互追查，只有實(shí)施“從農(nóng)田到餐桌”全程監(jiān)控，食品安全才能得到保障。

（四）完善處罰機(jī)制，引入懲罰性賠償制度

懲罰性賠償制度是指通過法律制度規(guī)定的由加害人給付受害人超過其財產(chǎn)損害范圍的經(jīng)濟(jì)賠償。在食品安全領(lǐng)域引入懲罰性賠償是基于補(bǔ)償性賠償無法滿足食品安全現(xiàn)狀對法律制度的需要，懲罰性賠償制度具有救濟(jì)弱者、遏制、懲治和預(yù)防不法行為等獨(dú)特功能，作為經(jīng)濟(jì)法中的一項(xiàng)法律制度為規(guī)范社會秩序，維護(hù)社會公共利益而作出的必然選擇。在英美法中已經(jīng)有200多年的歷史，盡管爭議一直不斷，其逐漸為越來越多的國家所運(yùn)用。在大陸法系司法中普遍沒有采用懲罰性賠償制度，這不利于消費(fèi)者維權(quán)亟待變革。《食品安全法》中雖然有了“十倍價款”的規(guī)定，但是依舊只是“價款”的范圍，不具備實(shí)際懲罰性，無法實(shí)現(xiàn)實(shí)際的補(bǔ)償和實(shí)質(zhì)的公平。我國可以借鑒英美的立法經(jīng)驗(yàn)，即以實(shí)際損害作為標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)為依據(jù)來計(jì)算懲罰性賠償數(shù)額。另外，從行政處罰的角度加大處罰力度，目前《食品安全法》規(guī)定的處罰手段主要是對違法者罰款，但是罰款規(guī)定額度偏低，應(yīng)適當(dāng)提高。否則，不僅起不到震懾作用，反而還會助長生產(chǎn)者和制售者從事違法生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)氣。

（五）建立國家食品安全賠付基金

一些重大食品安全事故一旦發(fā)生，問題食品可能造成的損害具有長期性、隱蔽性、賠償數(shù)額較大、索賠之路漫長等特點(diǎn)，而食品的生產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)陷入經(jīng)營困境，面臨停產(chǎn)甚至破產(chǎn)，這時消費(fèi)者向生產(chǎn)企業(yè)索賠幾乎是不可能的，如果建立國家食品安全賠付基金，只要消費(fèi)者證明損害結(jié)果是由食品生產(chǎn)經(jīng)營商銷售的問題食品造成的，即可獲得基金提供的賠償，使受害者的健康和生命安全有了保障，在一定程度上緩解社會矛盾，減少社會對抗、維護(hù)社會安定，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，能更加有效地促進(jìn)社會和諧。如果消費(fèi)者難以得到及時救治和實(shí)質(zhì)補(bǔ)償，那么就有可能實(shí)施影響社會安定的過激行為?；鸬膩碓?，可以由國家撥付、社會捐助和食品生產(chǎn)企業(yè)一起承擔(dān)。

[1]陶麗琴、陳佳.論《食品安全法》的法定召回義務(wù)及其民事責(zé)任[J].法學(xué)雜志，2009(11).

[2]江必新,李春燕.公眾參與趨勢對行政法和行政法學(xué)的挑戰(zhàn)［J］.中國法學(xué),2005(6).

[3]徐丹.食品安全監(jiān)管中的公眾參與：困境與選擇[J].四川行政學(xué)院學(xué)報，2012（3）.

[4]何翔，等.加拿大食品安全監(jiān)管概況[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2008(3).